民间组织制度化：演进逻辑、影响与调适

高镜

[摘 要]民间组织制度化是指民间组织在制度环境中规范化和合法化的过程。本文基于对武汉市Q艺术团成长过程的调查研究，发现民间组织在资源交换、合法化需求与精英（即领导者）主导三种逻辑相互作用下逐步实现了制度化。民间组织制度化使其在资源争取、长期稳定发展上具有明显的促进作用，但随着制度化的不断推进，民间组织也面临着依附性增强、自主性退化、体制化严重，自治性受限的危险，因此需要政府明确自身职责范围，采取一定的方式落实服务。民间组织应正视自身社会性身份，以及与政府的行政关系，积极探索与社会其他组织的合作，以防止陷入体制附属品（行政化）和僵死的困境中。

[关键词]民间组织 制度化 资源依赖 新制度主义

一、 问题提出

改革开放以来，随着社会主义市场经济的快速发展，我国日渐呈现出国家与社会适度分离的格局，国家对社会与个体的“赋权增能”，使社会力量被更大程度地扶持与挖掘，并逐步参与到国家治理和社会服务中。正是在这样的社会背景下，民间组织得以蓬勃发展，突出表现在其数量增长和种类的增多两个方面。据民政部统计，截至2014年年底，全国共有社会团体31万个，民办非企业单位29.2万个，相较于2007年，分别增长46.2%和67.8%[1]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，民间组织成长发展，关乎经济社会发展全局，已然成为国家治理体系的重要主体和多元协同参与社会服务的重要一方[2]。提供公共服务是各级政府的重要职能，但是在公共服务提供过程中，政府存在一定的“失灵”现象，而代表广大基层群众利益和需求的民间组织在满足群众精神文化需求、关爱社会弱势群体以及维护社会治安稳定上能够起到一定的补充作用。由此，这种出自民间、代表群众且独立于政府之外的民间组织也就成为了政府治理社会的得力助手。

民间组织规范化、合法化就是其制度化过程。早期制度主义代表人物塞尔兹尼克认为，组织的“制度化”是“超过了组织的具体任务或者技术需要的价值判断渗透和渗入进组织内部的过程”[3]，其重要意义在于“向组织灌输当下任务技术要求之外的价值观”[4]。依据新制度主義理论，周雪光将组织制度化定义为“组织和个人不断地接受和采纳外界公认和赞许的形式、做法或‘社会事实的过程”，其中“法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们‘广为接受的社会事实”就是制度化组织所处的制度环境[3]。基于政治学视角，亨廷顿将组织的制度化解释为组织获取价值观和稳定性的一种进程[5]。综上所述，组织的制度化，就是组织在制度环境中实现规范化、合法化，获取持续性、稳定性和价值观的过程，其主要表现为组织内部关系的规约化和组织外部关系的体制化。

整体来看，当下民间组织制度化已成为常态，不少民间组织主动被纳入政府的管辖范围，寻求制度化庇护，最直接的体现方式就是官方注册。清华大学NGO研究所调查发现，在被调查的1508个民间组织中，有68.2%的民间组织都已在民政部门登记注册[6]。本文在梳理民间组织制度化过程的基础上对此进行合理解释，并分析其造成的影响，进而警惕民间组织制度化过程中出现脱离基层、自主性退化、逐渐成为政府附属物的危险。

二、 文献综述

学界有关民间组织的研究主要集中在对组织本身的概念界定、功能定位、运转逻辑及发展困境方面，但关于民间组织制度化的研究却为数不多，而这为数不多的研究又主要集中在民间组织的合法性研究以及与政府的关系方面。

在组织的合法性研究中，高丙中将我国社会团体的合法性分为政治合法性、行政合法性、社会合法性和法律合法性，并探讨了以法律合法性为核心，整合其他三方面合法性，以求得社会团体具有充分合法性的问题[7]。谢海定从法律角度分析，认为因立法不当、执法不能而导致民间组织的合法律性困境，并提出制定《民间组织法》来解决该问题[8]。梁昆、夏学銮则从不均衡的权力结构和现行的管理体制两个层面解释登记注册的民间组织表现出来的强烈政治合法性诉求[9]。张珣、杨善华立足于对同乡会的个案调查，提出民间组织的合法性即“存在合理性”，并将其分为公众合理性、组织合理性和政治合理性，通过阐释这些合理性，探寻到民间组织在中国语境下的生存之道[10]。

关于民间组织与政府的关系。王建军从中国社会治理模式转变出发，认为为了顺应经济、政治与社会管理体制等制度环境的变迁，必须建立政府与民间组织关系的基本模式——互动合作模式，以实现两者的良性互动和功能互补[11]。章晓懿立足上海实践，援引Gidron、Kramer和Salamon提出的“政府提供资金—民间组织提供服务”合作模式，分析了养老领域政府与民间组织形成合作关系的条件和标准[12]。基于政府对民间组织实行“双重管理”体制，孙志祥分析了三个民间环保组织是如何通过强调政治立场、严守民间身份，与管理机关积极沟通，发挥自身中介和良性监督作用的方式来争取与政府的和谐与合作关系的[13]。何艳玲等学者通过建构 “依赖-信任-决策者”分析框架，解释G市一草根组织不愿与本地同类组织合作、不敢与政府部门合作、默许与媒体及研究机构合作的现象，从而发现“合作”并非总是草根组织与其他组织优先选择的行动策略。为了避免不必要的风险，（与政府相关部门）“不合作”可能是边缘草根组织经常选择的策略[14]。

整体来看，学者对民间组织合法性及其与政府关系的研究，更多的是在关注并探求民间组织，尤其是边缘草根组织的生长出路，而对于民间组织逐步制度化的现象仍然缺乏专门且系统的研究和解释。

本文以武汉市洪山区Q艺术团为研究个案，采用实证主义研究方法，通过与艺术团相关成员的非结构性访谈，梳理并分析其成长过程，进而从资源交换、合法化需求和精英主导三个维度来解释民间组织缘何制度化及组织制度化后造成的影响。

三、Q艺术团制度化的成长过程endprint

Q艺术团是武汉市洪山区成立时间较长、发展相对成熟、影响较大的民间组织。起初，Q艺术团由十几个群众自发聚集而成，如今该艺术团已有8年历史，有30余人，且走向了正规化。该团的发起人——李团长给我们讲述了艺术团逐渐成长壮大的过程。主要可以分为三个阶段：

（一）自发阶段

Q艺术团是2008年之前群众自发组成的，以锻炼身体为目的的晨晚练队伍，属自娱自乐型非正式化组织。人员较少，仅由十几个社区居民组成，且比较松散，唯一可以凝聚大家的就是早晚一起跳舞健身，没有系统的训练和比赛，成员之间的关系还处于简单的熟人认识阶段。由于李团长出色的领导才能、高尚的人品魅力和出色的蹈舞技能，逐渐形成了以她为核心的小团体。在外部联系上，由于队伍归属居委会管理，故而其主要的外部联系局限在管理与服从管理方面，与街道和区政府几乎无接触。

（二）半制度化阶段

半制度化阶段，亦即队伍成型阶段。以北京奥运会为契机，该艺术团得以正式成立。2008年，为迎北京奥运，洪山区老年体协与李团长联系，请她出面组织一支正式的队伍排练节目。由此，一支由区政府支持、老年体协发起，时年66岁的李团长牵头组织的舞蹈艺术团成立了。艺术团成立之初，仅有16人，基本上都是原来跟着李团长跳舞的队员。而后，在街道、区老体协及区政府的帮助下，队伍逐渐向正规化发展，成员壮大到30余人，并开始有了一些演出活动，艺术团成员对这个共同体的认同感也日渐增强，他们开始有集体意识，彼此的关系从简单的熟人变成一个组织的队友。队员都默契地服从领头人的指挥，遇到事情彼此自动协调，有约定俗成的行为规范，大家自觉地遵循着这样的习惯，但是还未形成明确的规章制度，团员也没有这种明确规范化的觉悟和意识。

该阶段，艺术团与外部组织的关系也逐渐变得复杂。由于成立的初衷就是响应国家号召，所以该艺术团成型伊始就与政府行政扯上了关系，形成了一种政府支持艺术团，艺术团被动迎合政府的局面。政府对艺术团的支持除了态度上表明之外，主要是通过为其提供表演和参赛机会达到宣传效果，使其得以走出去；而艺术团则主要是被动等待政府通知，为其提供所需服务，姿态上对其谦卑谨慎、迎合服从，所以该时期艺术团与政府的关系还是有限的。鉴于艺术团产生于街道，街道办对其辖域内民间组织有管理职责，故此壮大了的Q艺术团与街道办也有了联系，时不时地帮艺术团承接一些演出活动或比赛的报名，偶尔为艺术团的一些设备和道具买单，俨然扮起了“经纪人”的角色。然而，随着艺术团与外部其他组织的关系日渐密切，其与本社区间的互动关系却被弱化，虽然团长偶尔会因为成员与社区的关系而考虑参与其举办的文化服务活动，但是不管是从组织内部成员之间的关系，还是从组织外部与政府部门的关系来看，这一阶段的艺术团已逐渐迈入制度化轨道。

（三）制度化阶段

制度化阶段始于2011年，依据洪山区L街办事处【2011】1号文件的通知，Q艺术团正式成立并被街道收编。2015年11月，该艺术团在武汉市洪山区民政局注册登记，取得合法身份，并办理了工商银行开户许可证及税务登记证，至此，团队进入规模化、正规化发展阶段。

注册后，为响应正规化组织建设方式，艺术团成立了自己的组织架构，在其内部设组织管理机构——议事委员会。议事会设正团长1名、副团长3名、财务理事2名、组长3名，剩余的均为艺术团成员。一方面，议事会成员各司其职，各负其责；另一方面，团队集体负责，通力合作。艺术团现有成员32人，遍布武汉市各地区，主要以洪山区退休老职工为主，其中有些成员是由于艺术团名气渐长慕名前来的。例如接受访谈的朱女士和王女士就是在艺术团进社区表演或培训的过程中赶来加入的。随着艺术团制度化，对成员的选拔也规范起来，并有了明确的标准和要求，即身高160cm以上，年龄方面女性55岁以下，男性60岁以下，身体灵活，四肢协调，有一定的跳舞基础，素质高、人品好。对训练的具体要求则以规章形式进行明确，例如明确排练时间，排练当天的早上8点必须全员到齐，如有事情要提前请假。此外，还有严明的劳动纪律，人性化的管理方式，但没有相应的惩罚制度。李团长解释说：“偶尔会给队员们开玩笑说如有迟到要罚款多少，但也只是玩笑，没有施行，训练全靠成员的自觉。”尽管如此，成员还是自觉地按规矩行事，并遂渐形成了行为标准和约束机制。

在组织外部，艺术团主要与区政府、街道联系，与所在社区的联系很少，與社会上的联系几乎没有，而与区政府尤其是区文体局形成的互惠互利关系在这一阶段更加紧密。一方面，发展大众文化、为群众提供公共文化服务是区文体局的职能，而Q艺术团刚好给他们履行这一职能提供了帮助，如给艺术团提供场地、演出机会以及部分经费支持，偶尔还会为其邀请专业人士进行培训授课。另一方面，艺术团应政府的需要参加活动，为政府组织服务，在与政府建立良好关系的同时，从政府那里获取更多的资源，借政府之力扩大自身的影响力和知名度，在与街道办的关系上更是如此。L街道属艺术团管理部门，每年给艺术团下拨2万元的专项资助经费，艺术团则用活动予以回报。这种互惠互利的关系，使得艺术团更加主动地与政府和街道接触，主动融进行政化的框架中，从原来的被动等通知，慢慢变为主动建立关系、提供服务、索求资源或表达意见。随着艺术团规模的壮大与规范以及各种演出的增多，艺术团的要求标准提升，对软硬设施的需求力度增大，单个社区已满足不了它的这种高层次、高标准的需求，何况成员还来自各个社区，所以艺术团逐渐脱离所在社区，但却没有走出体制的框架，也没有走向社会，而是进入到制度化中。

四、Q艺术团制度化的逻辑解释

从上述发展阶段可以看出，Q艺术团成长史，也就是从自发性走向制度化的过程。那么，一个自发形成的民间组织逐渐制度化的动因是什么？为何其会与洪山区政府建立关系并且联系越来越密切？原因就在于，区政府全程参与了Q艺术团制度化进程，而且在其中发挥着举足轻重的作用。借助学术界的资源依赖、新制度主义等相关理论，本文从资源依赖、环境促使、决策者信任三方面对其进行解释。endprint

（一）利益互惠下的资源交换

资源依赖理论认为，在社会系统和社会相互交流中，只要参与者不能够完全地控制实现某一行动和从行动中获得渴望的成果的所有必要条件，就存在着相互依赖和为了获得“维持生存的必要资源”，组织就必须与环境中的其他因素，也就是那些控制资源的外部组织进行交易，所以资源交换就成了组织间关系的核心要素[15]。而资源交换的对象是组织基于利益考虑下的理性选择。Q艺术团与洪山区政府最初之所以能建立联系，就是双方在相互需求的利益考虑下做出的理性选择。因为北京承办奥运会，政府需要文艺队伍来举办活动迎奥运；而最初只是个由几个退休老人组成的锻炼身体的队伍，它需要某种外界力量给予其资金、场地等资源上的帮助。于是双方在利益互惠的原则下建立了联系，进行资源的交换。

但是“对资源决定权控制的集中”和“资源对组织的重要性”使得资源的依赖又是不平等的，而一个组织对某个外部组织的依赖程度又会导致外部组织对该组织的限制和控制成为可能[15]。艺术团制度化的最明显表现就是逐渐的体制化，其中最重要的原因就是艺术团对政府资源较深程度的依赖。首先，政府掌握的资源对艺术团的生存至关重要。例如区文化馆每年组织艺术团举办惠民演出，每次专场惠演会提供6000元资助，区里还会帮艺术团接洽其他比赛活动，艺术团可以通过比赛得到相对高额的奖款和政府更大的支持，正如李团长所言：“只要局里安排我们演出，我们就有钱赚。”此外，经区文化馆刘馆长提议，区文体局还为艺术团免费提供了相对固定的室内训练场所。虽然场地有限，但方便很多，团队的舞蹈老师也是刘馆长托关系请来的武汉市有名的电信艺术团的专业老师，并且文化馆还偶尔组织老师进行专门的培训。其次，政府对资源决定权控制的集中也是艺术团没办法改变的。比如洪山区的惠民演出政策只能来自区政府，这是社会其他组织没办法替代的。相对而言，政府对Q艺术团的依赖完全是可有可无。这就导致了Q艺术团对政府的依赖，并主动规范自己以纳入政府管辖的框架内。可以说，资源依赖是Q艺术团得以制度化的必要条件。

（二）制度环境使然下的合法化需求

新制度主义理论强调用制度环境和合法性来解释组织的结构同形问题。此处的“合法性”不单指组织的合规性，更指广义上的“社会适当性”，即“承认某个主体或行动是‘可欲的、正当的、或恰当的”[16]，它是组织获得人们认可和接受的基础。组织是否具有合法性，取决于其对所处的复杂制度环境的适应程度。面对制度环境的压力，组织会采取从被动默许（或称遵从）、妥协、规避到蔑视抗议、操纵等不同层次的响应策略[16]。Q艺术团正是在这种复杂的制度环境的促使下，为寻求自身生存的合法性而选择了依赖政府和进入体制内。

首先，2008年北京奥运会是全国人民期待而自豪的盛事，各地政府纷纷举办活动来迎奥运，这种来自国家层面的文化期待作为一件为人们广为接受的社会事实，给了这支队伍取得正式身份的契机，当初的晨晚练队伍也就在政府的授意和支持下成为了一支初具组织性的队伍。这种创始动机就是为了帮助政府解决某种社会性问题的民间组织，自成立就具有了一定的“体制内生”血统。

其次，就是2000年民政部发布的《取缔非法民间组织暂行办法》的法律环境。该《暂行办法》第二条规定：“具有下列情形之一的属于非法民间组织：①未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；②未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；③被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。”其中所说的“登记”就是指按照《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的申请成立程序到各级民政部门登记注册。因此，未經民政部门登记注册的民间组织（除法规中明确规定可以免登记的部分社会团体外）就成为了非法民间组织，面临着被取缔的命运。生存的危机促使Q艺术团去寻求街道和政府的认可，以获取挂靠单位，遵循法律的制约而去登记注册。注册后，又是为了符合正规组织的要求，Q艺术团在组织内部建构起“科层化”的行政框架。最后，我国长期以政府为主导的行政化作风和科层化管理模式，也是民间组织向政府寻求体制内依赖的重要因素。因此，由上述可见，制度环境促使下的合法性需求是Q艺术团制度化的充分条件。

（三）个人意愿与能力

作为组织的核心人物，组织的领导者很大程度上决定着组织的发展方向，这在自发形成的民间组织中尤为明显，这种组织的领导者就是事务组织的决策者。领导者可能会根据事实而做出判断，但很多时候其做出的决策难以避开个人主观意愿和价值观念。对组织行为选择进行考察和解释时，领导者的主观意愿是不可忽视的要素。因此，在解释组织制度化过程中，还应充分考虑到人的主观性。

作为Q艺术团的发起人和领导者，李团长凭借出色的领导沟通能力、积极乐观的人格魅力以及认真负责的职业态度赢得了团队成员的认同和敬重，所以她做出的决定基本上会得到大家的支持。作为从单位退休下来的老职工，李团长身为单位人，使她对行政体制形成了强烈的依赖。如今已73岁高龄的李团长经历过我国计划经济时代，对于政府有着属于她们那一辈人的深厚依赖和信任感。2014年李团长因积极抗癌十余载而被洪山区政府评为“洪山好人”，这种荣誉又增进了她对政府的情感，使李团长发自内心地依赖政府、信任政府，并愿意与之建立良好的关系。这种根深蒂固的个人偏好，不可避免地影响到了她的行为抉择，使她在艺术团面临选择时自然地偏向政府。由此可见，领导者的主观意愿则是民间组织制度化的关键要素。

五、民间组织制度化的影响及调适

（一）民间组织制度化的影响

民间组织正是在资源交换、合法化需求和精英（即领导者）主导三种逻辑的交互作用下逐步实现制度化的。然而，民间组织的制度化不仅对组织自身，也对政府产生了一定的影响。

第一，作为一支有着一定影响力的群众文化组织，Q艺术团制度化后处于政府的管辖范围内，方便政府管理，更重要的是这意味着政府又掌握了一种有利的文化组织资源，便于其使用以开展文化工作、宣传党政政策和承接相关任务。但民间组织的制度化对政府也会有不利影响，最大的不利就是会增大政府部门的管理权限和管理欲望。民间组织依赖政府并走进体制内，归属在政府管理下，会使得原本在简政放权的行政部门又恢复其某项管理权，这在一定程度上又会使政府的权力欲望复苏或膨胀，不利于政府转变职能和行政体制改革，更不利于国家实现治理体系和治理能力的现代化。endprint

第二，制度化带来的是组织的合法化和规范化，这对民间组织更高层次的发展是必要的。而且制度化最有利的影响莫过于一支有政府作依靠的民间组织，在资源获取方面会享有很大的优势，凭借这个平台也可以提升自己的水平和层次。但是对于民间组织来说，制度化带来的不全是优势，也有很多不利之处，最突出的一点，便是随着制度化的深入，民间组织的行政依赖性一直在增强，相对应的其自主性就自然地退化了，这在组织与政府的关系和组织与社会的联系两者的对比中显而易见。李团长说过，“我们团的活动都是政府行为，接任务都依靠组织，没有找社会上的支持”，“没有领导、政府行为，我们个人也不会搞的”。由此来看，艺术团对政府的依赖程度和艺术团自身自主发展能力的丧失。此外，制度化还使得艺术团民间组织身份“淡化”，大有逐渐脱离基层的趋势。Q艺术团成立时的名字是L街道Q艺术团，现在登记注册时的名字已经变成了洪山区Q艺术团，从街道上升到区级，对于艺术团的确是荣誉，但是却反映出了其民间性的淡化和民间组织代表性的削弱，而且随着它与社区联系的减少，民间组织的基层群众性也在弱化。

（二）民间组织制度化的调适

民间组织因资源交换、合法化需求和精英主导三种逻辑相互作用而形成的制度化在我国已成常态，在这种常态化的形势下，“政府主导”、“官民二重”是目前中国民间组织的显著特征[17]，而且短期内很难改变，因为资源依赖的不平等，因为“政治与行政因素仍然是一种辐射力和穿透力极强的资源”[18]，因为社会力量仍没有得到有效的发挥。虽然，当前国家与社会的关系正在适度均衡化，治理理论也非常赞同民间组织的成长，而民间组织与政府的互动使得社会与国家的界限越来越模糊，但是制度化進程中我国仍然是“融于政府的民间组织”，却不是“融于民间组织的政府”，民间组织的自主与自治功能面临着退化的危险。如果民间组织的民间性被消磨殆尽，自身的组织身份不能保持，那么它与政府的相互关系就会变成政府单向的吞并，与政府的互动就成了政府权力的外延。所以，民间组织的发展要在“接近政府与加强自治这两个对立的取向之间”寻求平衡[17]，而这个平衡的关键点就在于社会力量的介入与使用。

首先，政府可以向社会组织购买服务，尤其是基层的文化服务和社区养老服务，但目前这一行为的重难点在于其规范化操作和有效化利用方面。政府要在多方实际考察后确定需要，并且确定适合购买的服务内容，购买流程必须透明公平，程序规范，一定要严打暗箱操作和利益输送行为。购买后，政府就应适度退出干涉，担起协助者和监督者的职责即可，禁止变相的压制社会力量和社会组织之间的互动。

其次，民间组织可以发挥自主性和自身优势，主动与其他社会组织或企业建立联系，并争取与它们形成合作关系，借助多方力量充分汲取社会有效资源，以替代政府提供的某些资源，从而减少对政府的依赖，增强自治能力。要做到这一点，最关键的就是民间组织应正视自己的社会性身份，戒掉自身对政府的依赖心理和传统的“等、靠、要”观念，建立服务民众、自主运转的理念。除了借助其他社会力量之外，民间组织和政府还可以借助高新技术的力量，构建联动合作的网络平台，搭建民主化治理的现代电子信息通道，并纳入政府与非政府组织、营利与非营利组织以及志愿公益等各方社会组织，以实现合作化共治。

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Institutionalization of Civil Organization： Evolving Logic， Influence and

Adjustment： an Empirical Analysis Based on Wuhan Q Art Troupe

Gao Jing

（Research Center of Chinese Rural Comprehensive Reform and Collaborative Innovation，

Central China Normal University， Hubei 430079，Wuhan，China）

[Abstract]Institutionalization of civil organizations refers to the process of standardization and legalization of civil organizations in the institutional environment. Based on the investigation of the growth process of Q Art Troupe in Wuhan， it is found that civil society organizations （CSOs） have institutionalized gradually under the interaction of resource exchange， legalized demand and elitism. Institutionalization obviously contributes CSOs to obtain resources and long-term stable development. However， with its deepening， CSOs have faced the danger of dependency enhancement， autonomous degradation and over-institutionalization. Therefore， it is necessary for the government to clarify and adopt measures to implement its responsibilities of service instead of control. CSOs should acknowledge their social identities， face up to the relationship with the government， and actively seek cooperation with other social organizations to prevent themselves from becoming institutional appendages and falling into deadlocked dilemmas.

[Key words]civil organization； institutionalization； resource dependency； new institutionalismendprint