关于公证体制改革的若干思考

尹 飞（中央财经大学法学院院长、教授）

关于公证体制改革的若干思考

尹 飞（中央财经大学法学院院长、教授）

一、关于公证机构的法律定位

公证质量是公证工作的生命线。公证制度设置的根本目的在于提供具有公信力的公证文书。公证文书的公信力，不仅来自于法律的规定、民众的法治观念，更来自于公证人的专业水平和职业素质。如张军部长所言，推动公证事业发展，当务之急是向改革要动力、以改革增活力。而公证体制改革的核心，就在于如何能够更加有效地激发公证机构和公证人努力提供更好、更多的公证服务，引导、满足人民群众对公证服务的需求。这就需要通过改革的顶层设计，引导、激励、督促公证机构和公证人努力提升自身专业水平和职业素养、提高公证质量，积极主动地用党纪国法、执业准则约束自身的行为。

现行《公证法》颁行已经十余年，在发挥了重大作用的同时，相关制度也面临改革。尤其是《公证法》强调公证机构不以营利为目的的要求是否合乎时宜，不无可商榷之处。营利与否，是法律依据获得的利润能否由出资人分配而对法人所做的分类。机构性质营利与否，与能否保证公证质量、与公证机构是否乱收费、乱出证没有必然联系。在改革过程中尤其是改革目标设定中，过分强调公证机构“不以营利为目的”是没有必要的。相反，承认公证服务收费的正当性、合理性，反而有利于激发公证机构和公证人的工作热情，也有利于公证人珍惜执业资格，自觉约束自身行为。

二、关于公证机构体制

我国目前公证机构采多元化模式，行政机关性质、事业单位性质和合作制性质三种体制的公证机构并存。其中，行政机关性质显然有悖公证制度的本旨，将社会权力与国家权力混同，公证人员仍然继续保留公务员身份，欠缺提供更好更多公证服务的压力和动力，显然不符合未来发展的方向。

事业单位性质之下，公证机构作为执行国家公证职能、具有公益性、非营利的事业单位法人，摆脱了行政机关性质的限制；绩效考评等制度的引入，有利于激发公证人员的活力和积极性。尤其是在中西部欠发达地区，这一定位能够有效保证县级行政区域内至少有一家公证机构，从而满足基本的公共服务要求。在现阶段，以这一性质作为各地公证体制改革的主流方向是必要的，也是最切合现行《公证法》要求的。但值得注意的是，在事业单位制度改革大背景之下，事业单位本身就面临进一步改革。实践中相当公证机构采自收自支的事业单位模式，这种事业单位恐怕本质上是企业而非事业单位，如何避免其“两头沾光”，既占尽了市场化收费的好处，又享受体制内的各项优惠，需要进一步研究。尤其是要在编制、分配制度等方面切实落实公证机构自主管理权，真正有效激励其积极主动开展业务、提升公证质量，是未来需要进一步深入完善的课题。

从激发活力、提高公证文书质量、强化公证人自我约束来看，合作或者说合伙制更加符合未来发展的方向。尤其是在经济发达地区，公证服务需求旺盛，具有法律执业资格的人才比较丰沛，法律执业水平也相对较高。在这些区域，建议加大试点力度，实现公证服务的充分竞争，从而充分运用市场机制，实现公证体制改革的目标。在合作、合伙制试点过程中，一方面可能面临《公证法》“不以营利为目的”的制约，需要通过修法预留一定空间；另一方面，则要充分吸收国内外相关改革的经验和教训，把牢入口关。建议在试点初期，充分吸收我们在香港、澳门特别行政区委托公证人制度的经验，从从事法律执业达到较长年限、执业道德良好、无不良记录的法律执业人员中选聘公证人开展合伙、合作制试点。

三、关于公证的监管

目前公证领域出现的一些问题表明我们的相关制度仍然存在漏洞。我认为，首先，应当进一步提高公证人的准入门槛，确保公证人的专业水平。其次，应当进一步强化对公证人的法律约束和纪律约束，建立司法行政主管部门、法院、住建、国土、公安、民政等相关行政部门之间的联动机制，及时反映问题线索，充分发挥主管部门和行业协会的监督作用；建立退出机制和终审禁入机制。第三，可以考虑针对公证人的特殊身份，即便是合伙制、合作制公证机构的公证人，在相关职务犯罪上也要明确比照国家工作人员追究刑事责任，切实发挥惩戒机制的作用。第四，进一步放开公证机构的审批限制，在各行政区域尤其是发达地区引入竞争机制，避免事实上的垄断。第五，充分承认公证服务的价值，在谨慎研判的基础上，适当扩大强制公证范围，引导公证机构积极拓展业务领域，规范公证收费，合理调整分配机制，进一步提高公证人的收入水平，提升其职业尊荣感，促使其自觉规范执业行为。

随着公证体制改革的深入推进，我相信，我国公证行业必将迎来新的辉煌。