众志成城狠抓落实 公证改革全力提速

本 刊

众志成城狠抓落实 公证改革全力提速

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今年7月17～18日，司法部在黑龙江省哈尔滨市召开全国公证工作会议，总结近年来全国公证工作，分析当前公证工作面临的形势和任务，部署当前和今后一段时期公证改革、发展、建设各项工作。司法部部长张军出席会议并讲话，司法部副部长熊选国作工作报告。张军强调，要全面贯彻落实党的十八大以来会议精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、治国理政新理念新思想新战略和对司法行政工作重要指示，认真研究解决公证工作中存在的问题，下大气力让全社会知晓、认可并充分运用公证制度，加快推进公证工作改革，严管公证质量和公证队伍，努力开创公证工作新局面。熊选国在工作报告中对当前公证改革发展的重点工作进行了具体部署。

全国公证工作会议明确了当前和今后一个时期公证工作的目标任务。会后，司法部有关司局、各省（区、市）司法厅（局）高度重视，紧密结合实际，认真学习贯彻全国公证工作会议精神，众志成城狠抓落实，扎实推进公证体制改革机制创新。

绘就改革蓝图 明确改革方向

9月11日,司法部部长张军在广东深圳调研期间来到深圳公证处了解公证会议精神落实得怎样、公证机构改革进展如何。当听说“深圳公证处已经改制成自收自支事业单位,今年上半年业务量已经超过去年一年的总量”后，张军指出,“公证机构体制改革是大方向,早改早主动、早受益,你们是尝到体制的甜头了”。张军同时强调,必须严格执行“五不准”,严格管理公证质量和队伍,但也要实事求是,不能随意扩大范围,不能认为有风险该做的公证也不做了,司法部正在研究通过公证案例等细化指导,要把服务群众的事做细做实做好。

8月21日，司法部召开部分省份公证改革工作座谈会，司法部副部长熊选国强调，各级司法行政机关要认真贯彻中央关于公证机构改革的部署，按照孟建柱同志在全国司法体制改革推进会上的要求，贯彻落实全国公证工作会议精神，切实增强执行力，认真研究解决公证改革中的问题困难，确保公证改革任务落实落地。公证改革时间紧，任务重，要怎么做才能事倍功半破解改革难题呢？对此，熊选国强调，要进一步增强推进公证改革的紧迫感，一方面要提高认识，另一方面要抓实抓细抓深，还要在工作中探索推进的方法措施。

为让各地进一步理解和吃透会议精神，交流改革进展情况，督促抓好落实。8月14～15日，司法部律师公证工作指导司、中国公证协会在武汉举办贯彻落实全国公证工作会议精神培训班，以训代会，统一思想、提高认识，切实推进公证事业改革发展。各省（区、市）司法厅（局）和新疆生产建设兵团司法局公证管理处长、各地方公证协会秘书长，各副省级城市司法局公证管理处长和公证协会秘书长参加了培训。培训班结合近期媒体披露的问题，分析了原因，提出了建议举措；通报了各地加强公证质量管理和队伍建设的相关制度、措施；听取了对公证管理、公证业务等方面制度、规章废改立的建议。培训班上，各地交流了新型公证业务拓展包括公证服务银行金融债权风险防控、知识产权保护、公证参与司法辅助事务等领域的经验做法，听取了各地关于开展公证业务创新的意见建议；总结交流了公证行业信息化建设和公证文化建设工作成果和有益经验；安排布置了近期公证行业信息化建设和公证文化建设工作任务。

为及时跟踪督察公证改革进展，司法部建立了改革督查每月通报制度，以此作为深化公证改革、推动公证工作改革发展的重要抓手，及时发现解决改革中的问题。7月28日，司法部办公厅印发了《关于建立公证改革进展督查机制的通知》，自8月起建立公证改革督查机制，要求各地分解细化改革任务，每月报送进展情况。对行政改事业任务较重的省份，司法部有关司局采取“抓好典型、以点带面”的工作方式，开展蹲点督察指导，对重点省份还进行了约谈，分析存在的问题，共同研究推进改革的具体措施。

各地全面部署 整体有序推进

司法部要求，凡是有行政转事业改革任务的省份，要确定改革的时间表和路线图，抓紧分解任务、倒排工期、落实责任。截至8月底，除个别省市外，其他省（区、市）均向当地党委、政府报告了全国公证工作会议精神，积极争取省委、省政府对公证工作改革、拓展公证服务领域等各项工作的领导和支持。31个省（区、市）和新疆兵团都及时召开司法厅（局）党委（党组）会议，专题学习全国公证工作会议精神，研究制定贯彻落实的意见、工作方案和具体措施。除天津、山西、内蒙古、辽宁、重庆仍在制定推进改革具体方案外，其他省（区、市）均完成方案制定工作。北京、河北、山西、浙江、山东、河南、湖北、湖南、广东、江西、重庆、贵州、云南、陕西、宁夏、新疆等17个省（区、市）还召开专题座谈会或行政体制公证机构改制推进会，深入部署改革工作，积极研究推进方案。北京、浙江、湖北、湖南、广东、贵州、云南等7个省（市）层层落实，召开至区（县）司法局、基层公证机构的改革推进工作会。

各地司法厅（局）一把手是公证工作改革第一责任人，必须实实在在地把改革发展的主体责任抓在手里，扛在肩上，落实在实际行动中，把本省各地市、县级司法行政机关的担子压实，层层传导压力。截至8月底，各省（区、市）均已建立工作任务台账，成立公证改革领导小组，由司法厅（局）领导担任组长。明确责任领导和责任单位，明确时间表、路线图，确保任务分工到人，落实到位。部分省份的司法厅主要领导、分管领导亲自蹲点督察，开展督察调研工作。天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、广东、广西、重庆、云南、青海、宁夏、新疆等18个省（区、市）积极与编制管理、人事、财政、税务等相关部门进行政策协调，河北、浙江、江西、湖北、湖南、四川、贵州、陕西等8个省份已出台推进公证体制改革机制创新工作的方案或意见。

各地认真传达学习全国公证工作会议精神，采取培训会、报告会、微信群、视频会等多种形式，线上、线下学习相结合，把全国公证工作会议精神和张军部长、熊选国副部长的重要讲话原原本本地传达到各级司法行政机关、公证协会，传达到每一个公证处、每一名公证员。

破除“同证不同速”弊端 分类推进公证体制改革

公证体制不改革等于“慢性自杀”。当前，公证机构体制不顺问题是影响公证事业发展的突出因素。推动公证事业发展，当务之急是向改革要动力、以改革增活力。“2016年，全国公证机构办理公证事项1399万件，业务收入47亿元。其中，行政体制公证机构全年办证122万件，人均办证415件；全年业务收入2.6亿元，人均8.8万元。事业体制公证机构全年办证1178万件，人均办证1216件；全年业务收入40亿元，人均41万元。合作制公证机构全年办证71万件，人均办证2601件；全年业务收入2.1亿元，人均近77万元。”张军部长用精确的数字告诉我们：在不同体制公证机构所作出的贡献和业绩上，事业体制远远优于行政体制，合作制又优于事业体制；而同是事业体制公证机构，自收自支优于差额拨款，差额拨款又优于全额拨款。

早在2000年，《关于深化公证工作改革的方案》就明确提出，现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制。但是，截至2016年底，全国3001家公证机构中，行政体制的公证机构尚有894家。数据已经告诉我们，不吃“公粮”的公证处更具活力，但17年过去了，为什么全国居然还有将近三成的公证机构仍保留在行政体制这个“襁褓”中？分析原因，不论是基于“管办合一”有利益因素司法行政机关不愿改、“既要帽子、又要票子” 公证机构不想改，还是改革所需要的配套政策不到位，或者是以上各种情况兼有，但影响改革进程的主要原因可以归结为主观方面思想认识问题。

今年年底前，要将现有行政体制公证机构全部改为事业体制，充分落实公证机构自主管理权，这是必须完成的任务。一分部署，九分落实。近两个月，各地司法厅（局）紧锣密鼓，从一项项具体改革举措做起，扎实推进公证体制改革不断向前。截至8月31日，有11个省份的90家公证机构已由行政体制改为事业体制，其中湖南24家、湖北23家、江西18家、江苏13家、海南4家、河北2家、贵州2家、云南1家、黑龙江1家、四川1家、陕西1家。

湖北省司法厅厅长带队赴一些地市与当地党政一把手交换意见，逐一督促落实，全省行政体制公证机构由去年底的83家减至60家。湖南提出10月底前完成所有行政体制公证机构事业登记，12月底前所有事业体制公证机构要落实人员交接、绩效管理、机制创新等要求，全省行政体制公证机构数量由去年底的77家减至53家，剩余大部分也制定了改制方案。河北下发督办函，要求每半月上报一次公证改革进展情况。河北省秦皇岛市山海关公证处已获编办批复，改制为定项补助事业单位。江苏对7月30日前没完成改制的行政体制公证机构，坚持一周一督查，省司法厅向地方党委政府通报，并责成相关市局制定托管方案。贵州将全省改制工作细化量化，倒排到周，及时跟踪督查全省33家非事业体制公证机构改制情况，每两周向全省通报一次改制进展情况。

在推进公证机构改革方面，除了行政体制改事业体制必须年底前完成外，下一步推进公证体制改革创新机制的重点有两个。一个是深化事业体制公证处改革，激活优化事业体制公证机构工作机制，增强公证发展活力。另一个重点，就是推进合作制试点，为新的、符合公证行业特点的组织形式进行必要探索。实践表明，实行灵活机制的事业体制公证机构或者合作制公证机构，公证事业都有较大的发展，服务能力和发展活力明显更强，发挥的作用更大。

各地积极推进事业体制公证机构分类改革、绩效工资以及其他改革配套措施的落实。内蒙古、江苏从编制备案、企业化财务管理等方面入手，进一步推进事业单位法人治理结构。广东不搞“一刀切”，鼓励和支持公证机构向不纳入编制管理、经费自理的方向进行改革。截至8月31日，天津、河北、吉林、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、重庆、云南、陕西等13个省的272家公证机构完成绩效工资总量核定；北京、吉林、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、湖南、海南、贵州、云南、陕西、宁夏等14个省（区、市）的161家公证机构实现企业化财务管理。

目前，全国有20家合作制公证处试点机构。2016年度，这20家公证机构办证量占全国公证机构办证总量的5.1%，业务收入占全国公证机构业务总收入的4.5%，资产规模从组建时的2300多万元增至2亿9千多万元。总体来看，合作制试点公证机构在队伍发展、业务增长、资产积累等方面都有显著的增长，取得了实实在在、有目共睹的业绩。《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》提出：“要积极稳妥推进试点；坚持高标准、高起点，在具备条件的地区，可以设立合作制公证机构”。目前，司法部正在制定《关于推进合作制公证机构试点工作的意见》。应当指出，合作制公证机构运作的经验还不够成熟，所以推进合作制试点必须既积极又稳妥，一个省（区、市）先设几个试点，过一两年以后再对试点经验进行总结、视情安排。初步来看，在既有20家的基础上，已经有试点的省（区、市）要增加2至3个，没有的则要提出方案，落实2至3个试点。目前，北京、内蒙古、吉林、江苏、广东、重庆、云南等7个省（区、市）结合本地实际，着手制定合作制公证机构试点方案。北京拟分两步开展试点，第一步新设合作制公证机构，第二步推进事业体制公证机构转制，12月底前新设1～2家合作制公证机构。内蒙古拟于10月份在和林格尔新区先行设立1家合作制公证机构。

在公证机构改制过程中，各地要树立“一盘棋”思想，有组织地选派改革搞得早、搞得好的地方的公证处副主任甚至主任，到刚刚改制的地方的公证处去挂职、支援，从管理上带、业务上带、方法上带、理念上带。同样，新改革的地方，也可以选派主任、副主任、公证员到改革搞得较好的公证处去挂职、见习。可以考虑从政策上鼓励改革搞得好的公证处，去相对落后的地方办分支机构或者合作办公证处。鼓励公证行业结对帮扶，传授先进经验。最近，山东省青岛市、临沂市公证行业正式启动结对帮扶活动，将从推进改革、制定发展规划、拓展业务、教育培训、防控质量风险、重大复杂疑难案件指导和物质支持等7个方面进行帮扶，这是对全国公证工作会议精神的积极践行。

狠抓质量管理 增强公证公信力

公证质量是公证工作的生命线，关系到申请人切身利益和公证事业形象，必须严管。近一个时期，有的地方陆续出现一些违法公证个案、甚至系列大案，影响极坏，教训十分深刻。公证质量无小事，离开质量谈业务，只能是空中楼阁。必须高度重视，严格执行公证法有关规定，认真吸取教训，查补工作漏洞，切实加强公证质量管理和队伍建设，增强和维护公证公信力。8月14日，司法部下发了《关于公证执业“五不准”的通知》，各省（区、市）司法厅（局）和新疆生产建设兵团司法局均对《司法部关于公证执业“五不准”的通知》进行了传达或转发，一些地方在《通知》的基础上提出了更加明确的贯彻落实意见。北京进一步要求执行严格规范申请和受理程序、严格审查核实当事人身份、严格审查核实证明材料、严格依法进行告知和询问、严格落实公证审批责任、严格执行收费制度、严格审查出具执行证书、严格依法向当事人送达、严格执行档案管理规定、严格进行公证复查工作的“十个严格”规定。河北明确对涉及不动产处分的委托公证、涉及金融机构的融资合同公证必须经公证处负责人审批。广东要求坚决防止突击出证、故意曲解、制造舆情等情况的发生。北京、河北、吉林、黑龙江、云南、陕西等省已开展“五不准”督导检查工作。各地要切实履行监管职责，加大检查力度，抓住反面典型，严肃查处问责。

要抓好检查，建立违法案件主动报告制度，第一时间报告掌握的案件情况和质量问题线索；检查决不能搞一团和气，必须有配套的奖惩制度，质量稳定、过得硬的要表扬嘉奖，发现严重质量问题甚至违法公证要严肃问责处罚，点名道姓地公开通报批评，要把铁面检查的作用切实发挥好。要强化核实，公证员应对核实过程作相应工作记录，真正尽到勤勉合理的审查义务。要触及利益，加大公证机构、公证员的失信违法成本，决不允许“劣币驱逐良币”。要严管队伍，健全公证员执业准入和退出制度，强化对公证员执业活动全过程监督；加大对违法违纪公证员的查处力度，做到有诉必理、有案必查、违法必究；严格规范公证员助理管理，界定、规范清楚公证员与助理的职责、权利、义务和保障等。在制度设计上，要改变目前公证职业责任保险费率全国统一标准的不合理做法，加大公证机构、公证员的失信违法成本，公证员执业情况与公证员个人利益挂钩要有正相关性。

全国公证工作会议结束至8月31日，各地共作出行政处罚决定9件，其中山西3件、河南2件、甘肃2件、吉林1件、云南1件。对公证处作出行政处罚3件，对公证员作出行政处罚6件。所有行政处罚事由均是公证机构、公证员为不真实、不合法的事项出具公证书。针对北京市有关公证处涉及“以房养老”骗局事件，8月10日，北京市司法局经查核后作出处理：鉴于涉案的北京市方正公证处一段时期以来内部管理不善、出现公证质量问题，决定免去该处主任的职务，调离公证处，配合组织调查。对方正公证处停业整顿，司法局成立工作组进驻该处进行全面整顿核查。各地要从典型案件中认真吸取教训，查补工作漏洞，切实加强公证质量管理和队伍建设，维护和增强公证公信力，杜绝公证违法违规行为发生。

加大工作力度 增强推进公证改革的紧迫感

各地在推进公证工作改革上，思想重视、全力提速，相关工作基本正在按照预定的目标稳步推进。但是，从掌握的情况看，各地在推进改革的力度、效率，以及在改革的质量、成效上，呈现出参差不齐的情况，还存在一些问题。一些地方还没有制定具体工作方案，尤其是改革任务较重，又尚未召开全省（区）公证工作会议的省份。有的地方在事业体制公证机构工作机制创新优化方面推进缓慢，协调不主动、争取支持力度不够，积极性也不高；有的地方存在认识误区，不能正确理解备案制、企业化财务管理的含义，认为绩效工资总量核定应由司法部与人社部、财政部等部门明确，地方推动的空间不大。

进一步增强推进公证改革的紧迫感。各级司法行政机关要高度重视，以时不我待的使命感和责任感，下大决心、下大力气，加快推进公证工作改革，确保改革任务如期完成。切实增强推进公证改革的执行力。切实增强“四个意识”，不折不扣地贯彻落实中央关于公证改革的决策部署。落实一把手责任，年底前没有完成任务的省份，司法厅(局)一把手要向省政府和司法部写出报告、说明原因。尽快制定改革推进方案，列出任务清单、工作台账和责任主体，细化每一项工作措施，明确具体工作路线图、时间表，倒排工期，按时推进工作落实。

尽快采取实际措施，加大工作力度，积极推进行政体制公证机构改为事业体制工作。同时，要妥善解决改制后公证处的缺员问题，既确保年底前完成行政体制公证机构改为事业体制的改革任务，也确保改革的地方公证业务不断、队伍不乱、人心不散。各地要用准用足用好配套政策，积极争取当地党委、政府的支持，与编制管理、财政、人社部门充分沟通协调，发挥地方优势，去争取更加有利的政策空间，激活优化事业体制公证机构工作机制。

一次次调研的开展，一项项任务的部署，一份份文件的制定，都在努力地把公证改革蓝图变成具体可行的方案、再把方案变成触手可及的现实。各地要统一思想、凝聚共识，众志成城、狠抓落实，逐个踢走“绊脚石”，对症治好“肠梗阻”。我们相信，随着公证改革不断深入推进，在不久的未来，公证工作的活力将进一步被激发、增强，公证公信力将进一步提高，公证工作将更好地服务经济社会发展、人民权益保障，公众会更加认可、信任、运用公证。

（责任编辑：朱腾飞）