论国家治理能力的社会建构

张振波++金太军

〔摘要〕不同于传统的国家管理，国家治理理念主张国家建构与社会发展的统一与融合，力图在社会建设整体推进、社会发展共担共享的过程中实现国家治理能力的切实提升。从理论范式上来说，国家治理模式转型体现了公共行政从功能主义、解释主义向建构主义转变的系统过程。建构主义主张在自我治理、参与民主、公共协商、多元协同等方面有更多的建树，在国家治理的社会建构过程中，既要通过国家治理价值、结构以及程序的整体推进而寻求国家治理能力的切实提升，又要超越社会建构本身在制度规范供给与克服市场失灵上的不足，而发挥国家在宏观引导、顶层设计、制度供给以及政策规范等方面的必要作用。

〔关键词〕国家治理；社会建构；多元协同；制度规范

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）06-0001-06

〔基金项目〕教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“创新社会治理体制与社会和谐稳定长效机制研究”（14JZD029）；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心、江苏高校优势学科建设工程项目

〔作者简介〕张振波，南京审计大学国家治理与国家审计研究院研究员；

金太军，南京审计大学国家治理与国家审计研究院教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授，江苏南京211815。

一、国家治理能力的建构主义取向

自从“国家治理”进入中国顶层设计的政策文本，其无论是作为一个治道逻辑的阐释学概念，还是作为一种治国理政的模式选择，都标志着我国进入国家建构、社会建设以及国家与社会关系重构的新的历史阶段。在新阶段中，以国家对社会的管控或疏离为核心逻辑的公共行政模式，都无法适应高度复杂和不确定的现代社会，故而国家治理能力将实现“国家自身制度体系的完善与成熟”与“经济与社会现代化的全面发展”的统一与融合〔1〕，并在社会建设整体推进、社会发展共担共享的过程中实现国家治理能力的切实提升。〔2〕因此可以说，当前时期的国家治理呈现出建构主义的内在取向，而国家治理能力提升也相应地需要以社会建构与社会治理为基本实现路径。

以国家对社会的管控或疏离为核心逻辑的公共行政模式，是建立在功能主义与解释主义的二元认识论基础之上的。功能主义伴随新公共管理运动而兴起，并作为“找回国家自主性”与“质疑国家超理性”〔3〕之间的一种折衷方案或中立价值而得到广泛应用。功能主义假定人都是具有自然理性和利己取向因而是被动的和反应式的，通过科学管理方法和制度规则的应用，就能得到整齐划一的行为取向和预想建构的社会现实，因而其关注点在于行政单位间机构、结构和功能的协调性。在此指导下，技术、理性以及科层体制主导了传统行政原则及其组织方式，组织被看作为“一个自治的个体为达到经济收益而在一起工作的集合，角色和任务被分配下去，以确保个体满足组织的目标要求。个体被假定为了达到组织的要求而需牺牲他们的自治，自我也被还原成组织结构中的个人角色”。〔4〕相对地，解释主义则假定人是积极的、有目的的、有创造性的主体，因此解释主义者主张从社会环境中行动者的立场和视野出发，在行动参与者而不是行动观察者的框架内寻求对制度施行和政策创制的解释与认同。例如形式上强调“主体多元化”和“去中心化”的“治理”话语，就是解释主义的一个概念建构。然而，治理在学界中甚嚣尘上的表象却难掩其仅能作为一种理性化想象的本质，因为治理在脱离了国家的制度、组织、资源以及意识形态的供给之后常常陷于低效甚至无效的困境之中。〔5〕故而，尽管解释主义因其“通常朝向或应用于有主观意图的客体”而被看作是更具有“实践性”的途径〔6〕，但其与功能主义一样都被视为是一种单维度、僵化封闭的行政理论，它们要么关注制度结构要么聚焦主观个体，而未提供一幅描绘全部公共行政模式的完整图景。

建构主义融合了批判性反思和后现代思想在辨证思考、沟通对话、差异包容以及分权自治上的观点，而主张在自我治理、参与民主、公共协商、多元协同等方面有更多的建树。从理论范式上来说，国家治理的顶层设计及其社会深耕，体现了公共行政从功能主义、解释主义向建构主义转变的系统过程，这突出体现在其内含的“国家”与“治理”的二维屬性上：它虽然仍然以公共秩序和政治合法性的维护为要旨和目标，但其要求政策议程和治理实践中的多元参与和弹性化，并以包含了微观规则和宏观制度的国家治理体系对这一多元共治过程予以确认和保障，从而推动公共性的合理扩散和公共利益的切实增进，并最终实现动态韧性的公共秩序和基于治理过程的政治合法性。因此，在国家治理的话语范式中，国家与社会不再是相互对立、各自划界的独立实体，而应是交织的、互构的、具有合目的性的、作为整体的两个方面的。因而，在这里，如何突破国家与社会的叙事逻辑的不相符（宏大的与日常的）、指涉主体的不一致（整体的与个体的）、分析层次的不统一（顶层的与底层的）、实存形态的不匹配（碎片的与有组织的）等研究壁障，就成为建构国家治理体系与治理能力的关键所在。在众多分析中，如周雪光搭建的国家、科层以及乡村三重逻辑的分析框架〔7〕，肖瑛以分析社会变迁的“制度与生活”为视角〔8〕，都尝试将国家与社会纳入统一的分析框架并推动作为整体的国家与作为群体的社会的同构与互构。基于这些分析，本文进一步提出：国家治理并不全然取决于宏观规划与顶层设计，国家治理能力也绝非国家与社会互动机制的标准化产出；在高度复杂、不确定与风险多发集聚的当代社会，应通过在社会领域中的价值引导、结构塑造与程序设置，而自下而上地寻求国家治理能力的社会建构。

二、国家治理能力的社会建构路径

有效的国家治理能力并不是治理国家事务和社会公共事务的诸多能量和力量的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体，是一种多元的、动态的、韧性的综合能力。国家治理能力的社会建构，就应通过价值重塑增强国家治理的濡化能力、通过结构调整型构国家治理的组织秩序并通过程序设置开辟国家治理的实践进路，从而自下而上地促进国家治理的能力提升。endprint

1.国家治理价值的社会建构：公共价值管理与权利价值确证

在亨廷顿看来，价值作为文化与结构诸要素之间持续互动的内生性结果，其转变“是一个在政治、社会、体制和文化诸方面长期的、间断的和痛苦的过程”，其建构则需要有相适的“公众认同、精英引导及域外情境”作为孕发土壤和支撑条件。〔9〕然而，在中国“压缩的现代化”发展过程中，通常历时性、阶段性演进的现代性内涵，却是以共时性、混杂性状态内在混合并呈现出来的。在这种传统性、现代性与后现代性奇异结合的异质性社会中，传统的以家长、权力、均平为本位的价值观念在构筑社会本性的同时也遭受到前所未有的质疑和冲击，而时新的以自由、自我、自觉为标的的价值诉求却因缺乏相适应的社会观念、组织结构和制度支撑而呈现出“异端生长”的情态：一方面，人们在追逐自由、富强、民主等“现代价值”的过程中却丢失了安全、平衡、幸福等生活意义，在建构高效、技术、官僚的现代管理机制的同时却又忽视了“道德和谐性和互惠互利性”的普遍原则，在这样一个缺乏有规律的、稳定的和持久的聚合共同体感知的复杂社会中，经济增长、社会变迁、政治改革等现代化过程反而会滋生社会冲突 〔10〕；另一方面，迎面扑来的消费时代使人们在尚未摆脱生存困境时就开始关注生活必需品和生存空间的满足，生存与消费的连结不但提升了前者的标准和成本，又使后者平添了权力获致与权利争取的厚重价值功能。例如转型社会中萌生出了一种以“气”为特征的抗争行为，这些集体行为不同于利益冲突/集体行动、资源动员和政治过程范式，也并非以利益实现或权利供给所能满足或契合，而是呈现为以“人格尊严和底线承认”为标的抗争性行为取向〔11〕——这种价值性抗争会使抗争者在利益与权利诉求之间飘忽不定、前后不一，而使政府的公共政策缺乏既定的目标和固定的标准。

一个国家和地区对于恰适的治理体制的创制或选择，受制于人的行为和社会运行的内在文化机理，而生成社会共识以促成治理改革的力量，则取决于人们价值观念的一致性以及治理体制对这种一致价值观念的适应性程度。事实上，如果说基于技术、理性的科层化的传统公共行政是以“本性对外”的工具理性为原则的话，那么强调个体能动作用的、在国家与社会互动过程中实践的国家治理，则是“从人的本性出发进行自我意识、自我设定、自我反思、自我超越的，主张人的价值蕴含在人的本性之内”〔12〕，即强调价值理性在国家治理实践中的主导性地位。而要实现这种价值主导性在社会中的深耕，则应从变动中的价值管理与稳定的权利价值两方面进行建构：一方面，公共价值管理理论虽然认可新公共管理实践在应对福利国家所导致的政府管理、信任与财政危机方面所取得的良好绩效，但更加质疑其“顾客导向”“市场化理念”“企业家精神”等主张对公共行政“价值理性”的矮化，甚至很可能“逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与等民主价值”。〔13〕公共价值管理主张把创造公共价值作为公共管理的出发点与落脚点，强调围绕创造公共价值实现治理机构与资源的整合，从而重新把对公平、正义等价值问题的关注放置于政治领域，把政治与行政、事实与价值有机整合起来。〔14〕另一方面，在价值理性层面上，现代社会还需为生活于其中的每一个个体提供时代“祛魅”后的伦理理性支撑。〔15〕更何况，随着社会主体日益自主、多元而富于能动性，这需要在建构更具有包容性、共赢性的国家意识形态过程中，也去重塑一种国家与社会在意识形态话语实践中可以实现良性互动和共同进步的基本关系模式。〔16〕在国家治理价值的社会建构中，个人潜力的发挥、目标的实现、利益的追求以及权利的保障具有压倒一切的优先性，个体权利的确证与权利价值观的形塑则能为这种优先性提供必要的保障和文化基础。

2.国家治理结构的社会建构：主体责任关系与多元治理形式

當前阶段，旧的制度体系正在被打破、传统体系下的价值日趋消弭，而市场化体制转型尚未完成且现代性价值仍然复杂而模糊，前时代的残留与现时代的过程相互碰撞、交融乃至冲突，共同构成转型中国的政治社会结构特征。这种转型结构在不同程度上造成了国家治理能力的结构性困境，体现为：首先，计划时代的制度残留根深蒂固且阻滞了现代制度效能的发挥。支撑计划时代政治社会结构的正式制度体系在改革开放的大潮中被涤荡殆尽，而一些制度残留却在较低层次或以非正式形式残喘于现代制度体系中，不仅与现代制度原则形成冲突以致造成制度体系的混乱、碎片化，甚至会与贪婪的市场逻辑或冷酷的利益关系相勾结而导致“劣币驱除良币”效应。从而，制度规则愈发低效甚至失去了其固有的有效性前提，人们逐渐失去对制度的信任和仰赖而诱发僭越制度的“失范性”行为。〔17〕其次，以纵向管理为原则的当代官僚体系渐显疲态和低效。当前普遍建立的以等级序列、权力关系、制度规章为核心要素的科层官僚体系，如果说尚能在相对静态、单一且平衡的社会结构中保证政府效率及维护社会刚性稳定的话，那么伴随着利益主体的多元化、社会关系的复杂化以及可得信息的庞杂化，必将难以应对现代政治过程中行政决策的碎片化和决策主体的多元化，无论是政府还是社会都只能呆板地恪守科层体系所框定的职能分工与等级地位，其治理与自治能力则逐渐消弭。最后，前瞻性的国家治理制度体系尚未建构完成。不可否认，面对风险社会中潜隐矛盾放大凸显、社会问题不断涌现、利益冲突频发弥散的境况，当前社会治理体系在应对多维风险、维护社会刚性稳定上颇有成效，其将社会成员纷繁复杂的社会关系约简为由一定规则所规范并可以由特定权威来控制的交往关系，借此来建构风险社会的权威性制度秩序。然而，制度总是历史性存在并历时性施行的，自上而下的制度推行不仅难以适应于现代性急剧展现的场景，甚至会与风险本身纠缠互生徒增不确定性甚而成了风险的寄舍。〔18〕故而，国家治理体系的形成与演进是意向性建构与随生活变迁而不断调适的双向过程，既表现为自上而下以顶层设计为形式的宏观建构过程，更应是自下而上地以政治诉求为标的的微观调适过程。

国家治理结构的社会建构，是指以多元参与、动态互动、整体推进为路径，来消除计划时代制度残留、弥补科层官僚制度不足并建构前瞻性的国家治理体系，为此需要明确主体责任、建立主体间伙伴关系并设计多元治理的操作程序。这一过程首要的是基于国家与社会之间的统一契合关系而明确前者应尽的责任范围，这些国家有限责任理应包括塑造政府与公民的合作关系、利用非政府力量进行公共领域培育、推动社区自治和基层民主建设等。当然，政府有限责任的恪守是与科层官僚的“反民主”性的工具——技术理性相悖反的〔19〕，因而应超越以满足经济需求和实现官僚机构目标为重心的纵向的科层体制。事实上正如全钟燮所指出，“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成为公共领域内多方面的互动”。〔20〕故而风险社会中国家治理结构的社会建构，就应超越推动政治体制改革或民主政治建设的线性思维，而实现从以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的治理向以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式转变。〔21〕国家也要积极与日益壮大的市场机制、新兴的社会治理机制不断互动，形成一个结构紧密、环节众多、相互间能进行“反思性监控”的现代治理体系〔22〕，这不仅能提高国家行动的效率，而且还以互利性的方式赢得了社会的支持和信任而更具合法性、拥有更高的国家能力。当然，激活国家治理结构潜能的关键还在于将抽象的制度设计转变为可依循的操作程序，这些程序既可以基于正式的、法定的权力规制体系，也可以非法定的、非正式的关系表现出来，而后者则依赖于政府、公民以及围绕特定公共事务的利益相关者的社会性建构，在此过程中人们得以通过社会交流实践活动形成非等级、水平性、合作性的主体间关系，从而才能建构具有合法性、受到普遍认同的制度化社会秩序。endprint

3.国家治理程序的社会建构：社会自组织与专家决策中的多元协商

改革开放进程推动了国家与社会关系的转变与重塑，并逐渐将社会从“国家行动的目标”转变为“影响国家的思想和动机的源泉”〔23〕，然而社会自身却在市场经济与全域风险的冲击下变得日益破碎，呈现出社会构成的个体化和个体间的离散化趋势。市场机制“像一柄利刃，能无情地割断人们与种种社会群体之间的伦理纽带，把他们转化为在市场中追逐自身利益最大化的独立个体”〔24〕，这一方面使得当代社会发展为社会领域相互差异性、去中心化、分散性与多元性，以及现代生活关系的多面向化、自我空间化、隐秘化与多选择化，从而使得社会生活形式愈发散碎、愈发离心化；另一方面，市场化竞争还产生了不断扩大的利益分化，由于缺乏使市场化改革之后高度异质性和流动的个体产生持续交往的组织，市场经济中的陌生人社会很难形成互惠交换的规范，在缺乏能影响政策议程的社会组织参与的情况下，人们往往无法顺利完成“公民”角色转换。这种主体人格缺乏的状态，也使得其难以建立起对国家的信任。〔25〕进一步来说，在复杂现代化的风险共生情境下，人们在强调多元意识、自主观念的同时又相当依赖于社会机制和照护系统，因为这些机制和系统能为高度复杂、高度不确定的社会生活提供专业知识、风险预测、专家建议——事实上，正是专家及其知识决定或规定了后发国家在现代国家建构与社会建设中社会认识的空间、社会的分配以及社会秩序的生产，乃至于吉登斯提出“现代制度的本质，乃深层的扣紧于人们对抽象系统的信赖机制，特别是信赖专家系统”。〔26〕然而，一旦科学家一味地仅奉科学为客观、中立、唯一的真理来源，而不承认科学研发乃源自于社会需求与利益、镶嵌于社会并受社会所影响，同时其发展也给社会以重大的影响，那么这样的科学观事实上已不可避免地自限于独断、独大与狭隘的科学理性中。这是因为，专家所决策发展与运作的科技乃关联于、影响于、来源于社会，因此需经由公众的理解与选择，而这变成当代解决科技争议风险的民主实践之基本程序。专家系统的权威性，在高度的科技争议事件中回避了社会民主沟通的层面，反而损伤了专业提供服务社会的功能，社会行动者则常因专业权威的迷思而丧失了其行动的信赖。〔27〕特别是当人们对于专家知识的争执涉及事件背后的“后设价值”或施行体制的质疑，则将完全瓦解现代社会多元性意义〔28〕，更勿论形成对公共事务的整合性治理力量了。

国家治理的能力取决于社会力量的支持与合作。在建构主义看来，尽管多元社会中的个体觉醒难以避免且十分必要，但散碎的个体往往会在有限的本体概念中持续调适其行为策略以应对差异化的生活情境，事实上我们无法在混乱的环境下理解现实，也不能独自重建组织秩序，唯有通过与他人发生联系并对他人做出回应，人们才能超越其原有的想法并达成一种新含义的理解，从而创造新的可能性和新的办法以处理世界的无序和差异。当公共行政管理者参与到社会互动中时，他们可能会通过将其责任置于更大的社会、公民和伦理情境中而建构各种辩证的可能性；因为如果公共行政管理者理解他们所持的理论立场、政治和管理观点或行政实践的局限性，那么他们就能够通过考虑使用新的变革组织的方式来改变这些局限性。〔29〕基于这种社会建构理路，就需要将国家治理之制度的、技术的、科学的理性置于“社会理性”中来考虑，专家意见或专业知识不再天然具有唯一的、目的式的准则，仅为提供社会总体决策的参考而非先验的定论。在高度风险不确定下，解决专家或知识间的争议所带给人们对知识系统和事实判断的迷惑，需要更大的透明参与及社会沟通来弥补，让那些关联于、影响于、来源于社会的公共决策基于公众的理解与选择，并将其固化为当代解决科技争议风险的民主实践之基本程序。为了实践这种建构原则，就需要构建一个统括了多种治理力量和社会资源的多元协商体系。在这种组织体系中，国家政策议程就能走出可望而不可即的神圣殿堂，而散落于更加贴近民众日常的生活场域，并以理性对话和平等交流的方式实现行政力量与社会诉求的碰撞、互谅与相互实现，从而取代过去国家与社会之间以单向控制为主要形式的“串联”方式；同时，作为一种实体力量，它又能将宏观的制度体系投射在微观的日常生活层面，并具体呈现为规约成员行为的规则与条例，从而既跨越了宏观制度体系与微观生活惯常的巨大鸿沟，又打破了传统生活方式与现代治理体系的内在抵牾。从而在这种多主体间平等沟通的平台和机制的基础上，人们能够在浓厚的民主参与体验中实现个体偏好的转变和汇聚〔30〕，进而为自组织结构、协同治理力量与国家治理能力的建构与提升创造主体条件。

三、国家治理能力社会建构的限度及其超越

国家治理能力的社会建构路径，为国家治理能力构成及其现存问题提供了一种描述性途径的同时，又提供了解决问题的一种规范途径，通过对价值、结构以及程序的分析而为国家治理能力的建构指明了方向。然而，作为一种自下而上的行动路径，社会建构本身亦存在局限性，通过对这些局限性的超越才能建构系统性的国家治理能力提升方案。

社会建构的限度，一方面表现在其高度关注社会人权宜或确定的、偶然或例行的、脆弱或韧性的、情感或实用的日常活动及其内在含义，旨在通过对生活化诉求与行为、民情风俗与政治价值观以及各种非正式制度的分析而自下而上地提升國家治理能力。然而，正式与非正式制度在实践中或一致或相反、或共生或互斥、或对立或融合，呈现出复杂多变的匹配与互动逻辑，建构国家治理能力与体系不仅需要自下而上的以社会诉求为标的的微观调适，更需要自上而下的以顶层设计为形式的宏观建构。另一方面，社会建构对于多元力量的彰显和强调，可能会因市场与国家的“傲慢”而离间了两者之间的关系，或者引发应以何者为导向、该以市场倒逼还是政府先导为路径的争议。事实上，有学者已指出，“理想的自由竞争市场之所以能逃离学理上的攻击，部分是因为，自我调节的经济结构对许多人具有政治上的吸引力。另外一个比较不为人所熟知的原因则是，去除了社会关系，可以在经济分析时去除社会秩序这个问题”。〔31〕近些年在“将市场带回社会”过程中所引发的种种社会不平等、社会不信任和社会不稳定现象，就充分表明忽略了国家作用而以社会机制寻求社会建构所导致的诸多问题。endprint

因此，在寻求国家治理能力之社会建构路径的同时，既要将国家治理能力提升与体系建构结合起来，又要发挥国家在宏观引导、顶层设计、制度供给以及政策规范等方面的必要作用。值得指出的是，国家自身在结构上也具有很大的弹性，能够因应时势的变化，调整权威中心的运作方式以对不同的治理机制做出适应性地调整〔32〕，因此应避免将国家治理体系与传统国家政制形式对立起来，甚而对国家内部治理结构的变革形成某种不利的误导。进而言之，在市场化改革过程中，中国“摸着石头过河”发展至此，各类社会问题让国家和政党都面临着前所未有的挑战。在这种情况下，国家的性质和立场必须变得更清晰、更准确，在发展市场经济的同时坚持社会主义核心价值。〔33〕

还需指出的是，基于建构主义视角的国家治理能力提升方案，要避免从动物抑或神明的两个极端视角来看待人——在公共管理或政策创制的过程中，当意欲通过物质报偿或利益维护而实现社会的绝对秩序时，他们常常将管理对象动物化，希望他们能够从向好的政策目标中获得自觉遵从的鼓励和鞭策；当试图进行差别化的公共政策供给时，则又希望政策对象是神明，能够对政策自觉做理性化援引并从不同政策类型中寻求于己有利的激励性内容。事实上，人之所以不同于动物或神明的思维复杂性就在于此：人们往往持守着稳定、持久而潜隐的内在价值，不因情境的暂时转换而变动；同时，又会依照强弱程度不同的需求而接受激励，并在这种梯状排列的需求满足中形成阶段性的价值诉求。国家治理承载了政治在塑造和满足人性上的科学性和艺术性，因此唯有契合政治所具有的稳定与变动的两种功能属性，才能实现长效而普遍的社会深耕与建构。换言之，国家治理一方面要立足于人性本身，立足于人的利益、能力和需要的性质，并提供一种“教导什么是人性普遍恒久的状况的最恰如其分的法则”〔34〕；另一方面，又要将这种普遍原则落实在对一件件公共事务的处置上和一项项具体政策的议程中，在价值与现实、制度与实施的互动关系中开辟自身的发展道路并找寻具体的实践形式。从这个意义上来说，在寻求国家治理能力的多元化、公开性、参与性、动态性的社会建构过程中，虽然不可能每次沟通都能达成一致性共识，也不是所有协同共治关系皆为有效的问题解决路径，但作为一种理想表达或未来模式，即便它为现实所限定而注定只能偶尔成功或部分有效，然而只要对这种治理模式的记忆还在，它就具有不断出现和持续建构的可能。

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（责任编辑：周中举）endprint