习近平公共治理思想探析

袁忠

习近平公共治理思想探析

袁忠

治理是一种新的学术范式，意味着对传统管理方式的挑战和创新。公共治理思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是习近平治国理政方略的概括凝结，是指导当前中国特色社会主义建设的理论武器。其以符合中国国情、为了人民幸福生活、实现公平正义为价值取向，内容涵括政党治理、民主治理、依法治理、以德治理、系统治理、全球治理等方面。习近平的国家治理现代化思想是继我国“四个现代化”提出的第五个现代化发展战略，折射出中国当代公共管理模式的变革与发展特色。

习近平 公共治理 思想 现代化

“治理”是一个新学术范式，意味着管理方式的变革和创新，其基本涵义是“对公共事务的有效管理”。现代意义上的“治理”概念，最早于1989年由世界银行探讨非洲“治理危机”的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》所提出，其具体涵义则是由联合国全球治理委员会1995年《我们的全球之家》报告所界定：即治理是或公或私的机构在管理公共事务过程中所采取的各种方式的总和，这一概念得到学术界的普遍认可。治理与管理的区别在于：治理的主体是多元的，治理的主体是平等的，治理的方式主要是协商，治理的结果是利益参与各方的妥协满意即善治。治理理论的出现对传统公共管理带来严重挑战，它以多元主体协商为特征颠覆了过去以政府为单一主体的“行政主导”管理模式，倡导达成“共治”“善治”的管理结果与境界。20世纪90年代后“治理”作为一种新观念、新模式在全世界范围内迅速传播、发展借鉴和广泛采用。习近平公共治理思想是习近平治国理政方略的概括和凝结，是宏大精深的习近平新时代中国特色社会主义思想的组成部分。它的产生和发展，直接折射出我国当代公共管理的变革与模式演变。

一、相关研究文献综述

近年来，国内学术界对习近平公共治理思想进行初步探讨、梳理和阐析，主要围绕如下四个领域：

一般治理。目前理论界大多是从某一具体治理领域如社会治理、国家治理、网络治理等角度阐述习近平公共治理思想，只有少数学者从一般治理的角度进行概括性研究。2014年5月20日中国社科院马克思主义研究院、浙江出版联合集团、广西师范大学出版社集团联合举办首届习近平系列重要讲话学术论坛，姜辉、辛向阳、许耀桐、李慎明、秦宣等围绕治理、国家治理现代化问题作了重要阐述。管玄同针对“实现什么样的治理、怎样治理”这一终极治理问题就习近平治理思想作了阐析：全面深化改革是建立现代治理体系的前提条件、全面依法治国是治理的基本方式、全面以德治国是治理的价值取向、全面从严治党是治理的坚强领导核心和必要保障。①参见管玄同：《实现什么样的治理、怎样治理》，《大连干部学刊》，2015年第7期。

政党治理。习近平政党治理思想主要体现在对执政党的治理。侯远长提出习近平政党治理思想具有“全面从严”的鲜明时代特征。②参见侯远长：《习近平“三大治理”鲜明的时代特征》，《中国延安干部学院学报》，2017年第1期。赵付科认为习近平首次将“从严治党”提升为“全面从严治党”，并首次提出“抓好党建是最大的政绩”；“五位一体”揭示了全面从严治党的基本内涵，从思想建党和制度治党同发力、抓住从严治吏的关键、严明纪律与严肃党内政治生活、用好巡视这一反腐“利剑”及发挥人民群众的监督作用五个方面，阐述了全面从严治党的着力点。③参见赵付科：《习近平全面从严治党思想论析》，《当代世界与社会主义》，2015年第6期。蒯正明认为习近平同志把从严治党作为新时期推进党的建设新常态的重要抓手，并对如何推进全面从严治党进行了探索：一是全面从严治党的根本路径是将思想建党和制度治党结合起来；二是全面从严治党的关键在于治吏；三是作风建设是全面从严治党的切入口和必须始终紧绷的一根弦；四是落实管党治党政治责任是全面从严治党的重要保障。④参见蒯正明：《习近平关于全面从严治党思想研究》，《中国特色社会主义研究》，2014年第2期。张士海、王国龙提出建设“服务型”政党是中国共产党全面从严治党的主要目标：从严加强思想建设，进一步巩固党的意识形态领导权；从严加强组织建设，进一步发挥党员干部的模范带头作用；从严加强作风建设，进一步密切党与人民群众的血肉联系；从严加强反腐倡廉建设，进一步完善惩治与预防相结合的反腐体系；从严加强制度建设，进一步建立健全党内法规制度。⑤参见张士海、王国龙：《习近平“全面从严治党”思想研究》，《社会主义研究》，2014年第6期。吴怀友认为以习近平同志为核心的党中央提出了全面从严治党的系列新理念、新思想、新战略，形成了以“原因论”“意义论”“目标论”“系统论”“责任论”“重点论”“核心论”“方法论”“常态论”“规律论”等为主要内容的全面从严治党思想体系。⑥参见吴怀友：《习近平全面从严治党思想论纲》，《毛泽东研究》，2015年第4期。吴阳松认为习近平政党治理思想涵概五个方面：以“补钙论”为中心的思想建党论，以“守纪律、讲规矩”为中心的组织建设论，以“反四风”为中心的作风整党论，以“零容忍”为中心的反腐肃党论，以“笼子论”为中心的制度治党论。⑦参见吴阳松：《十八大以来习近平管党治党思想的理路与效应》，《广州大学学报》（社会科学版），2017年第1期。

社会治理。陈姝宏认为习近平从思想和实践两方面对社会治理进行了创新和发展，提出了新的理念和措施：群众路线是社会治理的核心原则；依法治国是社会治理的法律保障；多元治理与合作共治是社会治理的政治保障；基层社区建设是社会治理的根本落脚点。⑧参见陈姝宏：《习近平社会治理思想探析》，《吉林省社会主义学院学报》，2015年第4期。代山庆总结习近平社会治理思想有四大内容：以实现中国梦为目标，以深化社会体制改革为动力、以加强民主法治建设为抓手、以培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观为共同思想道德基础，并阐述实现路径：坚定不移地坚持走中国特色社会主义道路、注重保障民生促进社会公平、注重法律规范和道德约束形成社会治理的长效机制、注重社会治理机制体制创新提高社会治理水平、注重党的能力建设不断提高党领导社会治理的能力。①参见代山庆：《论习近平社会治理思想》，《学术探索》，2015年第3期。孙波、李勇杰、杨奎臣从历史和现实的角度阐述了习近平社会治理思想产生的四大渊源：中国传统管理思想和管理文化、马克思主义理论、中国社会治理发展面临的困境及其现实需求、国内外治理理论。②参见孙波、李勇杰、杨奎臣：《论习近平社会治理思想的渊源》，《中国成人教育》，2015年第20期。鲁春艳从社会治理体制、社会治理方式、社会治理核心、社会治理重心、维护社会稳定、健全公共安全体系等方面对习近平社会治理思想进行了概括，认为其新思想、新论断是指引我国社会建设和社会治理、构建全民共建共享的社会治理格局的思想引领和行动指南。③参见鲁春艳：《习近平社会治理思想探析》，《辽宁行政学院学报》，2016年第5期。王雪珍较为全面地论述了习近平社会治理思想的中国特色和自身特征，概括分析了习近平社会治理思想的主线、结构、精神、目标和内部关系，提出改革是灵魂、治理是载体、创新是生命。④参见王雪珍：《习近平社会治理思想探究》，《中共云南省委党校学报》，2015年第5期。

国家治理。黄建钢提出 《之江新语》 是习近平国家治理思想的雏形，“全面观”是国家治理的核心，“群众观”是国家治理的基础，“干部观”是国家治理的关键。⑤参见黄建钢：《从〈之江新语〉看习近平的“国家治理观”》，《浙江海洋学院学报》（人文版），2016年第3期。宋道雷提出习近平国家治理思想分为格局、方略与使命三个维度，其国家治理的历史观、时代观与发展观体现在“四个全面”战略布局路线图中。⑥参见宋道雷：《国家治理的三个维度：格局、方略与使命》，《毛泽东邓小平理论研究》，2016年第3期。许耀桐认为国家治理现代化是党继“四化”之后提出的“第五化”，是中国共产党执政发展的最新阶段，它包括治理体系和治理能力两大系统。国家治理体系涵盖经济、政治行政、文化、社会、生态文明、国防建设、党的建设等七大领域，国家治理能力系统涵盖依法治国、改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等十大能力。⑦参见许耀桐：《习近平的国家治理现代化思想论析》，《上海行政学院学报》，2014年第4期。刘志昌总结了习近平国家治理思想的基本框架包括治理体系、治理方式、治理主体、治理目标几方面，阐述了国家治理现代化的内涵和要求。⑧参见刘志昌：《习近平国家治理现代化思想研究》，《社会主义研究》，2016年第5期。张雷声从中国话语、中国风格和中国智慧角度研究习近平国家治理思想，总结出其四大中国特色：马克思主义国家理论与当代中国社会发展实际的辩证统一、秉承了以毛泽东为代表的党的第一代中央领导集体的现代化思维方式、以人民性与国家性的统一为基础、寻求实现国家治理现代化的途径。⑨参见张雷声：《习近平国家治理思想的中国智慧》，《教学与研究》，2016年第11期。

近年来，也有不少国外学者开始关注并研究习近平公共治理思想，特别是2014年《习近平谈治国理政》 一书由外文出版社以多语种出版发行以来，外国政要学者掀起了学习研究习近平治国理政思想的热潮。

现有研究成果多角度对习近平公共治理思想作出剖析阐述，为我们深入理解、接近习近平治理思想提供了大量观点和有益路径，是学习研究传播习近平治理思想的重要理论基础。但研究也尚存明显不足：一是从某个单一角度如社会治理、政党治理、国家治理等研究的多，全面系统地研究的少；二是从习近平治理思想所产生的时代背景、历史文化条件研究的多，着重于现实需要和未来发展展望研究的少；三是从政治学、哲学、党建等角度对习近平治理思想解读的多，从公共治理、管理学角度研究的少。因此，随着习近平公共治理思想的日益发展丰富和完善，迫切需要从理论角度对其进行概括梳理，在公共治理背景下总结剖析习近平公共治理思想的形成、主要内涵及其特点，为党治国理政的下一步行动提供清晰的理论指导和行动指南。

二、习近平公共治理思想的形成

早在20世纪90 年代习近平同志就开始使用“治理”一词，1998年时任福建省委副书记的习近平同志就为长汀水土流失治理写下“治理水土流失，建设生态农业”的题词。①参见阮锡桂、郑璜、张杰：《绿水青山就是金山银山——习近平同志关心长汀水土流失治理纪实》，《福建日报》2014年10月31日。2000年习近平同志在接受《中华儿女》杂志社记者专访，回忆当年党风廉政建设时谈到“治理整顿也是一种机遇，把大家心气提一提”②参见韩雨亭、鲁礼义：《习近平福建从政17年反腐获称赞》，《经济观察报》2012年11月20日。。2001年8月23日时任福建省省长的习近平同志就全面治理餐桌污染问题接受央视《经济半小时》节目专访时指出：全省3年内23座城市基本实现治理餐桌污染的目标，5年内全省范围基本实现治理餐桌污染目标。

多种文献资料表明，习近平同志主政地方时就开始使用“治理”一词，在治国理政实践中探索思考有效的治理方式方法，逐步养成“治理”的理念和意识。《之江新语》就是习近平同志主政浙江时期治理经验和心得体会的集结。2013年在党的十八届三中全会上，习近平同志系统地阐述了其治理思想，他在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出，“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好……我们党在全国执政以后，不断探索这个问题”，也“发生了严重曲折”。党的十八届三中全会通过的《决定》指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》前后共24次提到“治理”，主要有国家治理、政府治理、社会治理、小区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等等提法。③参见许耀桐：《习近平国家治理现代化思想论析》，《上海行政学院学报》，2014年第4期。2014年在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时，习近平同志明确指出： “治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”④习近平：《推进中国上海自由贸易试验区建设，加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日。，这表明习近平同志的“治理”思想日臻成熟，并且已经形成了自己的理论体系和特色。

三、习近平公共治理思想的主要内涵和特点

习近平公共治理思想，按照治理领域包括党的治理、国家治理、社会治理三大方面；按照理论体系，分为两大部分即回答“实现什么样的治理、怎样治理”两大问题。前者明确治理的目标和价值取向、关系治理的战略问题；后者明确治理的方式方法、关系治理的策略问题。二者相互渗透融合，共同构成习近平治理思想的新体系和新模式。

（一）公共治理的价值取向

符合中国国情。中国公共治理模式必须符合中国具体国情，习近平同志明确指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。”⑤中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第75页。我国的公共治理模式，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。发展和创新中国治理模式既要继承我国传统管理经验，又要借鉴西方公共治理的合理成分，但决不是照搬照套西方治理模式。习近平同志强调：推进国家治理体系和治理能力现代化绝不是西化、资本主义化，他在阐述中国梦时明确提出“实现中国梦必须走中国道路，这就是中国特色社会主义道路”①中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第10、75、75、8-9页。。因此，中国式公共治理首先是中国共产党领导下的治理，必须坚持党的统一领导，以社会主义核心价值观为基本价值取向。

为了人民的幸福生活。建立和完善我国公共治理体系究竟要达到什么样的目标？2015年2月27日习近平同志在中央全面深化改革领导小组第十次会议上作出了明确回答：就是要“让人民群众有更多获得感”，习近平治国理政的根本目的和出发点就是要“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。②中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第10、75、75、8-9页。他强调推进国家治理体系和治理能力的现代化，目的在于从人民利益出发谋划公共治理思路、制定公共治理举措，就是要“以百姓心为心”，大力发展制度和公共服务的有效供给，充分满足人民群众的真实需求，实现“国家富强、民族振兴、人民幸福”的中国梦。

实现公平正义。实现公共治理现代化的另一目标在于促进社会公平正义。习近平同志在2014中央政法工作会议上提出“公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线”。公平正义是社会主义的核心价值，习近平同志多次强调全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，“我们党推进全面深化改革的根本目的，就是要促进社会公平正义”③中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第10、75、75、8-9页。，强调通过全面深化改革，加强制度建设，全面从严治党，努力让社会变得更加公平正义，让更多的人分享改革发展的成果。

（二）公共治理的工具与方式

治理方式是习近平公共治理思想的主要组成部分，回答的是“怎样治理”的问题，它决定着中国公共治理的模式和特色。从治理主体、治理方法、治理工具、治理网络等角度进行概括剖析，可以归结为如下几方面：

政党治理。中国共产党作为中国人民的领导核心，是我国诸多公共事务的决策者、组织者、指挥者、协调者，因此，党的各级组织及其组成人员是我国公共治理的重要主体，它和政府等其它治理主体共同构成我国公共治理体系。习近平同志十分重视党的领导作用，在庆祝中国共产党成立95周年大会上他强调指出：办好中国的事情，关键在党。如果脱离党的坚强领导，中国特色社会主义建设就会失去政治和组织保障，就会迷失前进的方向。中国特色公共治理最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色公共治理的最大优势也是中国共产党领导。只有在党的坚强领导下，才能把全国各种治理力量、各种资源有效调动起来，集中全国的力量办大事；只有加强党的领导，全面从严治党，才能制定科学的发展战略，改革创新，并逐步加大中央财政转移支付的力度，实现基本公共服务均等化，实现中华民族伟大复兴的中国梦。这一点与西方治理模式显著不同，是构成“中国模式”、“中国道路”的核心因素。

民主治理。宪法规定，社会主义国家一切权力属于人民，人民享有公共事务管理的知情权、参与权、表达权、监督权。习近平同志多次强调民主的政治和管理意义，他在畅谈中国梦理想的时候，指出“人民是中国梦的主体，是中国梦的创造者和享有者……其最深沉的根基在中国人民心中，必须紧紧依靠人民来实现”④中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第10、75、75、8-9页。。从民主角度来看，中国式治理至少包括三层涵义：（1）人民是治理的当然主体，人民直接或间接从事公共事务的治理活动；（2）政党和政府在内的其它治理主体在管理公共事务时必须充分尊重人民的意见、自觉听取人民的呼声；（3）中国治理的根本目的是维护人民的利益、增进公共福祉。习近平同志明确指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”①本报评论员：《找到全社会意愿的最大公约数》，《京华时报》2014年9月22日。因此，中国特色公共治理必须从人民利益出发，一切为了人民，一切依靠人民，这是中国式民主区别于西方民主的显著特征。

依法治理。法治与人治相对而言，是指依据法律和制度治理公共事务，它是现代公共治理的基本形式和要求。习近平同志高度重视法治的战略意义，高瞻远瞩地指出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”②中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年版，第6页。。只有建设“法治中国”，确保党和国家各级组织和领导干部有依法行政、依法治理的能力，才能管理好国家和社会各方面的事务，才能避免“运动式”、“一阵风式”低效治理。因此，公共治理必须是依法治理。同时，习近平同志还明确强调依法治国首先是依宪治国，他在2012年首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”、“依法执政，关键是依宪执政”。新形势下，党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法，“坚决纠正违宪违法行为”。因此，公共治理必须是依宪治理。

以德治理。道德是社会文明的基石，是以礼义廉耻忠孝节悌为核心内容的一种社会主流价值观下的非强制性约束法则，它和法律一样具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，道德在公共治理体系中发挥着不可替代的作用。习近平同志在主持中共中央政治局第三十七次集体学习时强调：必须坚持依法治国和以德治国相结合。一方面法律的有效实施有赖于道德支持，要以德立法、重视道德的指引教化作用，强化道德对法治的滋养支撑作用，为全面依法治国创造良好的人文道德环境。另一方面道德践行也离不开法律约束，要以法守德，在道德体系中体现法治要求，在道德教育中突出法治内涵，注重培育人们的法律信仰、法治观念和规则意识，让法治和德治在公共治理中相互补充、相得益彰，共同促进国家治理体系和治理能力现代化。

系统治理。公共事务涵括内政外交众多领域，纷繁复杂；对诸多公共事务的治理涉及到各方面利益，其复杂程度也不一样。因此，公共治理是一个巨大的盘根错节的系统工程，需要有整体观念。只有坚持系统思维，才能从整体上把握不同公共事务发展的方向和特征，才能抓住各项公共事务之间的有机联系，针对具体事务制定不同的解决策略。习近平同志指出：“治理……体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”③习近平：《推进中国上海自由贸易试验区建设，加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日。。在党的十八届四中全会第二次全体会议上习近平同志作了精辟地分析：“全面推进依法治国是一项系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。2017年在全国安全生产监管监察系统先进集体和先进工作者表彰大会上，面对具体的安全生产治理，习近平同志强调要“坚持标本兼治、综合治理、系统建设，统筹推进安全生产领域改革发展”。以习近平同志为核心的党中央“四个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略思想的提出，准确地把握了当前各项改革发展事业的有机联系，是习近平公共治理系统观的集中体现，完整地展现了以习近平同志为核心的党中央治国理政的总体框架。

全球治理。全球治理是习近平公共治理思想的重要组成部分，近年来，习近平同志多次在不同场合阐述对全球治理的看法，“一带一路”战略构想的提出和实施，是习近平全球治理思想的有效践行。2013年3月习近平同志在接受金砖国家媒体联合采访时主张：全球经济治理体系“必须反映世界经济格局的深刻变化”，要“更符合世界生产力发展要求”。2015年9月22日习近平同志访美前夕接受《华尔街日报》书面采访时再次强调：“全球治理体系是由全球共建共享的”。2015年10月中共中央政治局围绕全球治理格局和全球治理体制进行集体学习，习近平同志指出：“要推动全球治理理念创新发展……弘扬共商共建共享的全球治理理念”。2017年1月18日习近平同志出席日内瓦“共商共筑人类命运共同体”会议并发表主旨演讲，提出“全球事务应该由各国共同治理”，全面深刻地阐述全球命运共同体理念；在2017年G20峰会上习近平同志为走出当前全球治理的困境开出了药方：政治上“奉行多边主义，共同推动各方以政治和和平方式解决地区冲突和争端，努力实现各国和平共处”，经济上致力于加强伙伴关系、建设开放型世界经济、稳定和促进全球经济增长的积极信号。其根本主张是通过加强“规则”和“制度”建设，保障各国平等协商参与全球事务的共同治理，打造一个更加公正合理的全球治理体系应对全球性挑战。

综上所述，习近平公共治理思想自成体系、内涵丰富，覆盖内政外交、国内国际公共治理的各个方面，内涵丰富精深；既吸收了我国传统管理文化的精华，也借鉴了西方治理理论的有益成分，是对中国特色社会主义理论的继承、发展和创新，理论性、开放度显著突出；其以问题为导向，直面当前中国和全球公共治理面临的热点难点，有效地解决国内国际事务纷争，几经实践检验而彰显出其科学性和实效性。中国当前正处在一个承前启后、励精图治实现中国梦的关键时期，以习近平同志为核心的党中央肩负着更加复杂而艰巨的治理使命和历史宏愿，其国家治理“现代化”理念是继工业、农业、国防、科技四个现代化之后的我国“第五个”现代化，既是对“四化”理论的发展完善，也是对现代公共治理理论的丰富和创新。

作者袁忠，男，中共广东省委党校行政管理学教研部教授（广州 510053）。

责任编辑：凌 雁