关于构建社区服刑人员就业服务保障体系的研究——以北京市昌平区为例

徐平仪（北京市昌平区司法局局长）

母杰华（北京市昌平区司法局）

吕明凤（北京市昌平区司法局北七家司法所）

关于构建社区服刑人员就业服务保障体系的研究
——以北京市昌平区为例

徐平仪（北京市昌平区司法局局长）

母杰华（北京市昌平区司法局）

吕明凤（北京市昌平区司法局北七家司法所）

就业稳则人心稳、社会稳。社区服刑人员作为社会中的特殊群体、就业中的弱势群体，做好他们的就业保障对维护社会稳定、促其顺利回归社会具有重要意义。本文以北京市昌平区为例，在分析昌平区社区服刑人员就业现状、存在问题的基础上，基于实践探索构建了涵盖法治环境、安置场所、信息服务、职业指导、技能培训五个指标的社区服刑人员就业服务保障体系，试图使社区服刑人员就业服务工作更具指导性、可行性和时效性。

一、社区服刑人员就业现状分析

（一）基本情况

1.年龄较为集中，以中青年居多。2012年7月至2017年6月五年来，昌平区累计接收社区服刑人员1394名，年龄集中在18至45周岁，以中青年为主，占64.6%（见图1）。

图1 年龄结构分析图

2.文化程度偏低，以初高中为主。调查发现，社区服刑人员中初中以上、中专以下文化程度人员占64.1%，文盲、半文盲及受过高等教育比例相对较低，受教育程度呈“纺锤状”，中间大，两头小（见图2）。

图2 文化程度分析图

（二）就业情况

1.就业方式以单位为主。被调查的1394人中，有837人处于就业状态，占60%，其中127人务农，占15.2%；393人通过单位聘用实现就业，占47%；271人通过个体经营、自主创业实现就业，占32.4%；46人通过灵活就业方式实现就业，占5.5%。

2.就业领域以三产为主。处于就业状态的837人中，129人在第一产业就业，占15.4%；109人在第二产业就业，占13.0%；在第三产业中实现就业的人数最多，共599人，占71.6%。

3.就业分布结构特征明显。第一产业就业人员相对集中在生态农业、生态旅游较发达的崔村、兴寿、十三陵三镇，一产就业比例分别达到了60.9%、48.0%和42.1%；第二产业就业人员相对集中在加工制造业发达的沙河镇、百善镇和南口镇，其二产就业比例分别达到了23.5%、21.4%和18.6%；第三产业就业人员相对集中在城市化进程较快的城北街道、北七家镇、回龙观镇，三产就业比例分别达到了91.5%、86.7%和85.1%。

4.未就业社区服刑人员分布相对集中。被调查的1394人中，有508人处于未就业状态，占36.4%。未就业人员相对集中在城北街道、北七家镇、南口镇、小汤山镇、沙河镇、天北街道等城市化进程较快的地区，六镇（街）共330人，占未就业人员总数的65%（见图3）。

图3 未就业社区服刑人员分布图

二、促进社区服刑人员就业的实践探索

《社区矫正实施办法》第18条规定：“司法行政机关应当根据社区服刑人员的需要，协调有关部门和单位开展职业培训和就业指导，帮助落实社会保障措施”。多年来，昌平区司法局认真贯彻落实《社区矫正实施办法》《北京市社区矫正实施细则》《北京市社区矫正实施细则的补充规定》及上级有关促进社区服刑人员就业保障文件会议纪要，主动作为、勇于创新，扎实做好社区服刑人员就业保障工作，收到良好矫正效果和社会效果。

（一）挖潜盘活，开发就业岗位。联合区人力社保局制定出台了《关于进一步健全完善社区服刑人员过渡性就业安置基地建设的意见》，将过渡性就业安置基地运行经费纳入区、镇（街）同级财政年度预算。全区已建成区级基地2个、镇级基地20个，形成社区服刑人员过渡性就业安置基地“2+N”模式。一是以平原镇（街）为代表的企业用工模式，由属地政府与辖区内企业签订社区服刑人员过渡性就业安置协议，吸纳社区服刑人员在企业内用工岗位就业及从事物业管理等工作；二是以山区、半山区镇为代表的农业种植模式，由属地政府与辖区内生态农业种植园、生态旅游观光园、苗木花卉培育基地等经营实体签订社区服刑人员过渡性就业安置协议，吸收就业困难的社区服刑人员从事播种栽树、浇水施肥、间苗锄草、修剪枝条等临时性工作；三是依托回龙观“双创”社区、青创园等创业孵化平台以及生态农业、生态旅游等特色业态，鼓励社区服刑人员自主创业，以创业促就业，并协调专业人员从市场调查、创业设计、优惠政策申请等环节进行跟踪指导，着力实现学者有教、创者有扶。东小口镇北京一路顺保洁服务中心社区服刑人员过渡性就业安置基地于2012年7月获得国务院颁发的“全国就业先进企业”称号。

（二）整合资源，提供就业保障。一是摸底建档。依托镇（街）司法所、社保所、村（社区）就业服务站，采取问卷调查、入户走访等方式，对社区服刑人员的就业状态、就业意愿等情况进行详细核查，创建社区服刑人员就业信息数据库，一人一档，一月一录入。二是推介服务。组织有就业意向的社区服刑人员参加区域内乐多港、八达岭奥莱、悦荟万科广场、龙德广场等用工大户的专场招聘会。用好用活“昌平就业”微信号、“昌平就业网”、“昌平人才网”、“职来职往”专刊等媒体信息平台，为社区服刑人员提供线上政策解答、线下岗位推荐、职业介绍等服务。三是信息提供。由区阳光中途之家牵头，与区职介中心建立社区服刑人员就业信息直通平台，区职介中心定期推荐区级招聘会的招聘信息及就业政策，区阳光中途之家依据社区服刑人员就业信息数据库对信息分类梳理、及时发布，社区服刑人员登录阳光中途之家网站“服务管理”模块下“就业指导”栏目即可第一时间了解最新的就业政策和招聘信息。四是托底安置。将社区服刑人员就业信息数据库与区人力社保局劳动力动态监测与服务系统进行系统比对，重点关注就业困难社区服刑人员的家庭就业情况、本人就业现状，提供“一对一”岗位推荐就业服务，由政府预留岗位，将符合条件的低收入户社区服刑人员安置到保洁员、铁路护巡员、森林防火管护员、治安巡防员等公益性岗位，着力实现社区服刑人员就业全覆盖。

（三）授之以渔，开展技能培训。一是搭建平台。制定出台了《昌平区社区服刑人员就业“授渔”工程实施方案》，联合昌平区职业技术学校、昌平区商贸学校、多家农业合作社等成立“昌平区特殊人群回归学院”，充分利用区域优势、社会资源为社区服刑人员搭建技能培训平台。同时，采取小组座谈加问卷调查的形式对社区服刑人员的技能培训需求状况进行前期调研，依据调研结果结合社区服刑人员的性别、文化程度、居住位置等情况分类设计培训课程。二是分类培训。针对北部山区半山区、西部沟域经济区社区服刑人员，开展农家乐菜品提升、服务提升、虹鳟鱼养殖、绿色农产品产销等主题培训；针对南部城乡结合区社区服刑人员，探索开展“订单式”就业培训模式，对社区服刑人员进行消防中控、电工、物业管理等技能培训；针对东部现代农业集聚区社区服刑人员，开展“学一技之长、走创业之路”“葡萄栽培实用技术培训班”等主题培训，邀请区种子管理站、北京秀花园农产品产销专业合作社专家讲授温室大棚棚模管理、葡萄设施栽培等专业技术。三是重点帮扶。联合区妇联、人力社保局、职业培训学校等力量为女性社区服刑人员提供手工艺品制作、美容美发、家政服务、计算机平面设计、计算机办公软件操作、市场营销等免费技能培训课程，帮助她们提升就业竞争力，对于优秀结业学员推荐就业。

（四）精细服务，跟踪职业指导。一是区级指导培训。依托区人力社保局高级职业指导师培训团队，开设“社区服刑人员职业指导大课堂”，就如何收集招聘信息、解读岗位要求、评估岗位胜任力、面试技巧等主题提供培训指导；对有创业意愿的社区服刑人员开展创业专题培训，讲授项目选择、市场营销、小额贷款申报流程、创业扶持政策等相关知识，提高创业能力。二是镇（街）推荐帮扶。组建社区服刑人员就业帮扶小组，成员包括司法所、社保所、村（社区）就业服务站相关人员，定期开展小组业务培训，就就业政策宣传、心理疏导、矛盾纠纷化解等知识进行培训。帮扶小组对有就业意愿社区服刑人员进行“一对一”职业指导，引导其明确职业方向、提高面试技巧，并积极推荐岗位，对于经岗位推荐三次以上仍未就业的社区服刑人员配备就业辅导员陪同参与择业、面试、上岗。三是社会融入接纳。协调并联合区职介中心、区总工会、区妇联、团区委、区残联等相关单位工作人员组成“昌平区青年志愿者就业服务队”，到区过渡性就业安置基地为用人单位和社区服刑人员开展求职、创业、学技能、保障、维权“一体化”宣讲推介，得到社会各界的理解和支持。几年来，组织就业政策宣讲、培训、座谈交流42场次，促进23家用人单位吸纳130余名社区服刑人员就业，帮助7名身体残疾特困社区服刑人员实现就业。

（五）法德修身，强化成才意识。一是法律讲座植入课堂。依托区阳光中途之家平台在社区服刑人员初始集中教育、重大节日或敏感时期警示教育、解除矫正引导教育等每个环节都开设专题普法讲座，将法律知识植入课堂、贯穿始终，督促其绷紧守法之弦、不忘守法之念。二是传统文化融入日常。将传统文化教育融入其中，开展“以孝为本，以善为镜”“诵国学经典，践行社会主义核心价值观”“社区服刑人员读书月”“家中有我”等主题教育，学习传统文化，宣讲道德礼仪，提升道德境界，规范日常言行。三是文体活动舒展胸怀。通过开展“书香浸润净心灵，诗歌励志助回归”专场读书会、书法作品现场创作交流会、“文艺达人秀”才艺展示大赛、“春季趣味运动会”、“红歌经典演唱比赛”等活动，帮助社区服刑人员增强自信、净化心灵。四是疏导拓展放飞身心。通过政府购买服务，与专业心理咨询机构合作，定期组织社区服刑人员进行心理健康教育、心理情绪疏导、个案专家辅导、团体心理拓展等项目训练，引导他们调节情绪、扭转认知、放松身心、减压减负。

三、社区服刑人员就业存在的问题

经调研发现，昌平区社区服刑人员就业存在压力较大、层次较低、稳定性差、支持不够、法规欠缺等问题。

（一）压力较大。一是年龄大、能力低。35.1%的社区服刑人员年龄在45岁以上，42.3%以上的社区服刑人员文化程度在初中及初中以下。受年龄、文化程度等条件的限制，他们普遍缺乏职业技能，获得职业技能鉴定证书的人员寥寥无几。二是家庭主角、责任重。劳动年龄段内，18到60周岁的共1294人，占92.8%。他们大部分是家庭主要经济支柱，有的甚至是唯一劳动力。这其中又以男性居多，占84.4%，中国传统“男主外、女主内”的思想使男性社区服刑人员感觉经济压力较大、责任重。三是赔偿多、负担重。有15.4%的社区服刑人员因故意伤害、交通肇事等侵犯人身、财产犯罪对对方当事人进行了民事赔偿，经济压力可想而知。四是适应能力弱、身体条件差。假释、暂予监外执行社区服刑人员因狱内服刑时间长、接触社会少、适应能力弱、身体条件差、医疗费用高等原因，造成家庭及本人经济基础差，经济收入偏少或无经济收入来源。

（二）层次偏低。一是强度大、收入低。实现就业的837名社区服刑人员中，在行政机关、国有企业等单位工作的比例仅占2%，即使有少数原先是公务员或具有事业编制的在被判社区服刑后都被开除了公职，有41.6%从事的是环卫、保安、销售、废品回收等低技术含量的职业。这些岗位普遍劳动强度大，以体力劳动居多，且收入水平低，月收入在2000元以下的占18.2%，月收入在5000元以上的仅占27.3%。二是技能弱、保障低。47.4%的就业社区服刑人员，因其自身技能弱，用人单位不满意，没有为其缴纳社保，有的甚至连劳动合同都未签订。就业社区服刑人员中，对现有岗位表示满意的仅占34.6%，不满意的占18.2%。

（三）稳定性差。一是政策束缚。《刑法》第100条规定：“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒”。社区矫正是一种刑罚执行活动，社区服刑人员有法定义务向用人单位报告自己的身份处境。同时，《北京市社区矫正实施细则》第27条规定：“社区服刑人员未经批准不得离开居住地的区县，因就医、家庭重大变故等原因确需离开所居住的区县，应事先请假并经司法所或司法局批准且离开时间不得超过一个月。”调研得知，部分已就业社区服刑人员因从事的是产品推广、销售、售后服务等工作，需要经常出差去外地，而现有法律政策对社区服刑人员人身自由规定有一定限制，导致其无法长期出差，跳槽频繁。二是环境限制。实践中，社区服刑人员冒着被辞退的风险告知用人单位正在接受社区矫正，往往会引起单位的顾虑，毕竟雇用社区服刑人员在遵守法律法规和公司规章制度方面存在一定的风险。而且，社区服刑人员参加教育学习、社区服务等活动需占用一定的工作时间，会给工作带来一定影响。单位的顾虑再加上同事的排斥导致社区服刑人员跳槽频繁。通过调研得知，有15.8%的人员在最近六个月内发生过岗位流动，甚至一个月就更换一次工作，就业稳定性较差。

（四）支持不够。一是政府帮扶体系薄弱。目前，促进社区服刑人员就业的主要力量是以司法行政机关为主导的政府部门，民营中介、社会团体等市场主体相对缺失，各地普遍存在社区服刑人员就业促进工作人员配备不足、就业服务力量相对薄弱等问题。同时，尽管各地在社区服刑人员就业方面开展了就业培训、职业指导之类的帮扶，但总体来说，帮扶体系较为薄弱，内容针对性不强、措施不全。二是社会支持力度不足。有些用人单位或创业者在选择员工或合伙人时，往往对社区服刑人员的服刑身份过分关注，使得一些社区服刑人员错失了很好的就业创业机会。还有一些有创业意向的社区服刑人员在申请贷款时，由于银行的不信任，贷款困难，严重影响了创业信心。还有些社区服刑人员找到了工作，但知情同事的疏离使其工作积极性大大下降。三是自身条件钢度不够。部分社区服刑人员由于自身条件、素质、能力等钢度不够，导致其就业创业观念守旧，自我认知消极，特别是在经过几次求职失败遭遇后便没有了就业的信心，存在“等、靠、要”的思想。更有一些社区服刑人员宁愿吃低保也不工作，工作时间长了不干，重活脏活不干，离家远了不干，就业意愿及主动性较差。

（五）法规欠缺。现行的法律法规、政策文件在社区服刑人员就业创业章节没有特别明确说明，只有系统、概括地规定一些纲领性、政策性的文字，对于社区服刑人员就业创业实践操作性不强。

四、社区服刑人员就业服务保障体系的构建

通过对全区社区服刑人员就业促进工作的实践探索与理论总结，我们将积极创新构建“法治环境、安置场所、信息服务、职业指导、技能培训”“五位一体”的社区服刑人员就业服务保障体系，促进社区服刑人员就业服务工作科学化、标准化、规范化。

（一）着力构建健全完善的法治环境体系。目前关于促进和保障社区服刑人员就业的法律法规几乎处于空白状态。建议国家制定《社区矫正法》及地方各政府部门制定政策法规时，将社区服刑人员就业专门纳入其中，并作为重点章节予以规范，进一步明确社区服刑人员就业安置工作的性质、对象、范围和工作目标，明确各级党委、政府及司法行政、人力社保、民政、财政等各部门的任务、责任。将一些年龄偏大、家庭困难、身体残疾的就业困难社区服刑人员列为就业援助对象，纳入就业特困人员当中，为社区服刑人员就业提供托底保障。同时，司法行政机关加大对社区矫正制度的普及宣传，提高社会对社区矫正内涵及宗旨的认可度，号召全社会都给予社区服刑人员更多的理解和包容，引导用人单位或企业消除顾虑、增强社会责任感，为社区服刑人员创造一个良好的就业环境。

（二）着力构建功能实用的安置场所体系。一是依托各地政府部门开拓社区服刑人员就业渠道，结合本区域区情因地制宜、量体裁衣，推出有地域特色的就业安置基地（场所、实体）建设项目，并整合现有平台资源，充分借助征地转非社区、镇办企业、生态养殖基地、部分劳动密集型企业等资源打造社区服刑人员就业基地。二是在社会企业中建立社区服刑人员就业援助基地，通过财政补贴、税费减免、无息贷款、资源优先等优惠政策调动社会企业的积极性，鼓励社会企业吸纳社区服刑人员就业。三是通过政策倾斜、资金帮扶等措施扶持社区服刑人员创办社会企业，在助其自救的同时也能帮助其他社区服刑人员，形成“自力更生、助人自助”的良好氛围。

（三）着力构建高效便捷的信息服务体系。一是在充分调研基础上，建议司法行政机关牵头研发本地区统一的社区服刑人员就业服务平台，将平台链接在本地区人力资源和社会保障网、就业创业网上。社区服刑人员通过注册登录，可在平台填写简历、查看岗位、投递简历，平台自动根据社区服刑人员的求职意愿为其推荐匹配岗位并将信息保存至各类链接资源库。企业通过登录平台或链接网站可以进行发布招聘岗位信息、查看社区服刑人员投递的简历、通知面试等工作。不同区域间的社区服刑人员就业服务平台可实现共享，打破区域限制，方便就近就业。二是可开发就业服务平台手机版APP，提供“简历维护”“职位搜索”等掌上就业服务，降低社区服刑人员就业的时间、空间成本。三是依托人力社保部门基层就业保障平台可在区、镇（街）层面分别建立“就业创业工作微信群”。区群成员可包括司法行政部门社区矫正工作人员及人力社保部门就业促进、教育培训、劳动关系、社保方面相关人员，镇（街）群成员可包括司法所、社保所、镇域企业人力资源主管及有就业需求的社区服刑人员等。社区服刑人员加入微信群后，便可以及时了解就业创业政策、最新岗位信息并获得专业职业指导。

（四）着力构建资优质强的职业指导体系。一是司法行政机关应当根据社区服刑人员的需要，协调人力社保部门、公共职业服务机构等开展职业指导，包括引导其正确评价自身职业能力、确定就业方向、制定就业计划等方面的事项咨询。二是通过开展社会主义核心价值观主题教育、举办励志主题宣讲、组织心理拓展等方式引导社区服刑人员转变消极就业观念，充分发挥主观能动性将自己推向社会。三是通过政府购买的方式聘请专业职业指导团队为社区服刑人员开展职业指导主题培训、创业实践活动、创业项目咨询策划和技术支撑等服务。四是在区级层面组建专业就业服务队伍进行对接，队伍成员可包括人力社保、工会、民政、妇联等部门及职介中心的相关业务骨干；在镇（街）层面，组建就业帮扶小组，成员包括司法所、社保所、村（社区）就业服务站等相关人员，并聘请高级职业指导师培训团队定期对小组成员进行就业政策宣传、心理疏导、矛盾纠纷化解等业务培训。

（五）着力构建好使管用的技能培训体系。以司法行政机关为主导建立社区服刑人员职业技能培训的“市场化”机制，采取公开招标的方式选择优质培训机构，让其自主组织开展相关培训，政府部门则把精力转移到培训需求的刺激与引导、培训机构的监管和培训规则的制定上来。在职业技能培训“市场化”运行过程中，政府部门在初期要积极刺激、引导培训需求，通过广泛宣传职业技能培训优惠政策和“培训促发展”良性案例，形成示范和激励效应，激发社区服刑人员的参训热情，向社区服刑人员发放“培训券”，鼓励其到培训机构选择适合自己的培训项目，形成培训机构“出菜单”、社区服刑人员“点单”、政府部门“买单”的培训模式，着力促进社区服刑人员就业创业。

（责任编辑：张文静）