农村党组织建设的现状、问题及其建议*——来自浙江的问卷调查数据

“浙江农村基层组织建设与治理有效运行研究”课题组

农村党组织建设的现状、问题及其建议*
——来自浙江的问卷调查数据

“浙江农村基层组织建设与治理有效运行研究”课题组

农村基层组织尤其党组织如何适应现代社会多元化发展的需求，怎样加强和改进党在农村基层的领导，是当前推进农村有效治理亟需解决的一个重要课题。浙江的农村基层政权总体上是稳固的，并且治理是良好的，但是受社会变迁冲击和利益主体分化的影响，也面临着党的基层组织基础不牢，与村级自治组织关系不和谐，服务社会能力与水平不高等挑战。在新形势下，应当以高度的政治责任感和历史使命感，着力加强基层党组织和基层政权建设，深入推进村级组织合作协商与村庄和谐，全面提高基层党组织凝聚力和创造力。

农村党组织 基层政权 合作协商 有效治理

随着经济社会的飞速发展，农村基层社会格局呈现复杂化、多元化的特点，这对农村基层如何实行有效治理提出了新的考验。浙江作为市场经济的先发地区， 外省还没遇到的问题， 浙江可能已经遇到， 外省还是点上的问题， 浙江可能已经是面上的问题。①李强：《浙江基层党建30年》，《今日浙江》，2008年第16期。这也对浙江省农村基层党组织建设工作提出了新的更高的要求。进一步改进和完善农村基层组织尤其党的农村基层领导体制，是推进农村有效治理亟需解决的一个重要课题。②为了分别了解村民、村干部与乡镇干部对于本次研究问题的看法，课题组分别设计了三套问卷。为了保障样本的代表性，采取随机抽样（多段抽样）的方式，首先从11个地市级抽取了湖州、嘉兴、温州、宁波、衢州、丽水、绍兴7个地级市；然后从各地级市中分别随机抽取了一个区县，分别是德清县、嘉善县、乐清市、江北区、柯城区、遂昌县、越城区；进一步再根据人口数量的差异，分别从各区县中抽取2到3镇；最后从每个乡镇中抽取三个行政村，按照简单随机抽样方式从行政村中抽取被访者（德清：3镇7村；嘉兴：2镇9村；遂昌：3镇7村；宁波北仑：2镇6村；衢州：3镇11村；绍兴：1镇14村；乐清：3镇7村）。最终，得到有效村民问卷1576份、村干部问卷571份、乡镇干部问卷326份。问卷调查时间在2016年8－9月进行。同时实地走访调研了衢州柯城区、德清、嘉善等多个村镇。

一、浙江农村党组织的基本情况

（一）党组织成员的结构情况

从表1中可以看出，被访村庄的村支部平均有3.9人，其中男性人数占据多数。村支部的年龄结构偏老，村支部中的青年人数平均仅仅只有0.65。这可能造成未来村支部后续无人的情况出现。而且村支书的平均年龄也相对偏大。

表1 村支部成员的基本情况介绍表

调查发现被访村庄的村支书中，男性的比例非常高，达到了98.4%。村支书的文化程度相对较高，大部分都有高中以上文化程度。在被访的村庄中村支书兼任村委干部的现象并不明显，不兼任的比例高达91.6%。而且，村支部党员的主要社会来源是农民，占到了总比例的94.2%，其次是个体工商户与私营企业主。

（二）党支部核心作用发挥情况

村党组织是农村基层政权的领导核心，使它充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，是农村基层组织良性运行的前提和保证。从表2中可以发现，浙江农村党组织的领导核心地位发挥的比较好，94.9%的被访村干部认为党组织做到了这一点。

（三）村两委关系

1.村民对于村两委关系的评价

在理论和制度上，村党组织和村委会关系的地位是明确的，但在实践中，“村两委”的协调却是一个难题，因而，它们之间的和谐关系是实现基层有效治理的关键。通过调查发现，在大部分被访村民所在的村庄，村两委的配合的程度比较高，29.5%的被访村民认为村两委的配合程度很高，58.6%的被访村民认为村两委配合程度较高。同时被访者认为村两委干部的关系非常融洽和比较融洽的总比例高达91.8%（见表3）。

表2 村干部对村级党组织领导核心地位的评价

表3 村民对村两委配合程度与关系的评价

2.村干部对村两委关系的评价

相对于村民对村两委配合程度与村两委干部的关系的评价，村干部的自我评价更高。从表4中可以发现，有49.9%的被访村干部认为村两委配合程度很高，好评率高于村民20.4个百分点。被访村干部认为村两委配合程度很高与较高的总比例高达94.9%，高于村民评价6.8个百分点。有56.2%的被访村干部认为村两委的关系非常融洽，高于村民评价25.2个百分点。被访村干部认为村两委的关系非常融洽与比较融洽的比例高达94.2%，高于村民评价2.4个百分点。

3.乡镇干部对村两委关系的评价

相对于村民评价与村干部的自我评价，乡镇干部对于村两委关系的评价相对较低。被访的乡镇干部中认为村两委关系非常和谐的仅仅只有14%，低于村民评价17个百分点，低于村干部自我评价42.2个百分点。不过认为村两委关系非常和谐与比较和谐的比例还是高达88.4%（见表5）。

表4 村干部对村两委配合程度与关系的自我评价

表5 乡镇干部对村两委关系的评价表

4.实际工作中的村两委关系

村两委关系的融洽程度，可以从村两委工作的开展情况来进一步了解。这次问卷调查专门让被访村民村两委的各项工作进行评分，从表6中可以发现，村民对村两委工作评价最高的四项依次分别是村两委的计划生育工作、卫生环境工作、村民民俗工作与作风建设工作，评分都达到了4分以上。而其他几项工作的评分也并不太低，评分最低的经济工作也有3.7分。由此可见，村两委合作开展工作的能力较强，关系较融洽。

（四）村级党组织建设

1.村级党组织的队伍建设

村级党组织建设状况如何，直接关系着巩固农村基础地位，关系着农村经济发展和社会的稳定。从表7中可以发现，被访村干部所在村庄的村民申请入党的积极性也还比较高。

表6 村民对于村两委工作的评分（1-5分）

表7 村干部对村级党组织发展的介绍

当然，党员组织的建设不仅仅在于发展新党员，还在于老党员的管理与培训。通过分析发现，被访村干部所在村支部对于党员的管理相对严格，有58.2%的村干部认为支部对党员管理较为严格，有24.4%的村干部认为支部对于党员管理非常严格（见表8）。大部分村支部对于党员培训都是每月进行一次，本村党员参与组织活动的积极性也很高，但是从上文中可以发现，村干部认为还需要进一步加强对党员的培训。

当下浙江省村级党组织建设情况具体如何呢？最知情的评价者应该是乡镇干部，他们离基层最近，最有发言权。通过表9可以发现，有72.6%的被访乡镇干部的所在地区的村级党组织全部健全。但也有一部分被访乡镇干部反映，其所在的乡镇的村级党组织有部分并不健全。乡镇干部给村级党组织建设的评价并不高，仅仅有74.4%的被访乡镇干部给村级党组织建设评分4分以上。

表8 村党组织管理与培训情况表

表9 乡镇对村党组织建设的认知与评价表

2.村级党组织的作风建设

村级党组织建设，不仅仅是指组织的队伍建设，还包括村级党组织的作风建设。在村一级作风建设主要可以通过村干部处理村级事务的方式及其与村民关系来评价。通过调查可以发现，大部分村民对于村干部处理村务表示认同，有25.4%的被访村民认为村干部处理村务非常公正与公道，有64.1%的被访村民认为村干处理村务比较公正与公道（见表10）。由此可见村级党组织的作风相对较好，办事比较公道。

表10 村民对村干部处理村务时表现的评价

评价村级党组织的作风建设，另外还可以看村民与村干部的关系。村干部与村干的关系主要体现在重要事务的决定上两者是否有沟通。通过问卷调查发现，在表11中所有重要事务的决定上，都有超过60%的村民汇报了其余村干部沟通的事实。可见村级事务决定上，沟通是非常充分的。

表11 村干部在重要事项决策时是否与村民沟通

表12 村民与村干部的沟通方式分析

表13 村支部建设中存在的困难分析

村民与村干部在重大事务决定上沟通与否及其通过什么样的方式沟通都是非常重要的。从表12中可以看出，村民与村干部沟通的最主要的方式是通过村小组会议沟通，其次是村民大会沟通与村干部上门商讨沟通。

3.村级党组织建设的困难与解决措施

为了进一步加强党组织建设，课题组特意对一线的党员干部进行调查，请他们为说明党组建设存在的困难，并为党组织建设提供意见。被访的村干部认为，在新时期党组织建设最主要的三个困难是没钱办事，缺乏培训及其服务群众的能力弱（见表13）。

从表14中可以发现，大部分村干部认为主要应该从加强对党员的党性教育，提高党员文化素质和办事能力及加强党员作风建设三个方面来加强党员队伍的建设。

二、几个变量的相关分析与推断

为了了解不同群体对于当下浙江省农村党组织建设情况的态度之差异，我们对数据的相关变量做了相关分析。

（一）不同群体对村级党组织领导核心地位、作用建设的认知与评价的差异

从表15中可以发现，在被访的村民中不同性别的村民对于村级党组织的领导核心地位的发挥的评价有一些差异。男性认为村级党组织的领导核心作用发挥非常好的比例要高于女性2个百分点。通过统计检验，两者关系并不显著。可以推断，在浙江省内不同性别的村民对于村级党组织的领导核心地位的发挥的评价并没有什么差异。

从表16中可以发现，在被访的村民中不同政治面貌的村民对于村级党组织的领导核心地位的发挥的评价有较大差异。党员认为村级党组织的领导核心作用发挥非常好的比例要高于非党员8个百分点。通过统计检验，两者关系非常显著。可以推断，在浙江省内不同性别的村民对于村级党组织的领导核心地位的发挥的评价有比较大的差异。

村级党组的领导核心作用的发挥，不能仅仅要看村干部的自我评价，还需要看百姓对村民对村干部的评价。从表17中可以得出结论，有相当一部分人认为村支部解决问题的能力比较强。而且大部分人认为村党组织的领导核心作用发挥得非常好或者比较好，两者的总比例达89%。

从表18中可以发现，在被访的村民中不同政治面貌的村民对于村支部解决问题的能力的评价有较大差异。党员认为村支部解决问题的能力强的比例要高于非党员9.2个百分点。通过统计检验，两者关系非常显著。可以推断，在浙江省内不同政治面貌的村民对于村支部解决问题的能力的评价有比较大的差异。

表17 村民对村支部的评价

表18 不同政治面貌的村民对村支部解决问题能力评价的差异 ②卡方=11.889；自由度=2；s i n =0.003（显著）。

（二）不同群体对村级党组织与村委会关系评价的差异

从表19中可以发现，在被访的村民中不同性别的村民对于村两委关系的评价有一些差异。男性认为村两委关系非常融洽的比例要高于女性4.6个百分点。通过统计检验，两者关系比较显著。可以推断，在浙江省内不同性别的村民对于村两委关系的评价有一些差异。

从表20中可以发现，在被访的村民中不同政治面貌的村民对于村两委配合程度的评价有一些差异。党员认为村两委配合程度很高的比例要高于非党员6.2个百分点。通过统计检验，两者关系比较显著。可以推断，在浙江省内不同政治面貌的村民对于村两委配合程度的评价有较大差异。

表19 不同性别的村民对于村两委关系评价的差异 ①卡方=6.639；自由度=3；s i n=0.084（显著）。

表20 不同政治面貌的村民对村两委配合程度评价的差异 ②

从表21中可以发现，在被访的乡镇干部中不同政治面貌的乡镇干部对于村两委关系的评价有一些差异。非党员认为村两委关系非常融洽的比例要高于党员10.8个百分点。通过统计检验，两者关系比较显著。可以推断，在浙江省内不同政治面貌的乡镇干部对于村两委关系的评价有较大差异。

从表22中可以发现，在被访的乡镇干部中不同行政级别的乡镇干部对于村两委关系的评价有一些差异。有行政级别的乡镇干部认为村两委关系非常融洽的比例要低于没有行政级别的乡镇干部4.6个百分点。通过统计检验，两者关系比较显著。可以推断，在浙江省内不同行政级别的乡镇干部对于村两委关系的评价有一些差异。

表21 不同政治面貌的乡镇干部所在乡村两委关系评价的差异 ③卡方=17.630；自由度=4；s i n=0.001（显著）。

表22 不同行政级别的乡镇干部对于所在乡村两委关系评价的差异 ④卡方=10.813；自由度=4；s i n=0.029（显著）。

三、浙江省农村党组织建设中存在的问题和面临的挑战

（一）受社会变迁冲击影响，农村党组织基础欠牢固

第一，农村党组织建设“重建轻管”，基层党支部建设需要进一步深化。比较突出的问题是，村下属的党支部管理比较薄弱。如余姚市河姆渡镇村下属党支部书记63.6%由村干部兼任，难以保证其实际运行。①以下行文中，具名的县乡村实例均引自中共浙江省委组织部编辑的《浙江省组织系统百乡蹲点调研报告集》（2016年内部资料），不再逐一注明。另一个比较突出的问题是农村新型支部作用发挥不够。如余杭区瓶窑镇原先的35个小村合并为14个大行政村，设置了产业支部81个。但是后者与村民小组两条线，致使村党组织具体工作矛盾脱节，约有29.2%的党员表示所在村民小组较少邀请其参与组内事务。

第二，农村党员队伍偏“老”、偏“弱”。总体来说，有知识、有能力、头脑灵活、年轻有为的村干部相对偏少。如宁波市江北区慈城镇，各村党组织书记总体年龄偏大，学历偏低，其中，35岁以下的仅有1名，占比2.7%；50岁以上达28名，占比75.7%。村党组织书记任职半数左右5年以上，三成超过10年，有4人超过20年。

第三，党组织工作经费欠缺现象突出。基层党组织建设中普遍存在工作经费缺乏保障现象，大部分县级和乡镇级财政未明确村下属党支部经费保障标准。课题组发现，全省有65.0%的被访村干部认为“没钱办事”是村支部建设中存在的主要困难，而在部分乡镇，有53%的受访者认为支部经费不足是基层党建工作最突出的问题。

（二）重心把握不准，乡镇统筹力度不足

第一，乡镇党委认识偏差。对基层党建政策理解片面，“重经济轻党建”现象普遍。以桐乡市乌镇镇为例，镇党委把大量的精力花在项目建设和信访维稳上，而未配备副书记主抓党建工作，镇党政班子其他成员履行党建责任也不够主动，存在一定程度上的应付心态。基层党建工作中制度多、口号多、行动少的现象普遍。

第二，乡镇考核监督机制薄弱。县市对乡镇、乡镇对村党建工作考核权重偏低，许多乡镇存在基层党建“最后一公里受阻”现象。比如柯桥区钱清镇，该镇2015年度镇对村岗位目标责任制考核中，基层党建工作比重仅占2%。即使是这一考核，要求也过宽，如各村只需有党员民主平移和发展规划就可以得1分。乡镇监督调控机制待优化。例如落实村级重大事项报告监督制度过程中，乡镇联村领导负责督查审核不够到位，导致有些村的重大项目规划缺乏科学性。

第三，乡镇下压任务过多。乡镇和部门把党组织核心领导等同于大包大揽，经常向农村基层党组织简单摊派不属于其基层党建范畴的工作任务，同时，以经济重点工作论英雄。以嵊州市黄泽镇为例，有40.7%的受访者认为，下派事务性工作繁多是当前基层党建的一个重大问题，2015年该镇村党组织书记述职述评会议上，25个村党组织书记汇报材料中，有10个村对基层党建工作一笔带过，甚至个别村党支部书记讲不出村里有多少名党员。

（三）多元利益主体使村级组织关系分化严重

第一，村两委领导班子不团结。村两委成员应当自觉维护村党支部的集体领导和班子团结。但在现实中，村两委班子不团结问题并不少见。其原因较为复杂，调研发现，总体上有三种因素：一是村两委职权划分不清，二是“并村不并心” 现象突出，三是宗族宗派势力的影响。

第二，出现村党组织在合作社中边缘化的现象。合作社章程规定，日常经营管理权主要集中于董事会、监事会，支委会没有实质性领导权。现实操作中，一旦书记、董事长分设，前者权力威望都不及后者，容易引发班子矛盾，即使是交叉任职的负责人，也更重合作社董事长而轻党组织书记身份。

第三，村党组织权威遭私人力量侵蚀。一些基层干部反映村里工作主要是支部书记个人而不是支部起作用。很多村级事务，党员没有表决权，发言机会不多。这有体制机制上的原因，如“五议两公开”中，党员大会审议没有实质性意义，党组织的领导核心地位难以体现。

（四）农村党组织服务社会能力与水平不高

第一，村级服务平台不够完善。村级服务平台建设滞后情况突出，部分村级活动场所没有充分发挥成效，除了日常办公之外，其他使用很少，没有“物尽其用”；另外，村级便民服务中心从具体运行情况来看，存在两极分化发展不均衡的问题；也有的村级代办员往往监管多项工作，精力不能保证，代办点时常出现错岗、空岗、缺岗的现象。

第二，党员干部联系群众观念淡薄。联系群众是农村基层党组织建设的重中之重。但是在实际工作的开展中，党员干部与群众存在一定的脱节。一是党员干部存在任务心态，被动的走。二是代表作用不够明显，部分村群众对党员的认可度不够。

第三，党员教育管理有欠严格。此方面的主要问题是基层党建活动形式单一、以集中开会学习为主要形式，缺乏创新载体，党组织活动党员参与度不高。此外，一些村的党员评定不严格、不到位，有走过场的嫌疑，对违反党章、党规、党纪，长期不参加组织生活的不合格党员处理也不及时、不到位。

四、结语：若干建议

中共浙江省委《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》指出：“全省各级党组织和广大党员干部必须增强政治意识、政权意识、阵地意识，以高度的政治责任感和历史使命感，全面加强基层党组织和基层政权建设。”①《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，《政策瞭望》，2015年第7期。基于这样的精神，我们有如下的建议。

（一）在新形势下进一步夯实农村党组织基础

第一，明确乡镇党委党建责任。完善基层党建责任机制，全面加强基层工作保障。落实镇党委抓基层党建的政治责任，充实基层党委工作力量，明确乡镇党委专职副书记分管党建工作，每个乡镇专职组织员配备不少于3名。确保乡镇党委书记投入精力亲自牵头抓，推行“第一书记”（驻村干部）履职清单、村班子履职清单等制度，形成书记抓书记，一级抓一级的责任传导机制。

第二，创新基层组织设置。优化调整村党组织设置， 对村党员人数较多、下设党组织较多的，党支部可改设为党总支或党委 ，探索建立特色党小组。②《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，《政策瞭望》，2015年第7期。一是推动网格党支部建设。二是分类推进特色支部建设。尤其需要加强城中村、城乡接合部、外来流动人口集聚地等领域党建工作。

第三，建设过硬的党员干部队伍。坚持完善村党组织班子“党员推 荐、群众推荐、党内选举”制度，提高党组织在群众中的公信度。一是探索建立村书记任期制。限定村书记最长任期，村书记在同一村连续任职满三届、9年的或者年龄满55岁的，不得继续留任，以此避免村干部年龄偏大、后继乏人的问题。同时，尝试建立到期离任提前后备机制，在村书记到期前，通过乡镇、村两级把关，提前一年左右选出村“后备书记”，分层分类，动态培养，确保农村发展不出现书记缺位现象。二是建立村委“接班人”培养制度。把网格党支部作为村社干部培养使用的主渠道。选优配强支部书记，将优秀的村社干部、后备干部、党员选任到网格支部书记岗位上，锻炼提高履职能力。三是探索村党组织书记县级备案管理办法。加大从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、从优秀村主职干部中定向考录乡镇公务员和事业编制人员力度， 乡镇换届时每个县有一名以上优秀村党组织书记进入乡镇领导班子。①《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，《政策瞭望》，2015年第7期。

（二）深入推进村级组织合作协商与村庄和谐

第一，推动村两委分工合作。加强村党组织对村级组织机构和村级事务的领导，支持和保证村级其他组织机构依法依规行使职权。一要明晰村两委职责定位。尤其要完善“村两委”议事规则、决策程序，做到分工明确，互补互助。二要提高村“两委”班子成员交叉兼职比例，引导、鼓励和支持村党组织班子成员通过依法选举当选村民委员会成员，提倡具备条件的村，特别是规模较小、村民委员会主任无合适人选、村党组织书记驾驭全局能力较强的村，通过法定程序把村党组织书记选为村民委员会主任。②《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，《政策瞭望》，2015年第7期。三要建立经常性沟通协调机制。建立健全乡党委委员定期与村班子成员谈话制度，考察掌握各村主职干部之间的工作关系，及时处置不良苗头情况。

第二，加快村党组织融入村合作社。突出合作社党组织核心地位，强化组织牵引力。一要明确党组织的法律地位。2016年5月1日施行的《浙江省农村集体资产管理条例》明确了党在农村的基层组织“领导、支持和保障村集体经济组织依法履行职能”。因而，现阶段村股份经济合作社仍然是作为村级集体经济组织管理的，应当深化合作社党建工作有关意见，细化党组织依法履职的方法途径。二要突出党组织领导地位。《中共浙江省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》指出，要提倡按照法定程序将村党组织书记推选为村 （股份）经济合作社社长（董事长）。三要坐实党组织核心权力。

第三，创新基层党建考核指导机制。用责任清单和考核将四项职能统筹落实。加强对乡镇、村党建工作专项督查，将其与乡镇领导干部实绩考核、村主职干部绩效考核挂钩。坚持纪组宣统党建专业力量下沉，按照“每周抽查，每月巡查”的频率，联合乡镇纪委对各村基层党组织开展党建工作检查和指导。真正做到压力和动力同步，形成“你追我赶”、共同发展的良好局面。

（三）减负减压，创新党建机制，全面提高基层党组织凝聚力和创造力

第一，切实为基层组织减负减压。全面实行村（社区）事务准入制度，厘清村（社区）组织依法依规履行和协助党委、政府工作事项，凡未列入准入事项的，一律不得交村（社区）办理。 巩固村（社区）机构牌子多、考核评比多、创建达标多“三多”问题的清理成果，精简村（社区）各类台账和材料报表，县（市、区）应每年进行检查。③《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，《政策瞭望》，2015年第7期。

第二，创新基层“党建+ ”机制。推进城乡公共服务均等化，促进生产要素、公共资源、公共服务逐步向基层倾斜。创新推行“党建+ ”工作方式，将基层党建融入中心工作、民生服务、社会治理、生态建设等各方面。要积极探索开发“互联网+”和“党建+”，利用互联网平台，因地制宜，结合实际情况，依托微信公众平台建立家园共同体服务模式，实现服务群众“微格化”。

课题负责人：郎友兴，男，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师；

课题组成员：张品、宋天楚、谢安民、陈东进、薛晓婧、余恺齐、肖可杨、张思帆、高雯、吴小云、肖文孟、贾泽珺（杭州310058）。

*本文系浙江省民政厅2016年度重点委托课题“浙江农村基层组织建设与治理有效运行研究”的研究成果。

责任编辑：周佳松