商丘市农村土地流转存在的问题与建议

王雪丽++孔德艳

摘要 近年来，商丘市不断完善农村土地经营制度，积极引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。本文从商丘市农村土地流转现状出发，分析了商丘市农村土地流转存在的问题，并提出建议，为推进农村土地流转制度改革提供参考。

关键词 土地流转；适度规模经营；现状；问题；建议；河南商丘

中图分类号 F301.0；F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）19-0291-02

1 商丘市農村土地流转现状

1.1 基本情况

截至2016年底，商丘市农村土地规模流转总面积达到14万hm2，占耕地总面积的28.5%，其中转包4.33万hm2、出租6.27万hm2、互换2.80万hm2、其他0.60万hm2，分别占流转面积的30.95%、44.76%、20.00%和4.29%。流转6.67 hm2以上的新型农业经营主体2 875个，流转面积10.44万hm2，占土地流转面积的74.57%。其中，农民合作社有1 591个，流转面积5.39万hm2；家庭农场有705个，流转面积2.01万hm2；专业大户有522个，流转面积1.85万hm2；农业企业57个，流转面积1.19万hm2 [1]。

1.2 主要做法

1.2.1 加强宣传培训。一是深入宣传。利用电视、广播、发放宣传材料、印刷标语、悬挂横幅等多种形式广泛深入宣传中办发﹝2014﹞61号等文件精神。柘城县在县广播电视台制作有关专题节目6期，播放48期次；利用《政风行风热线》栏目，开展专题讲座8期，播放32期次；悬挂过街横幅50多幅，刷写墙体宣传标语100余条。二是加强培训。利用新型职业农民培育工程项目，把中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）作为重点宣传培训内容。

1.2.2 强化政策保障。商丘市各级党委政府把土地流转作为发展现代农业、调整农业结构、增加农民收入的重要工作来抓。2015年，市政府出台了《商丘市人民政府办公室关于扶持发展新型农业经营主体的意见》（商政办〔2015〕116号），从组织领导、财政投入、金融支持、用地用电等方面支持新型农业经营主体发展。2016年12月，经市政府同意，市农业局、市委农办、市国土局、市工商局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的实施办法》（商农文﹝2016﹞109号），进一步加强工商资本租赁农地规范管理，探索建立工商资本租赁农地分级备案制度。2017年2月，市委、市政府出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（商办〔2017〕8号），从稳定完善农村土地承包关系、规范引导农村土地经营权有序流转、加快培育新型农业经营主体、加强土地流转管理和服务、强化土地流转用途管制等方面提出了具体的政策措施。

1.2.3 加大财政投入。农村土地承包经营权有序流转、发展新型农业经营主体是实现农业生产方式转变的重要内容之一，市政府及有关部门高度重视和支持农业生产方式转变。目前，市农业局设立了支持新型农业经营主体发展专项资金400万元，主要用于支持种养大户、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体发展农业适度规模经营。县（区）也出台了一些引导农村土地流转的政策措施，加大对种粮大户及农业新型经营主体规模经营的支持补贴力度。

1.2.4 完善仲裁体系建设。认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地承包法》等法律法规，8个县（区）依法调整成立了县级仲裁机构，聘任了180余名仲裁员，调处农村土地承包纠纷效果明显。夏邑县、虞城县、睢县、柘城县、民权县利用仲裁基础设施建设项目建成完善了仲裁服务场所和条件，并将陆续投入使用。已初步形成乡村调解、县（区）仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。

1.2.5 培育新型经营主体。随着农村发展方式转变、改革深化、产业链升级，已初步形成农业规模化经营，新型农业经营主体对土地的需求日趋强烈。为加速农村土地流转，发展适度规模经营，应采取强有力措施积极培育发展农民合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体。一是发展农民合作社。发挥农民合作社的主体作用，把合作社作为实施土地流转和规模经营的有效载体。截至目前，商丘市已发展农民合作社7 152家，其中种植业合作社3 912家，流转土地面积达5.33万hm2。二是培育发展家庭农场。截至目前，商丘市已发展家庭农场2 025家，其中种植业1 663家，流转土地面积逾2万hm2。三是着力打造“一村一品”富民强村工程。立足本地实际，发展乡村特色产业，重点抓“一村一品”培育，加快土地流转，推进适度规模经营发展[2-3]。

2 存在的问题

2.1 少数农户思想认识不足

一是对土地流转认识不足。部分农户对农村土地所有权、经营权以及相关政策法规认识不足，担心流转后会失去土地。二是对土地流转价格期望过高。三是对流转年限存在疑虑。部分农户担心流转土地要不回，不愿流转时间过长。四是履约精神不强。农户随意提高流转价格，不按合同履约。

2.2 发展水平低

农业规模化生产经营处于起步阶段，政府投入不足，资本进入少，规模化经营与现代农业要求相距甚远。部分流转大户租赁的土地排灌、道路、水电等配套基础设施配套差，规模化流转风险加大，造成品种、施肥、栽培、植保等农业技术集成配套难以实现，致使产业化程度不高，机械化程度不能显著提升。同时，大面积流转土地涉及的农户多，每个农户的想法不一致，协调难度大，集中连片流转难，制约了土地规模流转。

2.3 资金匮乏

农业规模经营主体包括专业大户、家庭农场、农民合作社等，规模化生产前期基础建设需要投入大量资金，包括建设晾晒场地、农业机械、生产资料、仓储设施等。而经营主体大多为农民，经济基础薄弱，普遍存在启动资金不足、融资授信担保困难、贷款困难的问题。各级政府虽然出台了一系列针对发展农业规模经营主体的鼓励、扶持政策，但部分扶持政策措施特别是有效的资金支持，还有待落实。

3 建议

3.1 建立健全服务体系

加大农村土地流转服务体系投资建设力度，通过财政支持、政策引导，建立考核评价制度、完善服务功能，实行奖补激励、适时表彰奖励等办法，加快推进土地流转服务体系建设，结合农村产权交易市场建设，实现功能完善、信息互通、资源共享、集成办公、村有信息员、乡镇有窗口、县市有中心的市、县、乡、村4级服务体系，提供政策咨询、信息发布、产权交易、合同签订、价格评估、纠纷调处等服务。

3.2 加大财政扶持

一是增加财政投入规模。各级财政要将农业规模经营发展专项扶持资金纳入预算，提升该项资金在整个“三农”投入中的比重，并逐年增加扶持资金总量，保障财政扶持的稳定性。二是发挥政策和资金导向功能。完善财政资金投入机制，减少“漫灌式”补贴，灵活运用以奖代补、贷款贴息、承担项目等方式，发挥财政资金的扶持、引导功能。同时，注重引导社会投资农业土地流转，形成多元化、多层次资金投入机制。三是加强涉农资金整合。全面梳理涉农资金，综合统筹管理，最大限度地发挥资金使用效益，优先扶持新型农业经营主体[4]。

3.3 扩大金融支持

加强商业银行和农村合作金融机构等金融服务，放宽对新型农业经营主体的贷款条件，将管理规范、符合条件的新型农业经营主体纳入信贷支持范围，每年提供一定额度的低息贷款。

3.4 加强农业人才培养

新型农业经营主体人才培养是农村人才队伍建设的重要内容，整合各类培训资源，开展农业职业教育、培训，重点培训新型农业经营主体负责人和骨干管理人员，使其率先发展成为职业农民。参照大学生村官的政策，支持新型农业经营主体引进高校毕业生、返乡创业农民、农技专业人才[5-6]。

4 参考文献

[1] 卫筱丰.关于商丘市农村土地流转情况的调查与思考[J].河南农业，2013（15）：11.

[2] 李明，朱金芳，崔國强，等.商丘市农村推行“小块并大块、多块变一块”土地流转互换调查与思考[J].河南农业，2011（19）：6-7.

[3] 鹿原林.商丘市农地流转机制研究[D].郑州：河南农业大学，2010.

[4] 凌斌. 土地流转的中国模式：组织基础与运行机制[J].法学研究，2014，36（6）：80-98.

[5] 蔡鹭斌，段建南，张雪靓.农户土地流转意愿及其影响因素分析[J].四川理工学院学报（社会科学版），2013，28（5）：28-33.

[6] 王忠林.我国农村集体土地流转制度研究[D].青岛：中国海洋大学，2011.