基于功能变迁的宅基地制度改革探索

张克俊++付宗平

〔摘要〕计划经济时期形成的农村宅基地制度在改革开放后30多年中虽有所调整但并没有实质性变化，仍具有比较强的身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征。存在这种长期基本不变态势的根本原因在于“宅基地是农民的福利和基本居住保障、涉及全国几亿农民安身立命和农村社会稳定”这一认识根深蒂固，没有随宅基地功能的实际变迁而转变。随着农村宅基地由基本居住保障性向资产性转变，其功能重心亦发生转移，保障功能逐步削弱，财产功能逐步增强，原有的法律产权限制和无偿无期限使用、市场交易限制等传统宅基地制度愈来愈不适应现实发展需要，产生矛盾和冲突在所难免。必须在坚持宅基地集体所有、农民利益不受损前提下拓展宅基地使用权权能，逐步推进宅基地制度的市场化改革，建立宅基地使用权市场流转制度、有偿使用制度和退出制度，以适应不断变化的形势要求，保护农民土地权益，实现农民土地财产权价值。

〔关键词〕宅基地；功能变迁；财产价值；宅基地制度改革；市民化进程；市场流转制度；有偿使用制度；退出制度

〔中图分类号〕F311〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）06-0047-07

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“健全城乡发展一体化的要素平等交换体制机制研究”（14ZDA033）

〔作者简介〕张克俊，四川省社会科学院农村发展研究所研究员，博士生导师；

付宗平，四川省社会科学院农村发展研究所助理研究员，博士，四川成都610071。

一、问题的提出

自党的十八届三中全会以来，我国经济进入增速放缓、结构调整、动力转换的新常态，在工业化加快向以创新为驱动的发展模式转变的同时，以人为核心的新型城镇化转型发展步伐不断深入。截止2016年，城镇化率已达5735%，但根据专家的研判，我国工业化和城镇化处于“双加速”的趋势仍没有改变，农业人口仍会加速向城镇迁移。在此过程中，一个必须引起高度关注的问题是：城镇建设用地紧张与农村集体建设用地（宅基地）大量闲置的矛盾正在日益加剧。宅基地作为农村集体建设用地的主要组成部分，其节约集约利用状况直接决定着整个集体建设用地的利用成效。已有的大量研究表明，我国现有的宅基地制度已成为影响宅基地配置、有效利用和农民财产权实现的重要因素。

建国以来，农村宅基地制度经历了从农民私人所有到集体所有，从自由交易、限制交易到有条件流转的渐进演变过程。当前的农村宅基地制度仍是新中国成立后的计划经济体制时期遗留下来的，具有“公有”“私用”“无偿”“无限期”“非市场化”的显著特征，这一制度曾经为我国工农业发展、保障农民居住权和促进农村社会稳定发挥了历史性作用。但是，改革开放近40年来，经济社会环境发生了深刻变革，经济市场化开放化程度不断提高，城乡不断融合、农民不断分化，对城乡要素市场化也提出了迫切要求，致使计划经济体制下遗留的农村宅基地制度赖以存在的土壤基本丧失，“公有”“私用”“无偿”“无限期”“非市场化”的农村宅基地制度运行模式越来越失灵，造成宅基地利用中的粗放、闲置、浪费问题十分严重，而且阻碍农村人口城市化和农民财产价值的实现，为此，中央政府于2015年出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国范围内选定了15个县（市、区）开展宅基地制度改革试点，旨在以农村宅基地有偿退出为突破口，为全面深化农村宅基地制度改革积累经验。从目前改革试点情况看，仍面临不少认识上和制度、法律上的问题，进展比较缓慢。

关于农村现行宅基地制度是否合理的问题国内学界存在不同争议。一种观点认为，当前宅基地制度具有现实合理性（贺雪峰，2014；陈锡文，2015；桂华，2015）〔1〕；另一种观点认为，当前宅基地制度导致宅基地配置效率低下，需要开展宅基地制度改革（周其仁，2013；刘守英，2015；龙开胜，2016）。〔2〕关于是否赋予宅基地财产功能和进行资本化改革，有的学者对此认为，随着户籍制度福利功能的弱化和农村土地财产功能的不断显化，对农村宅基地实施市场化配置是必然趋势，必须在户籍制度改革的同时推进农村宅基地资本化改革（朱新华，2015）。〔3〕更有一些专家学者指出，农村宅基地集体所有的性质会阻碍宅基地资本化，主张宅基地私有化以充分实现其财产功能。但也有部分学者认为，宅基地财产化的提法不仅是对宅基地市场价值的错误认识，并且会打破宅基地集体所有与个人使用的平衡关系，进而瓦解宅基地公有私用的制度基础，强调在城市化进程中应当通过强化基层治理能力解决宅基地制度出现的问题（桂华、贺雪峰，2014）。〔4〕对于如何完善宅基地制度，刘守英（2015）认为，宅基地所特有的取得制度和权利安排制度使其具有特殊的社会目标，如果不改变宅基地制度的特殊性，便无法创新宅基地制度，而改革路径是进一步明确宅基地用益物权，取消无偿分配和使用制度，完善用途管制。〔5〕

对宅基地制度改革的不同观点究竟哪一种比较合理，检索现有文献发现，目前学术界还缺乏深度的历史逻辑分析和理论阐释。本文拟从宅基地功能变迁视角，在梳理宅基地制度及功能历史变革基础上，借助制度变迁理论，分析宅基地功能变迁对宅基地制度创新的现实需求，提出农村宅基地制度改革创新的主要思路和路径选择。

二、农村宅基地制度与功能变迁：矛盾和冲突

1.农村宅基地制度的变迁及其基本特征

新中国成立以来，我国农村宅基地制度经历了从私有到集体所有，从允许转让到禁止转让再到有条件限制转让的过程。

新中国刚成立之初，为巩固新生的人民政权，中央政府开展了轰轰烈烈的“土改运动”，主要任务是没收封建地主阶级的土地归农民所有。1950年中央政府在《土地改革法》中明确规定：农民对土地和宅基地享有完整的所有权，并可以依法继承、处分。经过“土改”，农民不仅获得了土地，而且拥有完整的土地和宅基地产权。但是，农民所有的宅基地制度维持时间并不长，随后的农业合作化尤其是人民公社运动使宅基地制度也发生了相应变迁，农民所有的宅基地转為了集体所有。在1962年关于《人民公社工作条例修正草案》和1963年中央下发的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中，明确了宅基地归集体（生产队）所有、农民只有对宅基地的使用权而没有所有权，可以无偿取得且可以无期限使用，但单独的宅基地使用权一律不能出租和买卖，只能随房屋的处分发生转移的规定，从而基本形成了我国农村宅基地独特的“公有”“私用”特征。endprint

改革开放以来，我国对集体所有的农用地进行了重大变革，由计划经济时期的“集体所有、集体经营”制度演变为“集体所有、家庭经营”联产承包责任制。伴随这一变化，宅基地制度也进行了一些调整，主要体现在宅基地取得的资格条件和对宅基地的用益物权属性方面。从宅基地取得的资格条件变化看，1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》规定：允许退休职工、海外华侨回乡定居，如有需要宅基地，可以向所在的农村集体经济组织申请，由相关部门审批，并参照国家征地标准在缴纳补偿费和安置费后可以取得宅基地使用权。但是在1998年国家对《土地管理法》重新进行的修订中对获取宅基地的人员身份规定进行了更加严格的限定，即：农村宅基地的取得主体仅限于农村集体经济组织成员，不是成员的城市退休职工等不能在农村获得宅基地，同时还对农村宅基地流转做出了严格限制。之后2004年国家颁发的《土地管理法》中进一步明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超标，申请宅基地必须由县级人民政府批准，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，当村民出租、出售房屋后不得再次申请宅基地”。再从宅基地的权利变化看，2007年颁布的《物权法》中将农民宅基地使用权上升为用益物权，承认了宅基地的财产属性，这是改革开放以来对宅基地在法律属性上的较大突破，然而宅基地“用益物权”的财产属性在实践中却很难落实，单独的宅基地不能出租和转让（虽然允许宅基地使用权人出租房屋），宅基地所有权归集体所有、农民无偿无限期使用等制度并没有实质性变化，宅基地退出制度更没有建立。

总体而言，我国计划经济时期形成的集体所有、农民无偿取得、无期限使用、 “一户一宅”、限制流转和处分的农村宅基地制度，在改革开放后近40年的时间里虽有所调整但没有实质性变化，仍具有比较强的身份性、自用性、保障性、福利性、非财产性、非市场化特征。之所以会出现这种长期基本不变态势，根本原因是“宅基地是农民的福利和基本居住保障、涉及全国几亿农民安身立命和农村社会稳定”这一认识根深蒂固，没有随宅基地功能變迁而转变。

2.改革开放以来农村宅基地功能的实际变迁与驱动因素

农村宅基地具有居住保障功能和财产功能，但这两种功能在农民家庭中的实际作用是随着经济市场化的不断发展而变化的。随着农村人口不断向城镇流动以及农村社会保障体系逐步完善，宅基地的居住社会保障功能不断弱化成为一个重要趋势。据统计，改革开放以来我国城镇化率平均以每年1个百分点的速度递增，2000年以来更是年均提高到13个百分点，到2016年城镇人口已达78亿，城镇化率为5735%。但在不断递增的常住人口城镇化率背后，却忽视了户籍人口城镇化率。实际上，到2016年我国户籍人口城镇化率才412%，与常住人口城镇化率相差16个百分点，这种差距的构成来源主要是农民工，2016年我国外出农民工数量达到278 亿人。这部分人因大多在城市工作生活半年以上从而被算成了城镇常住人口，但其户籍仍在农村，由此造成“人户分离”现象十分突出，2016年全国人户分离的总人口高达292亿人。在由农村向城镇迁移的农民中，虽然一部分有经济实力者已经在城镇购买了商品房，但不一定实现了农转非，而是仍然保留着农村宅基地〔6〕，大量进城打工的农民工则租住在城镇、城中村和城郊村，更是保留着农村宅基地。由于农民工只是在农忙时节或过年过节返回农村居住，宅基地必然长期处于季节性闲置或长期闲置状态。众多学者的调查研究结果显示，完全闲置的宅基地比例大约在10%-20%之间，其居住的社会保障功能实际上已经处于弱化状态。然而在农村宅基地居住社会保障功能不断弱化的同时，财产性功能则不断增强，资产属性不断凸显。根据我们的调研，农村宅基地财产功能凸显主要来自以下几方面的因素推动：

首先，市场经济本身的发展显化了宅基地财产功能。在计划经济体制下，一切生产要素的调配都服从行政指令，很少有生产要素的市场化自由流动，因此包括宅基地在内的土地要素的财产价值是不可能体现出来的。但是，在经济不断市场化条件下，原来计划体制下被掩盖的要素价值得以显露。回溯我国市场经济体制的建立过程，先是出现了消费品市场，尔后是原材料市场、劳动力市场、资金市场等要素市场逐渐发育起来。进一步的，随着经济体制市场化改革不断向纵深领域拓展，土地资源配置也逐渐市场化。从土地市场发展现状看，经过多年的培育和发展，城市土地市场目前已经逐渐走上较为正规化的发展道路（朱新华，2011）。〔7〕农村土地市场虽然总体上处于起步阶段，但是近年来在市场化驱动下也在自发成长。在集体建设用地市场方面，东中部地区如广东省、江苏省、安徽芜湖等地区已率先试点了集体建设用地流转，部分地区形成了较为成熟的工作流程和规章制度。虽然目前我国在制度上仍比较严格地限制宅基地的流转和交易，但随着市场在资源配置中起决定性作用的真正落实，农村宅基地不可能持续游离于市场化大浪潮之外，宅基地流转市场也会逐渐形成，其资产属性将不断增强。据学者韩俊（2009）等的调查结果，有将近40%的农民认为土地具有财产功能，尤其在我国经济比较发达的地区或者城镇规划区范围内的农民认为土地具有财产功能的比重更高。〔8〕实际上，在一些经济较为发达的地区或者城镇规划区范围内，农村宅基地已经形成了一定程度、规模不小的自发“隐形”交易市场。表明由市场化机制作用导致的宅基地财产价值显现已是一种不可阻挡的力量。

其次，城市建设用地扩张助推农村宅基地财产价值提升。在工业化和城镇化快速推进的背景下，非农建设用地需求激增，造成城市建设用地供不应求，土地要素变得更为稀缺。工业化和城镇化的主要特征是产业结构变动和城镇规模扩张。从产业结构来看，第一产业比重处于不断下降、第二、三产业比重处于不断上升的态势，在此背景下，二、三产业的迅速发展需要大量的建设用地作配套支撑，在土地集约利用短期没有取得显著成效的情况下，建设用地需求会继续保持增长态势。从城市规模来看，2005-2015年我国城市建成区面积一直处于増长态势，其中各地大力推进的城市新区和开发区建设起着主要推动作用。截止2016年，全国共有17个国家级新区，每个国家级新区规划面积都在几百平方公里以上。除了国家级新区以外，还有各种省级新区、市级新区和县级新区。城市规模的扩张必然带来城市建设用地需求不断增加，建设用地供给实行计划管控体制必然造成城市建设用地供需矛盾突出。2005年以来全社会对国有建设用地的需求每年保持在1200万亩以上，而实际上每年国家计划下达的新增建设用地指标差不多仅为一半，缺口达50%以上（马瑞霞，2011）。〔9〕城镇建设用地需求的巨大缺口及耕地不能减少的“红线”约束推动城市土地要素价格不断上涨，造成同样是建设用地性质的农村土地要素相对价格差距十分悬殊，由此产生的传导效应和连锁反应推动了宅基地价值的财产化、资本化，如通过大量出租、合作建房或建设“小产权房”转让等方式获取宅基地的增值收益。事实表明，农村宅基地尤其是经济发达地区和城镇规划区范围内的宅基地，其资产属性不断增强是城镇化的必然结果。endprint

第三，农村环境改善与城市居民需求增加导致农村宅基地财产价值提升。进入本世纪以来，中央政府加大了对“三农”的投入支持力度，通过农业多功能开发、土地综合整理和新村建设，农村基础设施和环境面貌得到很大提升。另一方面，大城市因为人口不断集聚出现交通拥堵、居住环境恶化等许多“城市病”，部分经济条件较好的城市居民为了逃避城市的喧嚣繁杂有比较强烈的意愿选择到自然生态条件好、交通和生活方便的农村居住或康养。以成都市为例，目前城市居民获取农村流转宅基地主要通过三种形式：一是直接购买农房（“小产权房”）；二是通过“农民出宅基地、城市居民出资金建房”方式与当地农民联合建房；三是通过非正规途径将户口迁往当地农村，获批一宗宅基地建房。农村环境改善和城市居民需求两方面因素共同作用使农村宅基地的价值得以提升，财产功能不断凸显。

概言之，在市场经济不断发展条件下农村宅基地社会保障功能的弱化和财产功能的强化是客观的、必然的，反映了经济变迁、社会变迁、制度变迁和农民对自身拥有土地财产意识的觉醒，具有合理性。所以，正确的做法不是限制宅基地功能的变迁和农民宅基地财产功能的实现，而是重新审视现有宅基地制度的不适应性、不合理性。

3.现有宅基地制度与宅基地功能变迁的矛盾和冲突

在计划经济体制下形成的宅基地制度安排主要是为农民提供居住保障，具有自用性、非财产性、非市场化特征，这种制度的长期凝固与宅基地社会保障功能弱化、财产功能显现的功能变迁产生了矛盾和冲突。

其一，宅基地无偿、无期限使用制度与宅基地社会保障功能弱化的矛盾和冲突。在计划经济体制和城乡二元结构下，我国农村宅基地配置具有浓厚的福利色彩和基本生活保障性质。在宅基地分配方面，农民以“户”为单位无偿获批一宗宅基地，在使用上法律并沒有规定具体的时间期限，并且按《继承法》规定子女对父辈房屋及房屋下的宅基地有合法继承权。这种无偿、无期限使用宅基地的制度在实践中已经同宅基地基本生活保障功能日益弱化、财产功能不断强化的实际情况不相容。由于农民取得宅基地的成本极低，尽管有 “一户一宅”“面积固定”的规定并存在行政审批制约，但巨大的利益空间必然激励农民通过突破行政审批“篱蕃”多占、超占宅基地，由此导致“一户多宅”“面积超标”“空心房”等宅基地使用乱象大量出现，造成宅基地资源配置和利用的效率极低甚至浪费。

其二，宅基地用益物权不完整、缺乏处分权与宅基地财产功能实现要求权属相对完整的矛盾和冲突。我国《物权法》虽然作出了将“宅基地使用权”确定为“用益物权”的属性规定，但只规定了“宅基地使用权人可以依法占有和使用宅基地并在该地建造房屋及其附属设施”，没有将“宅基地收益权”纳入“用益物权”范围，从而使这种“用益物权”具有不完整性。另外，《物权法》规定“农村宅基地不能抵押”，《土地管理法》也规定“宅基地使用权不能出租或者转让”。可见，现行相关法律对农村宅基地的处分权基本上是缺失的，这与实现宅基地财产功能需要宅基地具备处分权产生了矛盾。而在实践中农民已经将宅基地使用权进行出租、担保、转让乃至将宅基地转化为集体建设用地进行指标交易，这些事实表明，宅基地使用权的权能扩张已经超出法律赋予的权能，造成法律与现实的巨大冲突。

其三，宅基地限制流转制度与宅基地财产价值要求市场化实现的矛盾和冲突。农村宅基地的财产价值只能通过市场化才能表现出来并实现其价值。然而，我国《土地管理法》针对宅基地流转有严格限制：只允许农村居民在集体经济组织内部转让，对城镇居民到农村流转宅基地严格禁止。虽然农村宅基地转让可以在集体经济组织内部进行，但农民在村集体内均已无偿获得一宗宅基地，只在村集体内部流转基本上没有市场，这项政策因此变得毫无意义。而最大的需求主体城市居民被禁止到农村流转宅基地，必然造成农民宅基地财产成为无法流动的 “死产”，农村宅基地承载的财产属性无法释放。面对城市房价日益高涨、城市建设用地价格居高不下的巨大诱惑，在城市周边催生了农村宅基地“隐形流转”和“灰色交易”市场。这种“灰色市场”虽然不受法律保护，存在较大交易风险，但也反映出简单采取“堵”的方式限制宅基地流转与日益变化的市场需求已十分不相适应。

其四，宅基地退出机制缺失与“人地分离”要求宅基地有偿退出的矛盾和冲突。随着农业转移人口增多，“人地分离”现象十分突出，对农业转移人口在农村的宅基地如何处置和变现直接关系到市民化进程。然而，现有农村宅基地制度中并没有关于宅基地如何退出、如何补偿的制度设计。宅基地自愿有偿退出制度缺失，造成一方面宅基地大量闲置，另一方面有条件的农业转移人口不愿意被真正市民化。

三、基于功能变迁的宅基地制度改革思路

在计划经济时代，国家为保障农民安居乐业和社会生活稳定，在农村宅基地制度选择上突出了居住保障功能导向。随着改革开放后我国进入社会主义市场经济发展新阶段，外部经济社会环境的深刻变化客观上驱使了宅基地功能的相应转变，过去主要给予农民居住保障功能的宅基地制度愈来愈失灵，顺应宅基地功能变迁要求对其进行改革已成为必然选择。但对于宅基地制度如何改革，不同学者有不同看法。我们认为，基于宅基地功能的实际变迁，我国农村的宅基地制度改革大方向应是在平衡宅基地多种功能变迁基础上逐步推进市场化。

1.拓展宅基地使用权权能

我国《物权法》虽然对宅基地使用权的“用益物权”属性作出了规定，但并没有将宅基地收益权纳入用益物权范围，因而这种用益物权的权利完整性不足。适应于宅基地由农民居住保障功能向财产功能的转变，应在保障农民宅基地用益物权的占有与使用权能得到落实并不受侵害基础上明确增补宅基地的“收益权能”，使宅基地使用权人从宅基地流转上获得租金、转让收入完全具有合理性和正当性。同时，应为农民宅基地使用权创立部分“处分权能”。虽然物权理论一般认为用益物权不包括处分权，但必要的处分权是充分享有用益物权的保障，因此建议修改现行《物权法》等相关法律，在赋予宅基地使用权人占有和使用宅基地权能的同时，赋予宅基地使用权人在出租、抵押、担保、转让等方面的处分权能，进一步完善宅基地使用权的财产权利。这将有利于农村宅基地的彻底盘活及财产性收入的增加。endprint

2.逐步建立宅基地市场流转制度

党的十八届三中全会关于“稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的规定将进一步倒逼农村宅基地制度做出相应变革。在农民住房财产权转让过程中，根据“房地”不可分原理，必然涉及宅基地使用权转让问题，其中一个核心问题是农民宅基地使用权转让能否突破集体经济组织范围？对此，学术界有争议。理由在于，宅基地是农民的居住保障，如果农民宅基地的转让范围突破集体经济组织范围，可能会导致部分农民“居无定所”，影响社会稳定。由本文对宅基地功能变迁的分析可知，对宅基地的功能认识停留于社会保障功能而忽视财产功能已经不适应现实需要，实际情况是农村的宅基地转让、出租早已突破集体经济组织范围，其限制只具有形式上的意义。下一步为实现农民宅基地使用权的财产价值，应该允许农民宅基地使用权随住房财产权超出本集体经济组织限定范围进行开放性转让、出租、抵押、入股等；反之，如果长期忽视财产功能便是对农民宅基地使用权财产价值的剥夺。现实中已经存在的农村宅基地“隐形”市场，与其让它自发地、不规范地存在而带来种种风险，不如通过建立规范有序的宅基地转让制度使其合理合法地存在。关键问题是：应相信农民作为理性经济人，不会在没有住房保障情況下豁然将宅基地转让出去。与此同时应积极推进公开透明、规范有序、统一的宅基地转让市场建设，制定完善的土地交易规则，发育市场交易场所，为宅基地使用权供需双方提供平台和载体，规范引导农民依法自愿有偿进行市场交易；建立中介服务机构，对宅基地的财产价值进行科学合理的评估，根据不同区位条件制定宅基地转让的最低指导价。但应注意，发展宅基地流转市场不是放任自流，必须对宅基地转让方和受让方的资格条件进行规范，不允许工商资本囤积农民宅基地进行炒买炒卖，不允许城市人在农村购买多处农民宅基地等。

3.探索建立宅基地有偿使用制度

实现农民宅基地可转让，必然涉及农民宅基地使用权原有取得方式的改革问题。原有的农村宅基地作为一种社会福利，其使用权的取得是基于农村集体经济组织成员资格无偿取得且无期限使用的，而不是通过市场交易获取的。所以从宅基地无偿获取的前置条件来看是不能进入市场交易的。如果农民的宅基地使用权要作为财产进行市场交易，必须将宅基地由无偿取得变成有偿取得。鉴于农民宅基地使用权早已从集体经济组织无偿取得的历史事实，如果农民的宅基地使用权不发生交易可仍维持无偿取得的现状；如果农民的宅基地使用权发生交易行为，可在转让交易过程中采取缴纳一部分收益作为以前宅基地无偿取得的补偿方式。对因历史原因造成宅基地超标使用或者“一户多宅”等情况且超出面积部分难以退还的，可实施有偿使用制度，并承认其使用权；新申请宅基地使用权的农民，可综合考虑当地经济发展水平和承受能力等适当收取使用费，循序渐进地推进农村宅基地有偿使用制度，取消福利分配，从而有利于从根本上遏制农民多占和超占宅基地的欲望。除此之外，在完善农民宅基地使用权人权益保障基础上，可探索农民住房保障在不同区域“户有所居”的多种实现形式，逐步改变过去“一户一宅”分配方式，提高宅基地配置效率。此外，应充分发挥村民自治组织的民主监管作用，改革宅基地审批制度。

4.加快建立宅基地自愿有偿退出制度

面对因农村人口大量转移而造成的宅基地大量闲置浪费，必须加快建立农业转移人口宅基地自愿有偿退出制度。目前建立这一制度面临的最大问题是由谁来收回宅基地？由谁来支付农民有偿退出的补偿费？按照农村宅基地归农民集体所有的属性，农民宅基地退出的对象应该是集体经济组织，但是目前我国农村集体经济除发达地区外基本上是“空壳”村，根本无力进行补偿，况且原来农民从集体经济组织取得宅基地时是无偿的，农民退出宅基地时要求集体经济组织进行补偿在道理上似乎也说不通。如果按照这样的思维逻辑，将很难建立宅基地有偿退出机制，而必须站在统筹城乡角度进行宅基地自愿有偿退出思路和方式上的创新。实际上，对农村宅基地如何退出实践中已经探索出了一些办法，例如许多地方通过引入公司或村集体自身自主开展农民宅基地整理，将其复垦为耕地，为此所节约的建设用地指标（例如地票）在一定区域范围内交易，用于城市建设，这样带来的效果是原宅基地使用权人放弃了宅基地非农建设的权利，但获得了经济利益，保证了宅基地财产权的实现，又缓解了城市建设用地紧张局面，可以进行积极推广。当然，对于有集体经济实力的村，农民可以直接将宅基地退还给集体经济组织，由集体经济组织与农民谈判决定补偿价格，然后再由集体经济组织对农民退还的宅基地进行有偿转让。

四、主要结论和建议

我国计划经济时代留下的农村宅基地制度在改革开放近40年中并没有实质性变化，仍具有“集体所有”“农民使用”“无偿取得”“无期限使用”“一户一宅”“限制流转”等特征，这种制度的主要出发点和落脚点是为农民提供居住保障。然而，随着经济发展和社会转型不断深化，农村宅基地已由基本居住保障性向资产性转变，从而宅基地功能的重心发生转移，保障功能逐步削弱，财产功能逐步增强，原有的法律产权限制、无偿无期限使用、市场交易限制等宅基地制度已愈来愈不适应现实发展需要。必须推进宅基地制度的市场化改革，逐步建立宅基地使用权市场流转制度、有偿使用制度和退出制度，以适应不断变化的形势要求，保护农民土地权益，实现农民土地财产权价值。随着改革开放以来我国社会主义市场经济的不断发展，农村宅基地财产功能日益显化，市场化转让不可阻挡，对现有只适应农民居住的、带有福利性质而非财产性质的宅基地制度进行改革已是大势所趋。其具体改革方向应是在坚持宅基地集体所有、农民利益不受损前提下逐步推进宅基地市场化。为此，应拓展宅基地的使用权权能，在赋予农民宅基地使用权完整的财产权利即占有、使用、收益、处分权基础上，逐步建立宅基地有偿获取、自由流转和自愿有偿退出制度。

基于我国各地经济发展水平和地区情况差异巨大，而宅基地制度改革非常复杂，因此在改革试点中应坚持因地制宜、尊重民情、体现差异的原则，走分阶段、分区域、分类别的差异化实施路径。所谓宅基地财产功能的实现分阶段进行，即：第一阶段应通过确权颁证使宅基地权证作为农民财产权利的认定标准；第二阶段应让宅基地的财产功能在集体经济组织内部充分实现；第三阶段应在城乡统一的住房保障体系建立健全之后全面推动宅基地财产权流动性的充分实现。所谓宅基地制度改革分区域实施路径，即：在城市近郊或者“城中村”可以实施宅基地有偿退出，以补充日益增加的城市建设用地需求；对于影响城市建设规划、大项目实施的“城中村”，政府可以择机进行改造，实行货币化补偿；对已没有新增宅基地可供分配的地区，采取宅基地指标化分配方案，允许农民自由转让和买卖宅基地分配指标，也可采取由政府主导、利用村庄存量建设用地集中修建公寓式住宅方式解决农民的居住问题；对部分人均耕地少，二、三产业比较发达的区域，可改变原有的单宗分散宅基地分配方式，实行相对集中建房，落实“一户一宅”政策；在农业保护区内的传统农区，可继续实施现有的“一户一宅”、面积法定的宅基地制度，也可通过财政货币化补偿方式退出。所谓宅基地制度改革采取分类型实施路径，即：对已在城市定居生活的家庭，可通过补偿谈判方式收回其宅基地；对在城市就业稳定但未在城市购房的家庭，可提出宅基地退出方案鼓励其选择性放弃宅基地；对依靠从事农业生产维持生活并居住在农村的家庭，必须保留其宅基地使用权。

特别指出的是，近年来各试点地区推行的包括宅基地在内的集体建设用地改革，如宅基地通过集中整理后节约的建设用地指标进入市场交易、城乡建设用地指标增减挂钩、集体建设用地直接入市等，不能因为与现行法律有冲突、学术界也有争议从而简单地加以否定，而应该给予继续试点改进的法律授权，鼓励在实践基础上进一步探索完善。凡是当实践证明是行之有效、有利于促进宅基地集约高效利用、实现宅基地用益物权权能、推动城乡要素市场流动、增加农民财产性收入、推进农民市场化的制度安排，均应该予以承认并上升为更高层次的正式制度。

〔参考文献〕

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（责任编辑：张琦）endprint