PPP项目招投标阶段的风险识别与分担机制

刘书民+曹宝华

【摘 要】工程项目建设中风险因素是客观存在的，做好风险识别与防范工作，是保证工程顺利完成的关键。在PPP项目招投标阶段存在着诸多风险。本文就这一阶段的主要风险因素进行识别，并探讨风险分担原则。

【关键词】PPP项目；招投标阶段；风险识别；分担

PPP模式，又称为公司合伙制，主要是为了提供某种公共产品与服务，由政府部门与私人组织在特许权协议的基础上所形成的一种伙伴式的合作关系。目前，该模式已在全球范围内得到大量应用，也成为我国私人投资参与公共基础建设的有效途径。但是风险分担问题一直是造成PPP模式失败率较高的主要原因。因此，本文就PPP项目招投标阶段的风险识别与分担机制进行简要论述，以供参考。

一、PPP项目招投标阶段的主要风险因素识别

目前，PPP项目招投标阶段所面临的主要风险因素识别包括四个，分别是政治风险、投标风险、道德风险、经济风险。政治风险是由项目所在国家的相关政策与法律发生变化所导致的风险。而PPP项目所涉及的政策与法律都比较多，因此，政策与法律变化过于频繁，则极易造成项目失败。经济风险是融资者最关注的一大风险。在合同谈判阶段争论最为激烈的经济风险包括投资回报率风险、外汇风险、通货膨胀风险等。而项目发起国物价大涨或外汇兑换造成变更均是造成经济风险的常见原因。道德风险主要是指投标人的道德风险。公共部门作为项目招标人，对编制招标文件与招投标工作不够熟悉，而社会投资者作为投标人，具有非常丰富的投标经验。因此，社会投资者可能利用公共部门缺少经验，以低价竞标，中标后却会故意夸大工程难度或因不确定因素而要求提价。若条件得不到满足，就故意拖延工期或威胁要退出项目建设。投标风险是指社会投资者在整个招投标过程中可能遇到的各种风险。

二、PPP项目招投标阶段的风险分担方案

对于PPP项目招投标阶段的主要风险，为确保公共部门与社会投资者双方的利益，必须对风险要素进行合理分配。在风险分担过程中应遵循公平原则、风险收益对等原则、过失原则、风险成本最小原则。同时，要制定操作性强的风险分担方案，多准备几个备选方案，权衡其利弊，选择最佳的风险分担方案。

1.政治风险分担

在城市公共基础设施建设项目中，政治风险是很难预料与防范的，也根本无法通过措施加以控制。对此，根据风险成本最小原则，考虑到公共部门比社会投资者对政策法规变更风险的控制力相对更强，并且，在风险应对中所花费的成本更小。因此，由公共部门承担政治风险。就公共部门来说，必须在整个项目招标过程中保持慎重态度，认识到政治风险的表现形式是多样化的。在签订协议合同时，应约定若因为政治风险而让社会投资者受损时，损失金额达到一定百分比可允许有关经营权项目公司给予费用或工期补偿。对于数额偏大的，超出公共部门的承受范围外，应由双方共担。

2.道德风险分担

招投标道德风险会对项目的后续实施产生明显的影响。比如，社会投资者利用公共部门缺少投标经验的弱点，制定出对自己有利的合同，那么，合同存在被撤销的风险。若公共部门未履行相应的承诺，则项目面临中断风险。因此，根据风险成本最小原则，在PPP项目的招投标阶段所产生的道德风险应由风险引发者承担。因此，公共部门应为社会投资者留有一定的利润空间，以避免道德风险的产生。社会投资者在签订项目合同的过程中，可邀请公共部门提供相关信用保证，从而减小道德风险。

3.经济风险分担

在市场经济背景下经济风险带有客观性的特点，因此，公共部门与社会投资者均无法有效控制这一风险。对此，双方应利用自身优势，共同分担经济风险。建议在一定程度内的风险让社会投资者自主承担，而超出部分让公共部门承担。基于推动城市基础设施建设的层面考虑，公共部门可借助自身优势组织协调相关社会部门，为社会投资者提供相关经济优惠。同时，社会投资者应对招标文件进行合理编制，并对项目合同进行有效管理，尽量规避经济风险。

4.投标风险分担

根据过失原则与风险收益对等原则，在PPP项目招投标阶段所形成的投标风险应由投资者承担。之所以如此，是由于投资者本身是朝着获取利润的目的参与竞标的，因此，他们会尽量去规避风险，避免自身利益受损。通过上述的风险分担设计，能有效确保招投标的合理性，并筛选出资质更好的投标企业。

三、PPP项目招投标风险的应对建议

对于社会投资者来说，需承担的主要风险包括投标风险与经济风险。因此，风险防范对策应从三方面着手：第一，将风险损失小、发生几率不高的风险由自己承担，后期利用索赔获取报酬。第二，对自身难以控制的风险可交由保险公司、分包商等，将风险转移给第三方。同时，将转移成本估算出来后标在投标报价文件中。第三，对于政府不守信的风险，可在签订特许权协议过程中达成相关协议，以规避风险。

对公共部门来说，需承担的风险主要包括经济风险与政治风险，风险防范对策应从三方面着手：第一，加强对参与PPP项目的工作人员的定期培训，提高其风险识别与风险应对能力。同时，完善关于PPP项目相关法律制度与政策，创设良好的项目投融资环境。第二，对政治风险等无法控制的风险可转移给保险公司、投资担保机构、信贷公司等第三方。第三，在特许权协议中可约定一个可调价格范围，一旦经济损失超出限定值后，风险由双方共担。

参考文献：

[1]陈伟清，史丽娜.PPP项目招投标阶段风险分担研究[J].建筑经济，2016，37（7）：40-43.

[2]郭晓琨.PPP项目风险分担问题研究[J].现代商贸工业，2009，21（1）：313-313.

[3]孫哲.PPP项目风险分担机制研究[J].建筑与预算，2014，26（10）：10-12.

作者简介：

曹宝华，注册咨询工程师，注册资产评估师，房地产估价师。