我国行政诉讼简易程序优化探析

常晓云 ，章玉洁

我国行政诉讼简易程序优化探析

常晓云1，章玉洁2

（1. 武汉科技大学 文法与经济学院，湖北武汉 430065；2. 中南民族大学 法学院，湖北武汉 430074）

2014年修订的《行政诉讼法》为了提高审判效率，增设了简易程序。新法对简易程序的适用范围、审理方式、审理期限、转化程序进行了规定，但这些规定过于简单粗放，导致新法实施两年来，行政诉讼简易程序适用率偏低，适用简易程序审理的案件的上诉率偏高。为了提升简易程序的适用率，更好地发挥简易程序的价值，立法应当在适用范围、程序选择、审理程序、上诉范围、具体规则等方面进一步优化、细化简易程序的相关规定。

行政诉讼；简易程序；适用范围；程序选择权

2014年修订的《行政诉讼法》新增设了简易程序，为行政诉讼案件的繁简分流和争议的多元化解决提供了法律依据。自2015年5月1日新法实施以来，由于简易程序的相关规定不甚周详，致使简易程序在司法实践中的适用情形不尽如人意，绝大多数行政案件依然适用普通程序审理。因此，借鉴民事诉讼简易程序以及域外行政诉讼简易程序成熟的立法经验，优化我国行政诉讼简易程序的相关规定，对合理配置司法资源、提高审判效率、缓解审判压力、快速化解纠纷、节省诉讼成本具有非常重要的意义。

一、我国行政诉讼简易程序运行现况

2014年新《行政诉讼法》设置简易程序之目的，是为了实现案件繁简分流、合理配置司法资源、缓解立案登记制实行后法院日益突出的案多人少的矛盾。可新法实施两年来，简易程序的运行并没有达到立法预期。

（一）适用率极低

早在2004年，在暂无明确法律依据的情况下，行政诉讼简易程序的试点工作在山东省青岛市市南区人民法院就已启动。2009年3月17日，最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中提出“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”。2010年11月17日，最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》。2011年，简易程序的试点工作在全国范围内展开。经过多年的试点经验总结，终于在2014年修订的《行政诉讼法》中确立了简易程序。然而，从行政诉讼简易程序的试点到正式确立，在这十几年的实践中，行政诉讼简易程序的适用率极低，没能有效地缓解法院案多人少的矛盾。笔者在“中国裁判文书网”中以 “简易程序”、“基层法院”为关键词进行检索，汇总出湖北省基层人民法院2014、2015、2016这三年行政诉讼简易程序和民事诉讼简易程序的适用情况。（参见表1）

表1 .湖北省基层人民法院2014、2015、2016年行政诉讼与民事诉讼简易程序适用率之比较

由于涉及个人隐私、国家秘密的案件没有“上网”，该数据可能与官方数据有所出入。但从上述表格仍然可以看出，湖北省基层人民法院行政诉讼简易程序的适用率近三年只有0.5%左右，2015年新法实施后，行政案件数量大幅度增加，行政诉讼简易程序的适用率并没有明显增长，2016年反而还有所下降。而民事诉讼简易程序的适用率接近25%，是行政诉讼简易程序适用率的近50倍。虽然行政诉讼简易程序从试点到确立已经有了十多年的实践，令人遗憾的是，民事诉讼简易程序已经在提高审判效率、彰显诉讼经济方面发挥巨大作用的时候，行政诉讼简易程序连亦步亦趋都没能实现。没有足够的案件适用简易程序，立法设置简易程序的目的就无法实现。

（二）上诉率偏高

用上诉率来衡量案件的复杂程度、争议大小和解决纠纷的效果，具有一定的科学性，符合经验常识。上诉率越高，说明案情争议越大，纠纷越难解决。笔者在“中国裁判文书网”上检索“简易程序”、“上诉”等关键词，汇总湖北省基层人民法院2014、2015、2016三年行政诉讼和民事诉讼适用简易程序审理案件的上诉情况。（参见表2）

表2 .湖北省基层人民法院2014、2015、2016年行政诉讼与民事诉讼简易程序案件上诉率之比较

从表2可以看出，湖北省基层人民法院适用民事诉讼简易程序审理案件的上诉率近三年都维持在1%左右。反观行政诉讼简易程序案件的上诉率，2015年新法实施前，个别试点法院的简易程序案件的上诉率是11.32%，可2015年简易程序普遍适用后，简易程序案件的上诉率猛然增长到54.35%。换言之，超半数的适用简易程序审理的一审行政案件，当事人都上诉了。可见，行政诉讼简易程序解决纠纷的效果并不令当事人满意。诉讼的最终目的在于解决纠纷，保障当事人的合法权益。简易程序在追求效率的同时必须要保障公正，保护当事人的合理诉求。一审中适用简易程序，虽然加快了一审行政案件的进程，可半数以上的简易程序案件的当事人都提起上诉，无疑增加了二审法院的审判压力。从整体上讲，简易程序的适用并没能实现诉讼经济、节约司法资源。

二、我国行政诉讼简易程序现况成因之剖析

我国行政诉讼简易程序适用率低、上诉率高，很大程度上，是因为新《行政诉讼法》关于简易程序的规定存在诸多不足。

（一）简易程序适用范围限制了简易程序的适用

各国关于简易程序适用范围的界定标准主要有实质标准、形式标准和混合标准。实质标准是在法律条文中直接概括规定何种性质的案件可适用简易程序，例如我国《民事诉讼法》第157条第1款规定“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”适用简易程序。形式标准是在立法中对适用简易程序审理的案件进行明确列举，例如我国台湾地区就是以涉诉金额的大小作为形式标准，辅以案件类型划分和兜底条款进行规定的。混合标准即“实质标准+形式标准”，例如德国关于行政诉讼简易程序适用范围的规定。

我国新《行政诉讼法》第82条第1款采混合标准从两个层次规定简易程序的法定适用范围。第一层次，用实质标准概括规定了简易程序适用的案件范围、即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件可以适用简易程序。第二层次，用形式标准正面列举了应当适用简易程序审理的案件，包括依法当场作出的行政行为、涉及款额二千元以下的案件、政府信息公开案件。

通过梳理该条文，我们发现，我国行政诉讼简易程序法定适用范围的规定限制了简易程序的适用。首先，适用简易程序的案件既要满足实质标准又要满足形式标准，如果有些案件法院和当事人都认为是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，但其不属于具体列举的三类案件，这些案件显然不能适用简易程序。其次，当场作出的行政行为和涉及款额二千元以下的案件如果事实清楚、权利义务关系明确、争议又不大，这些案件在实践中被提起行政诉讼的并不多。再次，自2008年5月1日《信息公开条例》实施以来，大量的政府信息公开案件起诉到法院，适用简易程序审理此类案件，可以节约司法资源，提高审判效率。但在司法实践中，并不是所有的政府信息公开案件都适用了简易程序。有些政府信息公开案件涉及原告资格的确定、政府信息的认定、举证责任的分配等问题，具有一定的复杂性，这些案件法院依然适用普通程序进行审理。最后，法定适用范围内的案件能否适用简易程序由法院决定。即使案件属于具体列举的三类案件，若法院对这些案件是否符合实质标准存疑，出于审慎考虑，法院极少主动适用简易程序。

立法对简易程序法定适用范围虽有明确规定，但在实践中，真正能适用简易程序进行审理的案件寥寥无几。

（二）当事人程序选择权的规定形同虚设

程序选择权既包括当事人自主选择纠纷解决途径的权利，也包括当事人在诉讼中选择何种程序审理案件的权利。赋予当事人程序选择权有利于提高当事人对审判的信服度。①张艳丽、彭海青：《诉讼程序与制度前沿专论》，北京:中国法制出版社，2012年，第41页。在司法实践中，有些当事人需要快速解决纠纷，为了诉讼经济，其愿意选择适用简易程序；有些当事人力求公正，为了最大程度地保障其程序利益，其会坚持适用普通程序。新《行政诉讼法》除了正面规定简易程序的法定适用范围外，第82条第2款还规定了对于法定适用范围之外的案件，当事人各方可以合意选择适用简易程序。言外之意，对于本应适用普通程序审理的行政案件，如果各方当事人都同意适用简易程序，该案也可以适用简易程序。我们认为，这一规定的昭示意义大于实质意义。

一方面，立法对程序选择权的规定过于粗放，操作性不强。对于本应适用普通程序审理的行政案件，如果各方当事人都同意适用简易程序，是否需要经过人民法院的同意，立法未予明确。各方当事人如何合意选择适用简易程序审理案件，立法也未作说明。

另一方面，实践中，当事人行使程序选择权的可能性不大。行政诉讼简易程序是在2014年修订的《行政诉讼法》才正式以法律的形式确立下来，公众对简易程序知之甚少，对程序选择权更是一无所知。因此，现阶段基本上不会有当事人主动提出适用简易程序审理案件。即使当事人知道简易程序选择权，为追求更好的诉讼结果，追求审判的公正性，当事人尤其是原告，会倾向于选择普通程序。况且，行政机关与行政相对人之间的对抗关系也使双方难以就案件适用简易程序达成合意。

立法赋予当事人程序选择权本意是扩大简易程序的适用，但在现阶段司法实践中，几乎不存在各方当事人合意选择适用简易程序。

（三）简易程序案件的上诉未作限制

上诉是当事人不服人民法院一审裁判，依法要求二审法院再次审理的诉讼行为。根据新《行政诉讼法》第85条规定，我国行政诉讼中当事人提起上诉需要满足上诉人和被上诉人必须是第一审程序中的当事人；在法定期限内提出；上诉形式合法；上诉的对象必须是依法允许上诉的判决和裁定这四项条件。①江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务研究》，北京:法律出版社，2016年，第1333页。可见，我国行政诉讼中上诉程序启动的认知因素与主观权利专属于当事人，一审法院缺乏可作用于上诉率的制度支撑。②周俊：《论上诉考核的替代性机制》，见《行政法学研究》2012年第3期，第47-53页。上诉只取决于当事人对裁判的自行理解和主观权衡。

行政诉讼被告的特殊性易使公众对审判的公正性产生质疑。行政诉讼原被告双方的诉讼地位在法律上是完全平等的，可行政诉讼的被告是享有国家行政权的行政机关或被授权组织，其拥有行政相对人无法对抗的国家公权力。案件适用简易程序审理后，如果诉讼结果令原告不满意，原告很容易因为被告身份的特殊性对诉讼结果的公正性产生质疑。行政相对人作为“不当行政行为”的直接或间接接受者以及最终损失的承担者，维护自己的权益才是其诉讼的主要目的。因此，当其对诉讼结果的公正性产生质疑时，其不会放弃“上诉”这一维权方式。这就导致在实践中简易程序案件的上诉率偏高。如果赋予当事人对所有简易程序案件的任意上诉权，不仅延长了当事人的维权时间，使当事人的权益长期得不到救济，也浪费了司法资源，增加了不必要的诉累。

（四）简易程序的审理方式过于单一

审理方式的多样化是实现当事人诉讼利益最大化以及提高审判效率的重要途径。我国新《行政诉讼法》第83条规定的独任职的审判组织形式和45日的审理期限有利于节约司法资源，提高诉讼效率。但立法对简易程序案件能否不开庭直接进行书面审理未作规定。依照新《行政诉讼法》第101条参照《民事诉讼法》的相关规定，我国《民事诉讼法》第160条只规定简易程序适用独任职审理，可不受普通程序开庭通知及公告、法庭调查顺序及法庭辩论顺序的限制，对于是否可以不开庭直接进行书面审理也未作说明。新《行政诉讼法》第86条规定了部分上诉案件可以不开庭。可见，我国行政诉讼中的书面审理仅限于某些上诉案件，第一审程序中不存在书面审理这一审理方式。

但在司法实践中，并不是所有适用简易程序审理的案件，法院都开庭审理了。立案登记制实施后，为了保障当事人毫无障碍地行使起诉权，法院立案部门对当事人的起诉不再进行实质性审查，导致很多不符合起诉条件的案件立案受理了。当行政庭的承办法官发现原告的起诉明显不符合起诉条件时，例如应先复议的案件没有复议，法院明显没有管辖权，案件明显不属于行政诉讼受案范围，起诉明显超过起诉期限等等，往往没有开庭就直接裁定驳回原告起诉。显然，法院的这种做法是没有法律依据的。这也是当事人对一些简易程序案件上诉的原因。目前，我国行政诉讼以言辞审理为原则，无论案情简单与否，都要开庭审理。但有些案件开庭审理确实没有必要，反而延长了审理时间，增加了各方当事人的诉累。

（五）简易程序具体规则不明确

我国没有出台相关司法解释单独规定行政诉讼简易程序的具体审理规则，只在新《行政诉讼法》第101条规定，法院适用简易程序审理行政案件，《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》关于简易程序的相关规定。虽然行政诉讼与民事诉讼具有相似性，但这并不意味着行政诉讼就可以直接套用民事诉讼的相关规定，特别是对期限的规定。民事诉讼简易程序的审限是60日，民事诉讼中规定其他相关期限都以60日的审限作为参考，而行政诉讼简易程序的审限是45日。在司法实践中，如果直接依照《民事诉讼法》中有关期限的规定，或者直接按照《行政诉讼法》中普通程序有关期限的规定，可能会导致45日的审理期限中大部分时间都消耗在文书的送达上，留给法官审理案件的时间非常紧张。这让很多当事人感觉简易程序案件的裁判做出得较匆忙，致使当事人对诉讼结果的公正性产生质疑，从而提起上诉。

综上，我国行政诉讼简易程序法定适用范围实际上非常有限，限制了简易程序的适用，而当事人程序选择权的规定几乎形同虚设，导致简易程序的利用率低。独任职的审判组织形式、45天的审理期限以及相关具体规则的缺失使得当事人容易对诉讼结果的公正性产生怀疑，而立法对简易程序案件的上诉又未作限制，致使简易程序案件的上述率偏高。因此，立法应立足于我国司法实践的具体情况，借鉴我国民事诉讼和域外行政诉讼简易程序较成熟的立法经验，进一步优化、细化我国行政诉讼简易程序的相关规定。

三、我国行政诉讼简易程序规则的优化

随着司法改革的深入，立案登记制与法官员额制实施后，行政案件的数量大幅度增加，而行政法官的数量却没有增加，行政审判案多人少的矛盾日益凸显。为了应对立案登记制实施后带来的审判压力，新《行政诉讼法》专门设置了简易程序以实现案件的繁简分流，提高审判效率。显然，简易程序在司法实践中的适用情况远远没有达到立法的预期。当前，我们应尽量扩大简易程序的适用，在保证审判公正的前提下，限制简易程序的上诉，以期真正实现简易程序的价值。

（一）扩大简易程序的法定适用范围

简易程序的适用率与简易程序的适用范围直接相关，适用范围越宽，适用率相对较高。如前所述，我国新《行政诉讼法》第82条第1款规定的简易程序法定适用范围实际上非常有限，限制了简易程序的适用。为了提高简易程序的适用率，我们提出两种方案。

一种方案，借鉴我国《民事诉讼法》第157条第1款对简易程序适用范围的规定，废除用形式标准正面列举简易程序法定适用范围的规定，直接采取单一的实质标准，即概括性规定“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政案件可以适用简易程序”。现阶段，在行政诉讼中引用民事诉讼简易程序这种概括性规定，会大大增加法官的自由裁量权，具有一定的风险，但是用概括性规定取代正面列举式规定，能够提高行政诉讼简易程序的适用率。

另一种方案，借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”第229条的规定，保留我国简易程序适用范围的现有规定，在正面列举的三类案件后增加一项兜底条款，赋予法官一定的自由裁量权，使法官有权决定属于事实清楚，权利义务关系明确、争议不大的其他案件也可以适用简易程序，从而扩大简易程序的适用范围。

（二）细化当事人程序选择权规定

赋予当事人程序选择权，是法律对当事人自主选择诉讼价值、诉讼利益的尊重。新《行政诉讼法》对程序选择权的规定过于简单，立法可借鉴《民事诉讼法》简易程序的相关规定，规定对简易程序法定适用范围之外的案件，当事人各方可以合意选择适用简易程序，但要经过法院同意。对于本应适用简易程序法院却适用普通程序进行的案件，赋予当事人在开庭审理前提出异议的权利，由法官最终决定是否适用简易程序进行审理。

另外，鉴于当事人对程序选择权不甚了解，立法应当规定法院对此项权利有告知、释明义务。在案件审理前的准备阶段，法院应向各方当事人告知、释明程序选择权，并征求当事人的意见，引导当事人理性地行使程序选择权。如果当事人能主动、理性、有效地行使程序选择权，将大大提高简易程序的适用率。

（三）限制简易程序案件的上诉

节约司法资源、提高审判效率固然要缩短案件的审理时间，但更应在有限的时间内有效地解决纠纷。在中国当前社会背景下，公众对以正当程序、既判力为基本理念的现代司法制度尚不了解，对现有的司法运作水平、司法环境缺乏足够的信心。①马生安：《行政诉讼简易程序论》，见《行政法学研究》2003年第1期，第24-28页。当事人为了维护自己的权益，不会放弃任何一项法律规定的权利。如果允许当事人对适用简易程序审理的案件任意地提起上诉，显然违背了设置简易程序的初衷。

我们可以借鉴我国台湾地区与德国的做法，设置上诉许可和快速审查机制，有条件地允许当事人对简易程序案件提起上诉。我国台湾地区“行政诉讼法”第235条规定“适用简易程序的案件若为上诉或控告，须经过最高行政法院许可，仅限于法律见解有原则性，足为他案之矜式者。举行言词辩论时，其通知书应表明适用简易程序。”②蔡志方：《行政救济法新论》，台北:元照出版社，2000年，第312页。德国《行政法院法》第124条第2款规定上诉必须符合下列条件：对判决的正确性存在严重疑问；案件显示出存在事实或者法律上的特殊困难；诉讼具有基本权利上的意义；该判决偏离高等行政法院、联邦行政法院、联邦最高法院联合审判庭或者联邦宪法法院的判例，并且以此偏离作为判决的基础；存在可能影响上诉法院对某一程序瑕疵作出新的判决的情形。③[德]弗里德赫尔穆•胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，北京:法律出版社，2003年，第603页。我们认为，对于适用简易程序审理的案件，只在原裁判具有明显的违法性才能提起上诉。通过设置上诉许可和快速审查机制，法院应提前审查判断当事人是否具有上诉利益，若没有，应限制其上诉，避免诉讼拖延和资源浪费。

另外，也可以借鉴我国《民事诉讼法》的做法，限制特殊类型案件的上诉。简易程序法定适用范围中的依法当场作出的行政行为和涉及款额二千元以下的案件，一般都是适用行政简易程序作出的，案情比较简单，争议不大，对行政相对人权益的影响较轻。这两类案件可以考虑在行政诉讼中实行一裁终局。

有条件地允许当事人提起上诉，限制一定范围内案件的上诉，都将有助于降低简易程序案件的上诉率，从而提高审判效率，节约司法资源。

（四）确立多元化的审理方式

行政案件数量的增加意味着当事人诉讼需求的多样化，设置多元化的审理方式有助于行政相对人诉讼利益最大化的实现。新《行政诉讼法》规定书面审理仅限于某些上诉案件，简易程序案件都要通过开庭审理完成，这不利于提高简易程序的审判效率。在司法实践中，有些简易程序案件确实没有必要开庭审理。我国可以借鉴德国的经验，德国《行政法院法》第84条，“案件事实清楚，法律问题不复杂的，法院可以不经口头审理，进行裁判，但应当事前听取当事人的意见，简易程序判决送达之后的一个月内，当事人可以上诉或者要求书面审理。”④应松年：《四国行政法》，北京:中国政法大学出版社，2005年，第220页。我们认为，适用简易程序审理的行政案件，可以采取开庭言辞审理与不开庭书面审理相结合的方式。法院认为适用简易程序审理的案件事实清楚，法律关系不复杂，并经各方当事人同意，可以不开庭直接进行书面审理。

（五）细化简易程序审理规则

新《行政诉讼法》并没有规定简易程序的具体适用规则，只在新《行政诉讼法》第101条规定了对简易程序未作规定的事项参照《民事诉讼法》的相关规定。如前所述，直接套用《民事诉讼法》的有关规定，在实践中，会造成适用上的困难。我们建议，可参考《民事诉讼法》的相关规定，单独制定行政诉讼简易程序的适用规则，特别是细化简易程序中答辩期限、公告期限、通知期限、送达期限等关于期限的规定，提高简易程序在实践中的可操作性和适用率。

四、结语

我国行政诉讼简易程序虽已确立，但相关配套制度与具体适用规则尚有待完善，许多审判实务中的细节问题还有待人民法院将来以司法解释的形式回答。我们希望最高人民法院能出台司法解释专门规定行政诉讼简易程序的具体适用规则，以期提高简易程序的适用率，降低简易程序案件的上诉率，真正实现简易程序的价值。但是知之非难，行之不易，一方面，追求效率与实现公平，提高审判效率与有效保障当事人合法权益这些价值之间本身存在冲突；另一方面，制度建设与人员培养需要一个长期的过程，不可能一蹴而就。因此，行政诉讼简易程序的优化是一个需要不断研究的课题。

The Study of Optimizing Summary Procedures of Administrative Procedure Law

CHANG Xiao-yun1; ZHANG Yu-jie2
（1. School of Humanities and Law and Economics School,Wuhan University of Science and Technology,Wuhan 430065, China;2. School of Law, South-Central University for Nationalities, Wuhan 430074, China)

Summary procedure has been added into the revised Administrative Procedure Law in 2014 for raising the trial efficiency. The rules on the applicable scope, trial organization, trial period,conversion program of summary procedure have been stipulated in Administrative Procedure Law. The new Administrative Procedure Law has been implemented for two years, these rules are so simple and extensive that the application rate is very low and the appeals rate is on the high side in summary procedure. In order to increase the application rate and play to the value of summary procedure better, the relevant provisions on the applicable scope, procedure selection, trial procedure, scope of the appeal should be optimized and refined.

administrative; summary procedure; scope of application; optional right of procedure

D925.3

A

1672-1217(2017)05-0100-07

2017-07-13

国家社科基金一般项目（16BFX048）：我国行政诉讼立案登记制良性运行研究。

常晓云（1980-），女，湖北荆州人，武汉科技大学文法与经济学院副教授，硕士生导师，法学博士。

[责任编辑 常伟]