德国社会市场经济模式及其战后经济政策变迁

中国社会科学院欧洲研究所经济研究室副主任 胡 琨

德国社会市场经济模式及其战后经济政策变迁

中国社会科学院欧洲研究所经济研究室副主任 胡 琨

在各种因素作用下，一种注重社会的特殊类型市场经济，即社会市场经济模式，二战后在联邦德国确立。作为一种实用的经济政策理念，社会市场经济并不是既定的和一成不变的，而须在经济理想和社会关怀相结合的原则下，与不断变化的社会环境相适应。在这一模式中，借助竞争秩序实现的经济增长是社会福利的基础，增长政策优先于分配政策。

德国；经济；体制；变迁

欧债危机爆发以来，德国经济逆势增长，一枝独秀，带动了整个欧元区经济的复苏，其优异表现让人刮目相看。而仅在十几年之前，德国还苦苦挣扎在经济衰退的边缘，并被媒体称为“欧洲病夫”。德国经济为何在并不很长的时间里，会有如此截然不同的表现？如果仔细探究，就会发现德国经济的兴衰轮回并不是简单的偶然因素所致，而是与其以“竞争秩序”为核心的“社会市场经济”(Soziale Marktwirtschaft)模式有着千丝万缕的密切联系。什么叫社会市场经济模式？为何在这个模式下，二战后德国各个时期的经济政策却表现各异？这一模式与德国不同时期的经济政策关系是什么？厘清这些问题，无疑有助于我们理解德国经济的现状和未来走向，并为我国经济政策研究提供借鉴。

一、社会市场经济模式在联邦德国的建立

二战结束时的德国，满目疮痍，前途未卜，选择何种经济制度以尽快在废墟之上建立起一个自由、民主和繁荣的国家，成为德国民众迫切思考的问题。一方面，德国在两次大战之间施行的“市场经济”政策，留下更多的是通货膨胀、世界经济危机、大萧条等痛苦回忆，让德国民众很难对市场经济抱有好感，认为它“不社会”(unsozial)；另一方面，纳粹政权创造就业计划的成功和计划经济体制下苏联经济连续20年突飞猛进，使得很大一部分习惯于配给制的德国民众相信，在当时情况下，只有实行“统制经济”才能迅速克服贫困与短缺，实现经济复兴和公平分配。他们宁愿相信“富有远见”的经济官员，也不愿受市场那只“看不见的手”摆布。因此，战后德国成为中央统制和计划经济思想的温床，其两个主要政党——社会民主党（简称“社民党”）和各地基督教民主党联盟（简称“联盟党”），或多或少地都受这一时代精神的影响。

然而，1947年3月，随着杜鲁门主义出台、冷战爆发，美国开始按照西方模式重建德国。同年5月29日，西方军事当局签署协议，在苏占区之外的德国建立联合经济区及管理委员会。尽管社会民主党优势明显，但是在美国支持下，联盟党在争夺管理委员会中专门负责经济事务的经济管理署主任职位中胜出，联盟党人约翰内斯·塞姆勒尔出任首任经济管理署主任。社民党为表示抗议，拒绝担任管理委员会中的其他任何领导职务，此举严重削弱了社民党对未来经济政策走向的影响力。

1948年3月2日，秉承市场经济理念的无党派人士路德维希·艾哈德被选为经济管理署主任。他在“社会市场经济”的口号下对当时施行的统制经济体制进行了大刀阔斧的改革。随着改革效果的显现，社会市场经济理念为联盟党所拥护，并被写入该党1949年7月15日制定的《杜塞尔多夫指导原则》，成为该党经济政策的基本准则。二战后联盟党长期执政与经济繁荣，使社会市场经济理念在德国渐渐深入人心。1959年11月15日，社民党在其《哥德斯堡纲领》中宣布接受这一理念，从此，社会市场经济成为德国社会普遍认可的经济模式。

二、社会市场经济模式的内涵

“社会市场经济”一词最初见于阿尔弗雷德·米勒-阿尔玛克 1947年出版的《经济统制与市场经济》一书，这一理念的思想基础是德国新自由主义。

需要强调的是，德国新自由主义与目前学界所谈论的以哈耶克、弗里德曼等人为代表的西方当代新自由主义有所不同。德国新自由主义是19世纪末到20世纪，德国很多学者对古典自由主义所导致的问题进行了相当深入的反思，在对古典自由主义扬弃的基础上所产生的思想成果。对德国二战后经济政策起主要作用的两个德国新自由主义流派，分别是社会新自由主义和弗莱堡学派。

1.社会（学）新自由主义

德国新自由主义源于经济自由主义者对自由放任经济和国家干预主义所导致问题的反思，最早可追溯至19世纪下半叶关于社会政策的讨论。1932年，德国社会新自由主义的代表人物亚历山大·吕斯托夫在德国“社会政策”年会上提出“自由干预主义”概念，被普遍视为德国新自由主义创立的标志。

吕斯托夫不赞同亚当·斯密式自由主义和自由放任的经济，但是也反对无序和过多的国家干预，尤其是计划经济，而主张在强大的国家支持下建立和维护一种广泛的、兼顾市场经济和民主的社会秩序。一方面，受基督教社会教义的影响，“人”被置于这一“自由秩序”的中心，因此，政府不仅要通过经济政策落实“竞争原则”这一市场经济根本协调机制，以实现经济增长，确保物质需求得到满足；另一方面，还要实施其被称为“活力政策”的社会政策，以满足人更重要的文化、教育、家庭、伦理和宗教等需求，使人们享有充分的自由，以合乎“人类尊严”的方式生存。在这一秩序中，经济和社会目标二者是并重的：市场经济不会导致社会目标必然实现，它只是实现社会目标的工具；而社会目标虽然是终极关怀，但却只有市场经济才可以为其提供物质基础和制度保障。因此，全面的社会政策虽然必不可少，但不应与市场经济有所冲突，而必须遵循“绩效原则”和“辅助性原则”（即社会政策不应损害个体在自我负责的基础上参与市场竞争以改善自身处境的热情和积极性），使之“朝着市场规则方向前进”，“加快而不是阻碍市场的自然进程”。

类似观点也出现在威廉·勒普克的相关表述中。他们的观点带有明显的马克斯·韦伯所开创的经济文化社会学的痕迹，所以也被称为“社会学新自由主义”。

2.弗莱堡学派

与社会（学）新自由主义从反思自由放任经济的出发点不同，弗莱堡学派更多是在捍卫市场经济、对抗国家干预的基础上建构新自由主义理念。

出于对市场经济本身即可以保障个人自由和提高经济效率的信念，弗莱堡学派对国家干预有着极强的警惕意识，认为国家干预经济过程会从根本上危及经济绩效和人类尊严；但同时也认为，没有规制的市场必将危及市场本身，因此国家须建立一个“上帝所要的”、有运作能力的、合乎理性或人和事物自然本质的经济社会秩序，来保障市场经济的有效运行。弗莱堡学派认为，建立在“绩效竞争”与“消费者主权”基础之上的完全竞争可实现这一目标，就此而言，可确保市场完全竞争的“经济秩序”就是竞争秩序。

因此，弗莱堡学派在区分经济秩序和经济过程的基础上，主张国家应避免直接干预经济过程（过程政策），而须专注于落实竞争秩序这一经济秩序（秩序政策），以实现社会财富的增长和个人自由。

弗莱堡学派同样也关注社会问题，不反对实施必要的社会政策，但认为社会问题更多的是因为竞争不充分，尤其是各种形式的垄断所导致的，只要确保竞争秩序，市场经济就可以使得社会问题迎刃而解；因此认为，秩序政策本身就是最好的社会政策，完全竞争的市场经济不仅是实现社会目标的工具，而且其本身就具有社会性。

弗莱堡学派的代表人物有瓦尔特·欧肯、弗兰兹·伯姆和雷欧哈德·米克施，他们在战后的德国经济政策中都发挥了巨大的作用。

3.社会（学）新自由主义和弗莱堡学派的比较

它们的出发点有所不同。社会（学）新自由主义更多是从反对自由放任的经济出发，而弗莱堡学派更多只是从反对国家的干预出发；社会（学）新自由主义要求对经济过程进行必要的干预和实施更广泛的社会政策，而弗莱堡学派则强调完全竞争的市场经济本身就是最好的社会政策。尽管如此，它们都主张国家负有优先创建与维护一个确保完全竞争的市场经济的经济社会秩序即竞争秩序的责任，以实现个人自由与经济绩效，所以它们被统称为“秩序自由主义”。

在两个学派的理论中，有四个重要概念：绩效原则、辅助性原则、绩效竞争、消费者主权。绩效原则与绩效竞争，就是说市场竞争的对象是绩效，而不是关系或者运气等因素。消费者主权则是指决定竞争成败的是消费者，而不是别的行为主体，比如说政府或者银行。辅助性原则是政府的行动原则，也就是只有在国民无法自救时政府才能实施救助，而不是由政府包办国民的一切福利。辅助性原则的目的是使人们无法好吃懒做，必须参与到经济竞争中去，如果一个人不努力尝试改变自己命运，那么任何人也没有义务去救助他，只有在他尽力了却仍然无法保证体面生活的情况下，政府才应该出手。辅助性原则促使个人和企业积极参与经济竞争，而在经济竞争中则受制于消费者主权，在消费者主权下，个人或企业的成败取决于消费者选择。因此，胜出竞争的唯一方式就是不断致力于生产出更加物美价廉的产品，争取消费者买账，这就是绩效竞争。在这种体制下，辛勤劳动和不断创新成为个人与企业求生存谋发展的必然选择。这就是德国经济终究能有不俗表现的根本原因。从另一个角度来说，如果在某种体制下，个人或企业是否能够赚到钱不是取决于消费者的意愿或者说生产产品本身，而是取决于有没有政府关系或者银行关系，那么劳动和创新就不会是必须的选项，社会的聪明才智就会被其他的活动所浪费，经济发展很有可能走向歧途。

4.实用主义取向的社会市场经济

秩序自由主义的市场经济理念，要在社会主义理念盛行、对市场经济充满疑虑的战后德国得到广泛认可与接受，无疑面临巨大的挑战。

在此背景下，秉承社会（学）新自由主义理念的米勒-阿尔玛克创造性地提出了“社会市场经济”概念，即“社会的”市场经济。米勒-阿尔玛克认为，就服务于共同利益、满足社会正义和个人自由的诉求来说，市场经济被证明是相当有用的工具。但出于社会（学）新自由主义立场，他不认同弗莱堡学派秩序政策可自动实现经济绩效与社会和谐的观点，而主张有必要通过一定的过程政策和社会政策来实现经济社会目标，即寻求建立一种市场经济为基础，兼顾个人自由、经济增长与社会安全的“共容性”社会秩序。

同时米勒-阿尔玛克跳出社会（学）新自由主义理想化理念的禁锢，主张经济社会秩序不是既定与一成不变的，而是应该在坚持市场自由和社会平衡原则的前提下，与不断变化的社会环境相适应。因此，米勒-阿尔玛克一方面借助引入“社会”这个定语和相应的过程政策和社会政策主张，来应对战后浓厚的社会主义观念的挑战；另一方面，面对战后物资严重短缺的状况，他克制甚至隐藏了自己要求实施广泛社会政策的诉求，而更专注于建立与维护竞争秩序，以满足迫在眉睫的经济增长需要。米勒-阿尔玛克提出的这个经济模式，化解了德国民众对市场经济的巨大疑惑。他的这个创新思想所发挥的作用，与我国改革开放之后的许多理论创新所发挥的作用相近。

在这种实用主义取向的影响下，社会市场经济从一开始就是一个建立在市场经济基础之上，各种理念（包括社会学新自由主义、弗莱堡学派、社会主义、基督教社会教义和新教伦理等）共容并不断演化、开放的经济制度。在这个框架下，不同立场持有者可以各取所需，并从各自理念出发理解和塑造这一制度，特别是“社会”这一定语可被多样甚至完全对立地解读。就此而言，“社会”与“市场”这一对看似矛盾的词语组合在一起，相当符合当时德国的社会环境。因此这一概念被路德维希·艾哈德借用之后，很快就被德国社会普遍接受。

但是同时，社会市场经济作为一种具体的经济社会模式，它的实践也因此持续地处于各种力量博弈的张力之中，从而会在不同历史时期呈现出不同甚至背离其初始理念的表现形态。值得一提的是，即使是米勒-阿尔玛克本人，虽然他将竞争政策、价格政策、外贸政策、货币和信贷政策、景气政策以及社会政策等影响经济过程的过程政策罗列出来，除了强调这些措施须与市场相适应之外，并没有对如何施行这些措施以及这些政策之间的相关性进行过细致的论述。所以，从一开始，社会市场经济就不是一个严密的和既定的方案，而更多的是代表了走市场经济道路的方向。

然而，社会市场经济理念并没有偏离秩序自由主义的立场，它的基本出发点仍然是“只有一种市场竞争秩序才有可能提高人民福祉和导向社会公正”。因此，尽管与米勒-阿尔玛克把市场经济视为实现社会目标的工具有所不同，艾哈德在理念上更接近弗莱堡学派，认为“经济政策越有成效，社会政策的救助就越是没有必要”，“获取和确保各项福利最有效的手段就是竞争”，即竞争秩序本身就有社会性，但是他的“通过竞争实现富裕”与“人人享有富裕”的秩序自由主义立场却是与米勒-阿尔玛克一致的。

在这些“社会市场经济之父”们看来，社会市场经济不是市场经济和计划经济之间的第三条道路，也不是提供完全保障的福利国家，而是一种注重社会的特殊类型的市场经济，是“根据市场经济规则运行，但辅以社会补充和保障……通过实施与市场规律相适应的社会政策，来有意识地将社会目标纳入”的经济制度。在这一制度中，借助竞争秩序实现的经济增长是社会福利的基础，增长政策优先于分配政策。

在这一理念的指导下，经济政策须遵循经济理性与社会关怀相结合的原则，面对不同社会环境的挑战，优先建立和维护市场完全竞争的经济秩序，辅之以必要的过程政策和社会政策，以提高经济绩效和实现个人自由；同时，任何过程政策与社会政策都应遵循绩效原则与辅助性原则，使之朝着适应而不是破坏竞争秩序的方向推进。简而言之，是否坚持市场竞争秩序这一核心主张，是考察德国二战后经济政策实践是否遵循社会市场经济理念的关键标准。

三、德国战后经济政策的变迁

在了解了德国社会市场经济模式的内涵基础上，让我们看看战后联邦德国相关的经济实践的表现情况。

建立和维护竞争秩序是社会市场经济理念落实的关键。要达成这一目标，国家必须确保对所有市场参与者都适用的诸多市场经济立宪与规制原则能够得到实现，包括币值稳定、保障完全竞争、开放的市场、私有产权、立约自由、自我负责与承担义务、经济政策的连续性与稳定性。因此，联邦德国将基本权利、立约与结社自由、自由择业、私有产权、法治国家和社会国家规则、联邦制国家结构等一系列与上述原则相关的条款写入《基本法》。

1.社会市场经济的实践：竞争秩序主导的经济政策(1948-1966年)

联邦德国《基本法》立法完成之后，以确保竞争秩序为主要目的的经济政策的主要任务，就是保障币值稳定和完全竞争，因为通货膨胀和各种因素（市场或国家）所导致的竞争限制是竞争秩序最严重的威胁。

1948年3月1日，德意志各邦银行成立，履行联合经济区（也就是西方占领区）中央银行货币政策职能，德国的中央银行体系得以重建。在此基础之上，在艾哈德参与下，联合经济区军事当局颁布了四部币制改革法以及一系列配套措施。

1948年6月20日，联邦德国实施货币改革，一方面通过引入德国马克（德国马克是在引入欧元之前通行于联邦德国的货币。德国马克引入之后，以前的帝国马克、地租马克以及盟军的军票就此废止，除了个人与机构的兑换配额，所有帝国马克存款在货币改革的初期以10比1，后期降为100比6.5的汇率，兑换德国马克。根据国际清算银行的统计，帝国马克存量货币总体上平均以12.6比1德国马克的比例，转换为了德国马克），回收多余的货币；另一方面，对德意志各州银行货币发行设定了严格的程序与界限，以保障德国马克的币值稳定。其中第二币值改革法，即《发行法》规定，货币流通总量不得超过100亿德国马克，只有在中央银行理事会四分之三成员以及六个州中央银行的首肯下，才可增加最多10亿德国马克。

与此同时，艾哈德领导联合经济区经济管理署在“社会市场经济”的口号下，推动统制经济向市场经济转变，陆续出台《货币改革后管制原则与价格政策法》等一系列法律及指令，实施终结商品配给制、取消工资与价格冻结、废除各项经营管理、反垄断、减税退税、紧缩财政、私有化、推行外贸自由化和稳定汇率等措施，以将行政命令对经济的直接干预减少到最低的限度，促进了从生产到消费各个环节的自由竞争。

1957年，《联邦银行法》与《反限制竞争法》出台，币值稳定和完全竞争被制度化，社会市场经济模式的核心——竞争秩序在联邦德国得以巩固。

值得一提的是，《联邦银行法》赋予联邦德国保障货币的职责。在布雷顿森林体系的固定汇率制度下，这一职责包括稳定德国马克对外币值（汇率）和对内币值（价格）。在贸易自由化及重商主义政策的推动下，德国二战后出口强劲，1951年到1961年连续出现高额贸易顺差。这导致从1950年代中期开始，德国货币政策遭遇两难境地，即无法同时确保德国马克的内外币值稳定，也就是说，不能同时保持汇率和国内价格的双重稳定。对此，联邦德国政府和联邦银行明智地将国内价格稳定视为优先目标，及时让德国马克汇率升值，同时借助于紧缩的货币与财政政策，使得德国马克对内币值基本保持稳定，很好地履行了维护价格稳定的职能。与此同时，与经济政策同样重要的社会政策也得到逐步推行，如向战争受害者提供救济，大力兴建住房，设定最低工作条件，重建养老、失业、工伤与医疗等各类社会保险，发放子女补贴金和社会救助等。然而，作为一个具有实用主义倾向的“共容”与开放的经济制度，社会市场经济在实践过程中不可避免地须向现实环境作一定的妥协，例如出现了《反限制竞争法》中大量的“例外”规定、相当广泛的传统社会保障体系、动态养老金改革和强大的工会力量等。

但总体来说，在这一时期，联邦德国价格稳定，竞争得到了促进，过程政策与社会政策也基本上遵循了绩效原则与辅助性原则，竞争秩序达到了发展巅峰。加上马歇尔计划、朝鲜战争、战后重建等各种有利因素，联邦德国经济在1948年之后逐渐进入了一个飞速发展的增长时期（见下图）。

从1950年到1966年，联邦德国的经济增长率一直保持在较高水平，通胀率始终低于经济增长率，而且失业率也在不断降低，在大部分年份都出现了财政盈余。这一时期被认为是二战后联邦德国的经济奇迹，奠定了联邦德国持续繁荣的基础。

2. 社会市场经济的异化：全面调控主导的经济政策(1966-1982年）

过程政策被米勒-阿尔玛克视为市场经济稳定运行的必要补充，但是深受弗莱堡学派影响的艾哈德对此却充满了疑虑。艾哈德认为最好的经济政策就是竞争秩序，只要确保了竞争秩序，经济发展就可以安然无忧了。长期的经济繁荣也使他相信，在确保竞争秩序的基础上，只需采取货币、信贷及汇率政策等“轻度的景气政策”，就可以不受经济周期困扰，实现经济持续增长和充分就业。

然而，随着战后重建工作的结束以及对外经济关系的不断深入，经济周期波动开始出现并加剧。艾哈德无法及时适应这种变化，其克制的过程政策最终未能阻挡联邦德国经济于1966-1967年陷入衰退，失业率飙升（见前图），他本人也因此下台，社民党成为了执政党。这也就是说，艾哈德在经济下行周期中，没有实行稳增长政策，而是放任经济下滑，导致形势一发而不可收。这是他所奉行的经济政策的缺陷之所在。

新任经济部长社民党人卡尔·席勒信奉民主社会主义与凯恩斯主义，在“总体调控”理念指导下，借助反周期财政政策和合作性经济政策（即稳增长政策），使联邦德国经济和就业形势迅速好转。这一成功对于社会市场经济的实践影响深远。一方面，它使人们认识到政府在借助竞争秩序实现经济增长之外，也有必要通过一定的过程政策和社会政策（即稳增长政策），确保竞争秩序所处的经济环境稳定，以从根本上保障竞争秩序。在此背景下，《促进经济稳定与增长法》于1967年出台。从此，在社会市场经济的框架内，稳定被赋予与增长同等重要的地位。另一方面，它也加强了社民党政府调控经济的信心。而《促进经济稳定与增长法》又没有对过程政策的范围和强度作出明确规定，导致在扩张性财政政策支持下，过程政策逐渐被滥用，财政赤字激增，国家不断加强对经济活动的干预（如增加补贴、国有化、市场管制、解聘保护等措施），同时在政治精英与选民的诉求下社会福利持续扩张（见前图），更广泛的集体责任如企业共同决策权被引入。这些变化使绩效原则和辅助性原则受到侵蚀，完全竞争日益无法得到保障。

这一变化甚至也违背了席勒本人的经济政策理念。席勒同样重视维护市场经济秩序，他的稳增长政策的出发点仍然是以不损害竞争秩序为准则的。用他的话说是“尽可能竞争，必要时计划”，过度的稳增长政策是他所坚决反对的。1972年，席勒为反对过度的稳增长政策而辞职。

此外，联邦德国货币政策也发生了很大变化。尽管价格稳定作为宏观经济目标被写入《促进经济稳定与增长法》，但在1970年前后，美元危机不断加剧，德国马克不断受到国际投资资本的冲击，德国货币政策在固定汇率下进退失据。最终，联邦德国外汇市场被迫于1973年3月1日关闭，布雷顿森林体系走向终结。从此，联邦银行无须再承担汇率干预的义务，重新获得了国内货币供应量的控制权（虽然欧洲货币联盟体系的干预义务始终存在，但在很长时间内对于联邦银行自主性的危害远远没有与美元挂钩那么大）。但是，重新获得货币政策自主权的联邦银行在《联邦银行法》“有义务支持联邦政府一般经济政策”条款的约束下，货币政策受到社民党政府稳增长政策强烈影响而摇摆不定，加上不断扩张的财政政策、石油危机以及不合时宜的工资增长政策等因素，联邦银行无法履行其确保价格稳定的货币政策职责，通货膨胀率一路走高。在这一时期，价格稳定和完全竞争无法得到保障，以至于竞争秩序受到伤害，受凯恩斯主义影响的社民党政府经济政策逐渐偏离了社会市场经济理念，甚至这一理念本身也被贴上“过时”的标签。在石油危机和结构转型等因素的共同作用下，德国经济增长乏力，通胀高企，失业率不断攀升，财政赤字频繁出现，社会福利开支急剧上升（见前图）。

3.社会市场经济的复兴：回归竞争秩序的经济政策(1982年至今)

在上述形势下，赫尔穆特·科尔领导的联盟党于1982年重新执政。

面对全球化的挑战，为增强联邦德国的竞争力，科尔宣布回归社会市场经济原则。科尔政府在“从更多国家到更多市场”的口号下重建竞争秩序，一方面赋予国内价格稳定以优先地位，另一方面通过削减财政赤字、减税和税制改革、缩减社会福利支出、推行私有化、减少市场管制和推动欧洲一体化等措施促进市场竞争。

在这一系列政策的影响下，联邦德国经济在20世纪80年代重新焕发活力。经济增长率又逐渐超过通货膨胀率，就业率上升，财政盈余出现，社会福利开支逐步缩减，经济良性发展，为两德统一打下了坚实的物质基础，“社会市场经济”本身也被作为共同的经济秩序写入了1990年联邦德国与民主德国签署的《国家条约》。

然而，作为一种“共容”的经济秩序，社会市场经济回归之路须考虑当时的社会环境，不可能一蹴而就。两德统一前后，僵化的工资政策、各类市场管制、入不敷出的社会保障体系、庞大的补贴仍然阻碍着市场竞争与经济增长，亟待进一步改革，但两德统一暂时中断了改革进程。为了在短期内重建东德经济社会秩序，国家进行了强有力的干预，大量的转移支付需求导致财政赤字与社会福利支出再次扩张（见前图）。

随着前东德地区制度建设渐渐收尾，科尔政府于1993年再次启动20世纪80年代未竟的改革，以促进竞争。但是，社民党自1991年起就占据联邦参议院多数席位，使科尔政府的政策活动空间受到极大制约。同时，为应对人口结构老龄化挑战，法定护理保险于1995年被引入，导致政府的社会福利支出再次大幅度扩张。这些因素加上全球化挑战和两德统一产生的巨大负担（2005年，德国联邦银行前行长韦伯认为，当时德国经济疲软，三分之二应归因于统一的负担），造成自1991年到1998年德国经济停滞不前（见前图），从而导致社民党于1998年再次上台。这也是英国《经济学人》杂志把德国称为“欧洲病夫”的时代背景。

社民党总理格哈尔德·施罗德上台之后，明智地与本党传统经济政策理念切割，提倡走介于新自由主义与传统社会民主主义之间的“新中间”路线。需要强调一下，这里讲到的新自由主义，就是现在通常所说的西方新自由主义。施罗德的口号是“支持市场经济，但非市场社会”。他的这一信条本身就是社会市场经济理念的清晰表达，所以他上台之后总体上延续了科尔政府的改革思路。由于财政政策失败和改革迟滞等原因，施罗德执政后期德国经济再度低迷(见前图)。在极大的阻力之下，他于2003年以“我们将消减国家职能”为号召，推出德国战后力度最大的改革方案——“2010议程”，措施包括减税、削减补贴、劳动力市场灵活化和社会保障现代化等，使德国经济政策在回归社会市场经济之路上迈出了决定性的一步。施罗德政府的改革，标志着德国两大主要政党的经济政策纲领大体上已没有区别，所以他的改革措施被随后执政的联盟党安格拉·默克尔政府所继承和发扬。

2003年改革后，德国经济增长率逐渐恢复，尽管遭遇了 2008-2009年国际金融危机的冲击，但仍显示出极强的韧性，2010年后重新恢复增长。德国在此时期货币政策稳健、价格稳定、失业率不断下降，市场财政赤字与社会福利支出不断地缩减，竞争秩序逐渐恢复。面对2007年以来的各类危机的冲击，德国经济之所以能迅速走出困境，科尔政府以来历任政府坚持回归以“竞争秩序”为核心的社会市场经济模式是其根本原因。

4.金融危机爆发以来的稳增长政策

由美国2007年次贷危机引发的国际金融危机，给世界经济带来了沉重打击。德国是当时的世界出口冠军，其出口率往往超过40%，远高于其他的国家，出口是德国经济的主要拉动因素。因此，德国受世界金融危机冲击很大。2008年初，德国经济还能延续2007年的增长势头，但第二季度风云突变，并连续三个季度出现负增长，德国经济陷入衰退。2009年，德国经济甚至衰退了5.1%。

面对危局，德国政府出台了以“克制”为最大特点的稳增长政策，相关政策主要聚焦于金融市场和实体经济两个方面。

因为国际金融危机冲击首先来自于金融市场，所以德国政府救市的着眼点首先聚焦于金融市场稳定。2008年10月，德国颁布并实施《金融市场稳定法》，建立了最高限额为4800亿欧元的金融市场稳定特别基金。该基金由新成立的联邦金融市场稳定局管理，通过资金拆借、提供担保和注资等措施帮助金融机构克服暂时的流动性困境，维护金融市场稳定。德国反应之所以如此果断、迅速，是因为它很早就作出了判断：银行面临的危机更多是源于流动性的暂时短缺，而不是偿付能力的丧失，因为次贷危机造成的损失完全在德国可承受范围之内。由于德国反应及时，通过救助确保银行体系的充裕流动性，次贷危机的冲击并没有在德国的银行体系中引发过多的连锁反应。截至2015年底，该救助基金共向10家银行累计提供总额为2033亿欧元的各类救助，而目前只有158亿欧元没有偿还。因此可以说，德国政府在金融危机中的救市表现是精彩的。

在保证金融市场稳定的同时，德国也聚焦于实体经济，采取了一系列稳定措施。2008年11月5日，德国联邦政府通过了名为《促进增长保障就业》的振兴经济方案，额度为320亿欧元，里面包括了15项措施，旨在防止金融危机对实体经济造成更严重的威胁。相关的措施包括：以政府提供补贴贷款和行业性减税撬动投资，为中小微企业提供贷款，对新增汽车免征机动车税，为节能翻修老式建筑提供补贴，投资交通基础设施以及欠发达地区的基础设施建设等。2009年2月，德国出台了战后历史上最大规模的经济稳增长计划——德国就业与稳定计划，确定两年内的投资规模为500亿欧元，主要用于公共基础设施建设，该计划还包括提供企业信贷、增加职工就业培训措施、减税、降低公共医疗保险费等。

尽管如此，在保障竞争秩序的原则指导下，德国的稳增长政策是极其克制的，投入资金的总规模仅占其国内生产总值的1.5%，而投资效果非常明显。凭借2003年改革以来打下的良好基础，结合稳增长政策提供的缓冲，德国经济很快重新走上正轨。疾风知劲草，在全球经济一片低迷中，德国经济因此显示出非凡的竞争力。

四、结论与展望

在各种因素作用下，一种注重社会的特殊类型市场经济，即“根据市场经济规则运行，但辅以社会补充和保障……实施与市场规律相适应的社会政策，来有意识地将社会目标纳入”的经济制度——社会市场经济模式，二战后在联邦德国确立。作为一种实用的经济政策理念，社会市场经济并不是既定的和一成不变的，而须在经济理想和社会关怀相结合的原则下，与不断变化的社会环境相适应，是一个各种社会目标“共容”、不断演化和开放的经济社会秩序。因此，这一模式的经济政策实践从一开始就处于各种力量博弈的极大张力之下，在不同历史时期会呈现出不同甚至异化的表现形态。

尽管如此，经济政策不应偏离“只有一种市场竞争秩序才有可能提高人民福祉和导向社会公正”这一社会市场经济的核心主张，即国家应优先建立和维护市场完全竞争的经济秩序，辅之以必要的过程政策和社会政策（即稳增长政策与社会福利政策）。但任何过程政策与社会政策都应该遵循绩效原则与辅助性原则，使之朝着适应而不是破坏竞争秩序的方向推进。简而言之，在这一模式中，借助竞争秩序实现的经济增长是社会福利的基础，增长政策优先于分配政策。

在社会市场经济的相关框架条件被写入《基本法》后，德国经济政策的主要任务便是确保价格稳定与完全竞争，以建立和维护竞争秩序。德国战后的经济政策实践表明，一方面，在借助竞争秩序实现经济增长之外，需要通过必要的过程政策和社会政策确保竞争秩序所处经济环境的稳定，以从根本上保障竞争秩序；另一方面，过度的国家干预和社会保障违背绩效原则与辅助性原则，会损害竞争秩序和经济活力。因此，保障竞争秩序包括完善竞争秩序和确保经济环境稳定的双层含义，社会市场经济模式下的经济政策最终就会演变成为围绕竞争秩序在“必要”与“过度”之间的权衡。

1948—1966年德国的经济奇迹得益于其竞争秩序主导的经济政策，但由于当时的主政者过于忽视稳增长政策，在经济环境剧烈波动的情况下，无法确保经济持续稳定，从而导致了经济过度起伏和一些相应的负面后果。1970年代施行的“总体调控”对德国经济的稳定做出了积极贡献，但是国家过度干预严重损害了德国的竞争秩序，最终导致德国经济陷入增长困境，也就是我们通常说的滞胀。为应对愈演愈烈的全球化挑战，1980年代以来，德国致力于减少国家对经济活动的干预和削减社会福利支出，尝试回归以竞争秩序为核心的社会市场经济模式。在这一努力的推动下，德国的经济竞争力逐渐恢复。2007年以来，德国政府对经济辅以“必要”但是“克制”的稳增长政策，德国经济取得了难得的不俗表现。但是，如何确保这一回归本身不会“过度”，不会导致必要的稳增长政策缺失，从而不会影响竞争秩序所处经济环境的稳定，不会进而从根本上损害竞争秩序，却是德国政府需要面对的问题。对于任何一个坚持走市场经济路线的政府来说，如何把握稳增长政策的度，一方面要确保经济稳定运行，另一方面又不损害市场在配置资源中起决定性作用这一原则，都是制定经济政策的核心问题。

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