事业单位预算管理中存在的问题及对策

牛利军

摘 要：预算管理是一项系统性工程，需全员参与共同完成的项目。更需要有多方面的基础管理工作做支撑保障。目前事业单位每年都在做预算，文章认为，在编制预算、执行预算过程中，因主、客观因素的影响，使得预算编制不准确，执行不到位。针对存在问题应采取相应对策：一是改革事业单位的会计核算基础；二是建立健全组織提高全员参与预算管理的意识；三是采取科学的编制预算的方法；四是严格执行预算，时时进行调整，加大绩效考核的力度；五是提高预算的信息化水平。

关键词：事业单位 预算管理 问题 对策

中图分类号：F230

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）10-088-02

2015年1月1日执行新的《预算法》国务院下发了关于深化预算管理制度改革决定，国发[2014]45号文。笔者通读此文深感在市场经济高速发展、新的财税制度改革深化前提下，为保证国家经济稳定发展，预算管理也需不断完善。近几年无论是国家层面还是地方层面的财政部门均下发关于加强预算管理推进预算绩效考评的一些文件和政策要求，总体上对推进预算制度的改革起到了积极的推动作用。但在具体实施过程中还是存在一些与目前制度要求不相适应的地方有待于探讨。

一、事业单位预算管理中存在的主要问题

（一）为适应新的预算法的贯彻执行，现有事业单位会计制度仍需进一步改革

1.在国务院关于深化预算管理制度改革的决定中谈到建立权责发生制的政府综合财务报告制度。目前事业单位会计制度规定会计记账基础是收付实现制，已不能满足新预算法的要求。

2.为科学、有效、合理、真实、完整地编制预算，在编制过程中需遵循量入为出、需要与可能、留有余地、归口管理、保证重点的原则前提下，控制成本费用支出、追求收入最大化，实现社会效益、经济效益最大化。但在实际工作中，按照要求预算做到收、支平衡，笔者认为是不合理的。在具体预算执行过程中无论收入与支出如何控制，它都不会相等。造成预算编制与预算执行不一致。

（二）预算管理缺乏相应的组织保证

1.缺乏组织与领导的支持。预算管理在财务管理中占有举足轻重的地位，而财务管理在事业管理中起到重要的作用。单位预算是关系到单位整体事业发展的大事，本应得到领导的支持和职能部门的参与配合，但在有些单位领导和职能部门负责人的头脑中认为经费预算就是钱，花钱是财务部门的事，预算管理理所当然是财务科的工作，财务部门是闭门造车，这样没有领导支持和职能部门协调配合，编制出来的预算其质量和可执行性肯定是不高的。

2.预算管理机构不到位，缺乏统筹性。按预算管理要求，各单位应成立以主要领导任主任，各职能部门负责人任委员的预算管理委员会，其职能是负责单位预算编制中的调研、论证、协调和执行中的监督、检查、调整、分析、考核。作为预算编制科学、合理、有效、完整的领导组织机构的保障，有些单位没有建立预算机构，有的虽然建立了但未按职责执行，形同虚设。没有负起统筹单位预算编制和执行责任，造成预算编制草率、粗糙、缺乏科学性，预算执行随意无序，失去严肃性。

3.预算执行监督落实不到位。预算结果是否真实、完整、可行、有效是通过预算执行来验证的，没有严格的预算管理制度在预算执行中做保障，没有将预算落实到人到位，监督机制不健全、执行力不强，再好的预算也是一种形式，不能给单位带来效益，反而给单位财务管理造成混乱。

（三）预算编制的基础、方法不够科学

1.预算编制规则、程序不明晰，缺乏科学流程。没有一套完整的预算编制管理程序，编制方法不规范，内容缺失，项目不细化，缺乏科学编制依据，造成预算不准确。在预算执行上存在预算内容不实，预算约束力不强和预算执行不力的情况。

2.选用的编制方法不够合理。我们现在大多数单位预算编制采用以增量预算法和固定预算法为主。增量预算法是在历史数据的基础上进行增加或减少方式来编制预算的一种方法，这种方法的重大缺陷是没有考虑历史数据是否合理；二是固定预算法是没有考虑单位事业发展，不能适应变化的需要，这两种方法简单应用都会对预算的合理性和有效性产生较大的不利影响。

3.预算缺乏调整。预算必然属于计划，它与实际执行会有差异，通过分析、比较，查找差距原因，要及时进行调整，在现行预算执行过程中，调整预算审批程序职责不明确或过程较复杂，这样造成了预算虽有差异也不愿进行调整，使得预算管理的作用减弱。

4.预算编制所使用的信息工具滞后。绝大多数单位仅限于使用非常初级的电子表格。计算量较大，人为判断、输入数据较多，出现错误机率高，在执行预算过程中发现问题滞后，审批预算额度难以做到事前控制，影响预算及时调整。

（四）预算绩效考核不严格

事业单位预算管理几乎没有进行严格的绩效考核，绩效考核制度不完善，程序、方法、范围不明确，指标不清晰，导致预算绩效考核流于形式。再者有些单位领导怕得罪人，不愿意按绩效指标规定进行考核。绩效考核不严格也是造成不少单位对预算不重视的重要原因。预算执行之后应当进行严格的考核，只有严格考核才能确保预算管理的严肃性。

（五）预算管理与奖惩挂钩不够紧密

预算考核结果只有通过奖惩挂钩，才能使预算执行部门的经济利益与考核结果紧密结合起来，才能产生预算执行与控制的动力和压力。

（六）财务人员素质不高

财务信息的真实、完整、准确、及时、可靠均取决于财务人员的素质、责任、职业道德、法律意识等。目前事业单位财务人员法律意识淡薄、专业水平不高、责任心不强、满足于现状、不思进取，严重阻碍了预算管理的贯彻执行。

二、针对预算管理中存在的问题应采取的对策措施

（一）改革事业单位会计制度，实现权责发生制的核算基础

目前事业单位会计核算采用的是收付实现制，收付实现制是指以款项的实际收、支作为收入、成本费用确认的依据。已实现的收入或已形成的负债在没有收到或支付现金时，账面不再反映，因而不能全面反映单位的收入、支出、资产、负债等财务状况。在合理的制度保护下，“善意”地变成了“隐性收入”、“隐性负债”，从而隐蔽了单位的财务风险，同时也不能有效地分析和反映单位的资金、资产运用状况和效果。也不能满足新《预算法》的要求。因而引入权责发生制记账基础也是事业单位财务制度改革的必然趋势和要求。

（二）建立健全组织，提高全员参与预算管理的意识

预算管理要想奏效，要有管理组织做保障，必须先从组织上做好准备，成立预算管理委员会，由法人任主任，职能部门负责人任成员，切实做到人员到位、组织到位、职责到位，对单位预算执行实施全方位全过程的管理。预算管理委员会每一位成员要清楚他的职责和义务。预算管理委员会统一领导、组织、协调预算管理工作，明确预算管理委员会、财务部门、各预算责任单位三个层面的职责和权限，并按相应的职责和权限共同参与单位的预算管理。

（三）科学合理编制预算

预算是否能有效执行，预算编制工作是前提，要科学合理编制预算应注意以下几点。

1.要全员参与、共同编制，使预算具备广泛性、全面性、可执行性，防止财务部门闭门造车。

2.要有科学的编制方法。编制单位预算要摆脱传统的“增量+基数”的测算方法，要结合单位实际，选用较科学又能较准确的编制预算的方法，笔者认为选择零基预算法更科学有效。零基预算法是指以零为基数，结合单位发展任务，在预算委员会的指导下，由各职能部门共同参与的测算，先测算收入，根据收入来源测算支出和费用，根据单位资金额度安排项目支出。该方案由预算管理委员会拟定预算方案并对该方案进行分析、论证、调研后进行整理上交办公会，将结果反馈给各职能科室征求意见，再反馈到预算管理委员会，修订后的方案再上办公会，最终形成单位正式预算，上报上级部门，同时通知各职能科室贯彻执行，这样自上而下、自下而上、上下结合形成的预算更具有科学性、可实施性，同时也充分发挥职工的智慧，调动了职工积极性和主人翁的精神。

3.加强会计人员的业务学习，提高预算编制水平，在预算执行过程中起到监督、审核、控制的作用。财务人员不仅要掌握财务管理知识，更要熟悉财政、审计、法律方面的知识，更新知识结构，提高法律道德意识，增强责任感和使命感，以适应新常态下经济发展需要。

（四）严格执行预算，时时进行调整，加大绩效考核力度

预算一经审批，就要严格执行，在执行过程中要加强监督、分析，一旦发现问题及时进行调整，以增强预算执行的有效性和可控性。在贯彻预算的执行过程中需要有较强的责任心和较高的分析问题、解决问题的能力，同时将责任落实到人、到岗，加大绩效考核，制定相应的奖惩措施，才能充分调动人的积极性和主动性，没有考核的预算管理是不完整的管理，没有考核的预算是难以执行的。

（五）提高預算管理信息化

目前预算、预算管理手段主要通过电子表格进行分析，发现差异时已无法调整，信息资源管理滞后给预算执行、监督、调整带来了难度，为提高预算、预算管理水平，需构建信息化的预算管理体系，确定预算管理目标的实现。建立一套科学有效的预算信息化管理系统，减少人为干扰。及时准确提供各项预算指标的执行情况，使各项预算处在可控状态，保证各项预算的落实。

总之，预算管理是一项系统性工程，需有一支高素质的管理队伍、科学有效的预算管理制度和绩效考核机制做保障，运用现代化的信息管理手段，确保事业发展目标的实现。加强预算管理，使得单位预算具有科学性、有效性、可执行性。

参考文献：

[1] 曾康华，李红霞.新预算法解读.

[2] 杨惠.关于强化事业单位预算管理的思考.会计之友（中旬刊），2008（1）

[3] 陈伯琨.浅议如何加强卫生事业单位预算管理.现代商业，2009（12）

[4] 刘丽华，马晓玲，张雯.浅谈实行全面预算的难点及对策.中国总会计师，2014（1）

（作者单位：北京市红十字血液中心 北京 100088）

（责编：贾伟）