消防部队财务制度建设问题及对策探讨

■周 锐

消防部队财务制度建设问题及对策探讨

■周 锐

消防部队财务制度是对国家及军队财经法规的细化、解释及补充，是消防部队财务管理行为准则及依据，是建立在国家及军队财经法规基础之上的，并与消防部队自身财务管理现状及现实需要相结合的产物。财务制度相比财经法规虽然不存在法的位阶，没有法的约束力，但它的作用和地位在消防部队却不容小觑，是消防部队一切经济活动最为直接的依据，是财务管理风险的警戒线，是确保会计信息真实性的源动力。财务制度如果存在缺陷，就会成为财务管理的风险源，所以研究财务制度建设问题，有十分突出的现实意义。

一、财务制度建设存在的问题及原因

存在缺陷的财务制度会降低财务管理工作的绩效，致使财务活动秩序不通畅，并完全失去其执行力、权威性及效用性。财务制度缺陷主要表现为内在联系不强、结构不完整、门类不齐全、内容不协调、规范不严密、层次不分明、体制不科学，从而难于适应新形势下消防部队财务管理面临的各种新情况、新问题，不能确保财务管理有据可依，甚至可能产生有据不能依、无法依的现象。财务制度存在上述缺陷，主要是因为在建设制度时，存在以下几点问题。

问题一：财务管理制度建设受人为因素制约。

制度是由人制定的，虽然顶层设计人员是由财务管理专家组成的团队，聚集了人员数量及高层次的专业优势，且制度出台前会进行调研及征求具体执行人员的意见，但人对事物的认识、分析、归纳及综合具有不完备性，所以再完美的制度在经受时间考验后，也有可能会显现出瑕疵。

一是财务管理制度建设受顶层设计人员认识的制约。《会计基础工作规范》（财会字[1996]19号）第十三条规定“会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换”，很多顶层设计人员基于自己对这句话的解读，将“有计划地轮换”变为“三年转岗”或“四年转岗”纳入有关财务体制当中。这显然与财会字〔1996〕19号文件精神不相符。首先，开展岗位轮换，使原岗位日常工作中的差错和弊端有机会暴露，防范了操作风险，并减少利益诱惑的机会。其次，会计人员的岗位轮换制度，给会计人员创造了展示自身能力的公平机会，为会计人员的全面发展在纵向的基础上增加了横向的平台，可以为单位和会计人员带来双赢。财务体制纳入“三年转岗”或“四年转岗”如此生硬的条文，显然是得不偿失的，只会完全挫伤会计人员工作的积极性。转岗不是轮岗，轮岗，会计人员还在体制内循环，转岗，肯定要转到体制外了。在消防部队，会计人员一般为技术干部，一旦被转岗，不仅新的岗位与专业不符，同时因为不在岗，还会被免去技术职务。这样，会计人员面临的就不是转岗了，而是转业。会计岗位不仅需要充足的专业知识，还需要丰富的实战经验，甚至需要个人具有较强的职业敏感性，具备这样的素质的会计人员被转岗了，只会弱化财务管理工作。

二是制度建设受顶层设计人员财务管理理念的影响。传统的基础会计理论与现代的管理会计理论在兼容并蓄过程中产生了许多矛盾。当顶层设计人员认为会计是一种应用技术时，财务制度自然以怎样确保会计信息正确、当好党委理财参谋为主；而当顶层设计人员认为会计是管理经济的工具时，可能会过多地强调程序的正确性，而忽略内容的正确性，并极力强化会计职能及会计人员职责，而忽视单位负责人的会计责任（对会计工作和会计资料的真实性、完整性负责），从而产生了用会计核算职能越俎代庖会计监督职能甚至财务监督职能的现象，希冀由会计核算人员去审查经济行为的真实性，把会计信息的真实性等同经济行为的真实性。特别是有的单位领导为了撇清与基层单位的财务管理关系，摒除监管责任，在制度建设时要求基层单位将地方消防经费纳入地方财政集中核算，指望基层单位出现了经济问题时，不被追究任何责任。这样的制度隐藏着巨大的风险。首先，会计核算与会计监督是两个不同概念。会计核算就是为经济管理搜集、处理、存储和输送各种会计信息，而会计监督是通过调节、指导、控制等方式，对客观经济活动的合理性、合法性及有效性进行考核与评价。从定义上可以看出，即使是纳入地方财政集中核算，也不代表地方财政就担负着会计监督之责。其次，会计监督并不是财务监督，会计监督无法高效履行资金安全管理及核查违反财经法规行为的职能，只有检查监督与审核监督相结合才能产生预期效果。另外，会计监督，并不是会计人员监督，领导签字审核、经费决策都是会计监督的内容。

三是财务制度建设存在利益博弈。顶层设计人员总会在不违反财经法规的前提下，不自觉地将自己的个人偏好夹杂在建设的管理制度之中。如顶层设计人员担心基层单位财务管理出状况而破坏全国消防部队财务管理的环境，会力求管理制度涉及财务管理的方方面面，并企图通过强化、细化会计人员职责来严厉防患各个财务管理风险点。但泛滥的管理制度空耗着会计人员的精力，层层加码的职责让会计人员无法担起负重。会计人员受编制约束，人员数量无法增加，工作量却成数倍增长，在人员数量与任务负荷极不对称的局面中，再科学的制度都有可能失去可操作性，甚至让财务管理工作产生被动。有的内部财务管理人员制定内控制度时，为了自身利益又会无限扩大财务人员的自由裁量权及无限剔除自身约束的行为，从而破坏制度的公正性及公平性。

问题二：财务管理制度建设受特定背景制约，人对制度的认识也受特定背景制约。

建设财务管理制度的目的是要通过规范财务管理行为来防患财务管理风险，而风险总是难于预料的，财务管理的新情况、新问题总是要在出现后才能让人们发现和认识的，这就是特定背景对财务管理制度建设的制约。

一是财务管理制度是因现实需要而制定的，但其特定背景导致有些财务管理制度之间存在相互否定的现象不少。如《关于厉行节约反对浪费严格经费管理的意见》（公消〔2014〕37号）第九条二十四款规定，接待上级工作组的住宿费只能列入“接待费”核算，而按《中国人民武装警察消防部队公用经费标准》（武消〔2015〕38号）应列入“差旅费”核算，但《中国人民武装警察消防部队差旅费管理规定》（武消〔2014〕270号）第十五条规定武警消防部队人员因公出差期间的住宿费用不得转嫁给接待单位。目前，这三项规定均具有效力，规定指向相同，但内容相互矛盾。为什么会出现这种情况呢？显然与制度产生的根源及背景有关。第一项规定是根据中央、国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》而制定的，第二项规定是根据消防部队建设需要及财务标准而制定的，第三项规定根据中央八项规定精神而制定的。这三项规定让财务管理人员无法适从，无法取舍，徒增迷惑。

二是财务管理制度缺乏相应的解释条文，财务管理人员在适用制度时，会基于自己的理解而作出不同的判断。如赣消发〔2013〕48号文件第二十八条规定经费收入必须呈批，会计多会严格按照收入的定义来界定收入，认为呈批是基于收入合法性审核的需要，因此呈批时，不会把所有进账资金呈批，从而忽略了防止过桥贷的作用。再如政干〔2015〕123号文件明确规定未休假补助应列入特支费科目，而地方消防经费账目没有这个科目，根据“法无授权不可为”的原则，肯定不能用地方消防经费发放该补助，即使其地方消防经费非常充足。因部队经费不足而不发放该补助，显然有损制度的正义价值。如果顶层设计人员从消防部队特殊的财务性质出发，给予政干〔2015〕123号文件作出解释报军委政治部审批，或许能解决此一问题。

问题三：现行财务管理制度的奖惩措施较为笼统，从而失去了公信力和威慑力。

消防部队财务管理制度奖惩规定一般为：做出突出成绩的单位和个人，依照《中国人民解放军纪律条令》的有关规定，给予奖励；依照《中国人民解放纪律条令》和违反财经法规处罚的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他人员，给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；对单位给予通报批评，并责令限期改正。像这种没有考核机制配套的、空洞乏力的奖惩规定，不足于引起财务人员的重视。没有评判标准，没有考评量化细则，做得好与做得差全凭领导一句话来裁定，奖励制度便失了去公信力。本着不求有功、但求无过的原则便可拒惩戒制度于千里之外，惩戒条款完全失去了威慑力。

二、制度建设存在问题的对策

对策一：做好消防部队财务人才建设，建设良好的人才管理机制。

在消防部队，能够准确掌握国家经济政策、财经法规、部队内控制度的人才并不多。有丰富的理论知识，又有充足实战经验，并能与时俱进地进行知识更新，紧贴专业发展趋势地拓展知识领域、改善知识结构的专业人才更是少之又少。首先，消防部队财务领域工作琐碎繁杂，工作压力过大，财务人员腾不出剩余时间学习相关业务知识，并且财务人员也不愿把财务工作当作一份事业。其次，财务工作是一项高风险工作，对人没有多大吸引力。财务人员做得再好，也只能默默无闻，很难获取功劳，但只要有一点过错，就可引发难以预料的后果。再次，财务领导大多不是专业出身，外行领导内行，经常让内行满脸迷茫、左支右绌、牙齿痒痒。这样的财务环境，财务人员难有发现问题、分析问题、解决问题的主观能动性，财务制度建设自然会失去可靠的人才支撑。只有抓好财务工作环境建设，建立良好的人才管理机制，让财务人员有了奋斗的目标，财务人员才能甘于繁杂无味的财务工作。首先，既要按岗定人，又要按人定岗。按岗定人，是有多少事，就要有多少人去做，而不是在人员数量不变的情况下，无休止地拓展财务职能空间，让财务人员不堪重负。按人定岗，财务人员才有业余时间去学习钻研财务知识，才能提升自身业务素质，开阔眼界，分析问题，探索解决问题的办法。按人定岗，就是要根据财务人员的专长、兴趣爱好及职业操守，安排好相应的财务岗位，让财务人员学有所用、学有所专、学有所值、学有所攻，充分发挥自身的职业敏感性去发现问题，解决问题，总结经验，为建设有关财务制度提供参考方向。其次，要为优秀的专业人才创造良好的工作环境，提供上升的空间和平台。财务管理制度建设就是通过优秀的专业人才在注重实际、研究实际的基础上，在充分考虑社会经济、部队军事、政治工作对财务管理的影响和制约及探讨解决各种矛盾的办法、研讨处理各种关系的方法、详讨防患各种风险的做法的情况下，建立相关财务管理制度。从概念上，就可以看出，财务管理人才对财务制度建设的重要性。优秀的财务人才外流，缺乏人才支撑的财务制度就会存在瑕疵。要留住优秀的专业人才，就是要让既有理论又有经验的德才兼备的同志能够有上升到总队、部局工作的机会，让他们有机会、有平台成为财务专业领域的专家，并给予他们相应的政治待遇。再次，要建立人才考核竞争激励机制，充分发挥专业技术干部业务骨干作用。要通过人才考核竞争，建立人才候补梯队，使财务管理人员形成前有标兵、后有追兵的紧迫感，产生本领恐慌意识。要通过激励措施，让财务管理人员自觉提高个人业务素质、增强把控财务风险的能力。考核竞争激励，不仅可以优化专业人才，更可以为建设科学的财务制度储备优秀人才，为完善财务制度奠定人才基础。最后，要注重财务管理人才的后续教育。财务管理理论日益丰富、财务管理技术手段不断更新，国家经济政策及财经法规与时俱进，因此，必须加强财务管理人才的后续教育，使他们不至于止步不前，才能让财务管理制度推陈出新、科学完善。培训教育是后续教育的主要手段，同时，信息畅通、资源共享，让全国消防部队的财务管理人员及审计人员经常性地交流座谈，也是后续教育的重要手段。

对策二：财务制度建设要在不违背财经法规的条件下，因地制宜，健全完善。

消防部队建设财务制度，不仅要遵守财务活动规律、经费管理规律、会计工作规律，更需要将制度嵌于国家及部队财经法规、地方财政制度的框架里，不可逾越。同时，制度是用于解决实际问题和防患管控风险的，因此，制定制度必须因地制宜。一是制度建设不能曲解高位阶的财经法规。只有在完全理解有关财经法规的情况下，新建设的财务制度才能不背离财经法规，才会有其生命力。二是对于特定背景下建设的特定财务管理制度，要综合考虑国家政策需要及消防部队特殊的财务性质，杜绝制度荒腔走板，确保制度的一致性。如公消〔2014〕37号、武消〔2014〕270号、武消〔2014〕270号三项制度都体现的厉行节约、反对浪费的精神，但条文内容却相互矛盾，究其原因，就是对八项规定精神研究不透，对消防部队财务性质的特殊性琢磨不够。三是制度建设要确保制度的科学性、操作性及权威性。要确保财务制度的科学性,顶层设计人员不仅要有丰富全面的财务管理理论及财务专业知识，完全掌握国家的经济政策、财经法规，还要对财务专业领域的实际情况特别熟悉，并对可能出现的风险有着高度的职业敏感性。制度形成后，要就制度的针对性、合理性及逻辑严密性进行反复测试，从而保证制度不脱离实际，保证制度服务于实际财务工作的条理性及实效性。要确保财务制度的操作性，不仅要广泛征求各级财务管理人员的意见，进一步加以综合分析完善，还要有针对性地开展相关试点工作，通过实践检验制度的严谨性、实用性及与财务管理目标的契合程度，对于不合理的部分要及时进行修改完善后再进行推广；要确保财务制度的权威性，就必须严肃认真地制定制度和推广制度。制度制定不能脱离实际情况，制度推广不能给管理带来麻烦，像含有“暂行”、“试行”字眼的制度，多少会毁损制度的严肃性和权威性。四是制度的实施，要有相关配套解释。制度没有相关解释，就可能让人产生歧义，执行起来，就缺乏统一性。解释制度，不仅要解释制度的具体内容，更要解释制度形成的原因、背景及目的，这样便于财务管理人员全面理解制度的真实含义。

对策三：制度建设要确保制度的正义价值，不得夹杂任何利益偏好。制度一旦出现利益偏好，就会失去其应有的正义价值，就会失去公信力和严肃性。因此，顶层设计人员必须具备优良的职业道德，具备鲜明的全局观念及效益观念，紧贴消防部队财务工作实际需要，从理顺财务工作、服务财务工作出发，剔除私心杂念，杜绝盲目服从领导意志，科学合理地设计与现代技术手段相契合的各项财务制度，确保财务制度的正义价值。另外，审计人员在平常的财务审计工作中，更易发现财务管理的风险点，对于财务制度建设更有话语权。所以，建设财务制度时，一定要聘请审计人员参与其中。

（作者单位：南昌市消防支队）