PPP模式推进中存在的主要问题及建议

唐好军

摘 要 推广运用PPP模式是当前和今后一定时期内转变政府职能、深化财政改革、建立现代财政制度、创新投融资机制、化解政府债务的一项重要举措。但PPP模式推进过程中存在法律保障缺失、变相融资、机制不畅等诸多问题，影响了PPP工作的健康发展。

关键词 PPP模式 财政改革 法律保障

推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是公共服务和基础设施领域供给体制和机制的一次重要创新变革，用引进市场机制、竞争机制来改善和优化传统的供给方式，是对行政管理机制、财政管理机制的一次变革。本文分析了PPP推进中存在的问题，结合实际情况提出了建议和措施。

一、PPP模式推进中存在的主要问题

第一，思想认识不到位，推广进度不平衡。有的地方单纯地把PPP模式看作一种融资方式，没有从体制、机制创新的高度去认识该模式，因而重视程度不够，工作力度不大，导致PPP工作发展极不平衡；有的地方有试点项目，但迟迟落不了地，遇到困难束手束脚，遇到矛盾无能为力，造成了项目实施进度缓慢、效率不高。

第二，顶层设计滞后，法律保障缺失。当前PPP立法还处在调研起草过程之中，虽有较高级别的“国办发〔2015〕42号”文件，但法律层级不够，社会资本方参与PPP项目对自身权益的保障还存在一定的担忧，不利于调动更多民营资本的积极性。同时，国家部委之间多头发文推动PPP模式，政出多门，各行其是，给基层部门执行造成一定的困扰，甚至容易形成内耗。

第三，借PPP项目为名，搞变相融资。有的项目一经批准入库，便以PPP项目的名义找某些金融机构直接融资建设，继续增加地方政府债务。有的项目既想要PPP頭衔，享受PPP的待遇，又不想按PPP规则办事，人为指定社会资本合作方，热衷于单一来源采购方式；有的则将BT项目包装成PPP项目，将一般的招商引资项目等同于PPP项目，存在着穿新鞋走老路的现象。

第四，民营企业参与程度还不够高。从客观来看，有些PPP项目的投资规模比较大，招标时设置的门槛过高，对企业资产规模、净资产规模、授信额度、利润总额都有一定的要求，从而限制了一大批中小民营企业的参与。而且民营企业融资成本往往更高，周期更长，很难与央企竞争；从主观来看，一些地方的政府领导长期以来更喜欢和央企合作，以降低风险，也影响了民营企业的参与。

第五，PPP项目实施方案有待优化提升。PPP项目实施方案是PPP项目的核心文件，但从有些PPP项目方案看，质量有待进一步提升。诸如有的项目收入、成本测算不匹配，收入打得低，支出打得高，造成政府性付费或缺口性补助虚增，加大了财政支出责任；有的项目绩效管理弱化，财政付费与绩效考核结果挂钩力度不大；还有的项目资本回报率偏高等。

第六，社会资本方选择不够精准。有的PPP项目把当地国企确定为社会资本，不能真正体现政府和社会资本的合作；有的项目社会资本看中的是建设工程，瞄准的是施工利润，对运营管理不感兴趣；有的项目社会资本既不参与项目建设，也不参与运营管理，仅仅是财务投资人，不符合PPP的核心要义；少数地方仍然存在行政干预选择社会资本方，被迫采取单一来源的方式采购，竞争机制难以到位。

第七，职能部门履职能力相对薄弱。一些地方财政、职能部门、实施机构对PPP模式的主要特征、核心内涵、政策制度的研究、了解、掌握不够，不清楚工作流程，既缺乏真正熟悉政策和业务的人员，又缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对薄弱，甚至将PPP的事项完全交给咨询机构去做，对咨询机构提交的方案说不清、道不明，更谈不上对项目方案进行审核把关，不能正确履行管理PPP的职能。

第八，咨询机构水平参差不齐。有些咨询机构盲目扩张业务，对人员素质、专业水平提升不足，对PPP模式的政策制度学习掌握不够。有些PPP项目方案粗制滥造，照搬照抄，质量低下；有的业务人员违反职业道德，丧失公正、公平立场，存在着利益倾斜的现象；有的机构收费过高，造成一些项目前期成本过大。

二、建议及措施

第一，提高思想认识，把各方主体责任落实到位。在公共服务领域推广PPP模式是党中央、国务院作出的一项重大改革创新举措，要进一步增强政治意识和大局意识，统一思想，提高认识，各司其职、各负其责，相互协作、密切配合，严格规范开展PPP事业，坚定不移推进PPP改革。

第二，加强法律顶层设计，完善政策体系。应该尽快形成国家层面的法律体系，建立一套完整、规范的PPP法律制度保障，对PPP项目中的财政风险防范作明确的界定和规范，完善PPP合同，确保合同的完整性、规范性和长期有效性，让合作双方的权利和利益得到充分的保障。

第三，防止借PPP之名扩大地方政府债务规模。要严禁各类借PPP模式变相举债融资的行为，坚决防止把PPP模式异化为地方政府新的融资平台。地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

第四，加强对PPP项目实施方案的审核。财政部门要加强PPP项目方案审核，重点对物有所值、财政承受能力两个“评价”、实施方案中的股本构架、收支测算、收益分配、政府支出责任、风险分担、定价调价机制、政府采购、融资成本、资本回报率、绩效管理、退出机制等进行严格把关，真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，当PPP项目下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的PPP项目。

第五，加大力度支持民营资本参与PPP。推广PPP模式的一个重要目的就是要激活民间投资，充分利用民营企业的资本、技术和管理优势，来提供公共服务供给的质量和水平。加大对民营资本的支持力度，鼓励民营企业参与当地PPP项目，激发民间资本投资基础设施和公共服务的热情。不得通过央地合作、招商引资、框架协议等形式规避合法的政府采购流程而指定央企来作为社会资本合作方，也不得通过设置与项目投资不匹配、过高的注册资本、净资产、银行存款等不合理的资格门槛将民营企业排除在外。

第六，要加强PPP业务能力建设。一方面，抓紧学习钻研PPP相关知识，吃准、吃透精神实质，提高的专业水准；另一方面，要善于实践，抓出真正的PPP项目，在实践中增长知识才干，扎扎实实做下去、见成效。

第七，提升咨询机构的服务水平。咨询服务机构务要加强业务学习，提升工作能力，提供更专业的咨询服务；要加强职业道德建设，秉公职守，依法依规提供各类质优价廉的咨询中介服务；探索成立PPP咨询行业协会，逐步开展制定服务标准、示范性文本、人员培训、引导合理收费等自律性活动，建立咨询服务机构的评价、考核、责任追究、退出等机制。

（作者单位为东营市财政局）

参考文献

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[3] 詹丽萍.基层地方政府实施PPP项目存在的问题与建议[J].上海金融，2016（4）.

[4] 雷春香. PPP项目实施中存在的问题与建议[J].财经界，2016（14）.