涉农项目乱象治理需出狠招

■苏 青 黄柏华 晏屹南

涉农项目乱象治理需出狠招

■苏 青 黄柏华 晏屹南

农业、农村、农民“三农”问题，是一个关系到党和国家全局的根本性问题，村级经济的发展，是我国经济社会发展的根基。作为村级组织各项工作中的重要一环，村级财务的管理工作不仅影响着村级集体经济的发展，更关系着农村基层组织的稳定。基础不牢，则地动山摇。因此，探讨涉农项目和村级财务管理工作中存在的问题和乱象，分析原因，寻求出招治理的对策，是一个非常重要且十分紧迫的课题。

在对S县2014年至2016年财政惠农补贴“一卡通”资金和村级使用的涉农财政资金审计中，我们重点对村级使用的退耕还林补助、公益林补助、耕地地力保护补贴、危房改造、自然灾害生活补助、农村低保6项财政惠农补贴资金和小型农田水利资金、新农村建设资金、农村公路建设资金、移民搬迁资金4项涉农财政资金进行了审计，发现了村级财务核算和涉农项目管理中存在的一系列不规范、不合理、乱支出等问题，查处了一批违纪违法案例，维护了人民群众利益，也留下了对村级财务管理监督的诸多思考。

一、目前村级财务状况及存在的主要乱象

在审计过程中，可以清楚地看到，村级财务管理存在不规范、不合理、乱支出等乱象，是目前村级财务中比较普遍的状况。这些普遍性的乱象，归纳起来有以下几点：

1.项目申报之乱象

（1）虚构项目“空手套白狼”。

审计中发现，部分村级集体为取得财政专项资金，虚构项目，比照项目要求，“量身定制”立项申报、施工合同、竣工验收等一系列档案资料，主管部门、发改委和中介等单位和部门联合作战，出具虚假资料，套取财政资金。比如：2013年至2014年，S县财政局下达D村民政扶贫修路资金10万元、水库移民资金5万元、新农村建设资金7.97万元，S县林业局下达D村林地管护工资5万元。D村采取虚开发票、伪造验收资料和务工工资表等手段，套取村级涉农专项资金共计27.97万元。

（2）多种渠道，重复申报。

一些村级集体在申报项目时，有的一个项目多头申报、重复申报，有的甚至是造假项目申报。由于缺乏有效的监督核查机制，上级部门在无法核实项目虚实的情况下，就根据申报的项目资料安排专项资金。如×镇×村，为新建A地至B地村级道路。2015至2016年村委会先后向县扶贫办申请下拨大中型水库移民后期扶持项目资金9万元用于修建村组道路，向县交通局申请下拨A地至B地修路项目资金21万元。经现场核实，该两个项目部分路段重叠。又如，×镇×村，为新建C地至D地村级道路。2015至2016年村委会先后向县农工部申请下拨一事一议项目资金6万元用于D地修路，以E地至F地修路名义向县交通局申请下拨项目资金17万元。经现场核实，E地至F地修路项目实施地点为C地至D地，两个项目部分路段重叠。

（3）抵顶项目，重复申报。

一些村级集体在申报项目时，借钻不同的项目主管部门之间信息不共享的空子，想方设法包装以前年度项目重复申报。比如：2014年至2016年，M村采取虚开发票、伪造验收资料等手段，通过报账形式争取民政部门下拨扶贫资金10万元，审计现场调查发现，该项目实为2012年农村公路“户户通”项目，并争取了交通部门下拨农村公路建设项目资金12万元。

2.资金拨付之乱象。

（1）村级财政专项资金“私存私放”。审计中发现，S县采取“村账镇管”的模式核算村级账务，但一个乡镇仅配备一名财务人员负责乡镇所属村级全部账务，工作量大，乡镇财务人员无暇顾及村级集体报账资料的真实性、合法性，加上村级集体经济组织没有开立银行账户，使得部分村级集体采用虚假报账手段将政府下拨的财政专项资金从乡镇代管账上套出拨至村干部个人账户并私存私放，造成资金流向不清。比如：2014年至2015年，S村采取虚开工程发票、伪造征地名单等手段将新农村建设、“一事一议”等财政专项资金19.03万元从J镇代管账上套出转至几名村干部的个人账户，资金到账后，这几名村干部取现交给S村报账员L××个人保管。审计延伸调查发现，S村财务管理相当混乱，报账员L××无法提供村级集体套取资金的收支结余明细及流水登记，资金收支和真实结存情况无法核实。

（2）村级集体报销凭证“无拘无束”。在目前S县村级财务实际操作过程中，负责审核报销凭证的乡镇财务人员监管不到位，对报销凭证把关不严，报销票据“五花八门”，大部分村级集体的报销凭证中二无票据（无经办人、无证明人）、三无票据（无经办人、无证明人、无明细附件）、重复票据比比皆是，极易滋生微腐败。比如：2015年，T镇村级账务代理室凭村级集体开具的专用收据复印件拨付村级财政专项资金，H村报账员C某用两张相同的专用收据复印件重复申请“一事一议”财政奖补资金5.52万元，重复拨付的资金被H村全部账外用于村级开支。

3.资金使用之乱象。

村级财务管理中，视财经纪律为无物，普遍存在以支抵收、“白条”满天飞、虚假支出等问题，甚至有违反中央八项规定现象。具体体现在：

（1）虚假报销、以支抵收。抽查每个乡镇的所属村财务核算情况发现，各村均不同程度的存在以支抵收的现象。即报账员开具收据，收取上级资金，同时以相同金额的支出票据相抵报账，账务处理也是一收一支，无疑造成虚假报销，极易诱发挪用公款、贪污等职务犯罪问题发生。比如：2014年M村开具村级专用收据收到S县扶贫移民办下拨扶贫专项资金10万元，M村收到专项资金后，凑齐10万元报销凭证，将该资金收支相抵，专项资金真实支出无法核实。

（2）“白条”入账现象严重。少则几千元，多则几十万元，白条入账占到村级财务支出的60%以上，甚至更多，且相对集中于自办伙食费、办公用品购置费、租车费、工程费等。比如：2016年G村报账新农村建设支出中大部分工程材料款以“白条”入账，涉及金额2.99万元。

（3）改变资金用途，支出方式虚假。项目资金管理体制不合理、漏洞多，导致挤占挪用专项资金现象严重。当前村级财务申请上级项目资金时，要求村级做好相关申报工作时先要垫资兴建，等到项目验收结算审计后才拨付款项，村级为了拿到资金，往往以假项目、假结算、假验收先申请拿到资金，资金一到手可能挪用于其他支出，真正的项目却落实不了。比如：2015年T镇L村以虚假的灾后重建工程项目石料、水泥、挖机工程费用等费用票据报账，通过财政直接支付方式将款项拨到了村干部账上，直接套取了抗洪救灾专项资金20万元，用于村其他支出。

4.财务核算之乱象。

财务管理混乱，财务监管失位。县、乡镇财政部门对村级财务监管不到位，财务制度及管理制度几乎形同虚设，具体体现在：

（1）村账镇管制度流于形式。村账镇管的工作一般由镇财政所负责，镇财政所是最后也是最有效的一道审核关口。但由于种种原因，使得村账镇管制流于形式，管理不到位。一是镇财政所会计人员业务量大，对情况不了解，不能及时掌握各村账务实际动态。二是由于人员、经费等原因，使得镇财政所工作中只是将村级上报的收支整理后分类记账、编报表，成了村里的记账员，财务管理职能严重弱化。三是镇财政所会计人员原则性和责任性不强，存在重记账轻管理，只审凭证，不审开支合理与否等现象，导致村账镇管制度流于形式。

（2）大额现金支付，资金风险严重。大额现金支付易造成钱物不符、支出不实，容易为各种违法乱纪行为大开便利之门。在村级财务核算中发现，村级报账员到乡镇账务代理室报账时全部通过财政直接支付方式将款项直接拨付到村报账员个人账户，报账员则不管收款单位是否有委托书，随意将大额现金支付给收款人的现象时有发生，严重违反了《现金管理暂行条例》的规定。大额的资金掌握在报账员手里，一是资金的安全性得不到保证。一旦出现丢失、被盗等情况，将带来不可估量的损失。二是报账员可以凭个人感情决定谁先谁后、怎么付账，还可导致公款私存。三是为个人贪污公款提供了可能。由于使用大额现金支付，对现金的去向难以控制，经办人员很可能利用管理中的漏洞，通过虚开发票、收取回扣等方式贪污公款。

（3）虚假核算，套取资金违规使用。比如：Y镇镇政府2014年以虚假发票和虚假合同方式套取自然灾害救助资金17.61万元，用于镇政府其他支出，导致专项资金被挤占挪用。

二、存在问题的原因分析

分析当前村级财务管理和涉农项目资金中诸多问题产生的原因，总体上可以归结为两个方面，一是村干部法制观念淡薄、宗旨意识不牢、职业道德缺失的“自律之失”；二是上级主管部门监督不力，财政所代管人员没有发挥职能作用的“监管之责”。具体可概括为：

1.村干部法制观念淡薄。一方面存有私心，有的党员干部党性不强、意志不坚定，经受不住新时期权欲和名利的考验，把党的宗旨、群众的利益放到一边；另一方面无责任心，部分村干部认为身在农村再干也就是个村官，借工作之机、慷集体之慨，请客送礼仍然时有发生。

2.村级民主监督不到位。部分村民理财小组从未行使过理财权利，履行过理财义务，对村级管理听之任之，不能代表群众充分发挥民主理财的作用。民主理财小组多数怕得罪人，不敢监督、不愿监督，睁只眼闭只眼，不严格审核，不管报销票据合法不合法、合规不合规统统放行，统统加盖民主理财专用章，丧失了监督职能。部分村民对集体的事不关心、不过问，民主管理和监督流于形式，缺乏必要的检查，有的检查流于形式走过场，没有做到查清、查细、查实，真正地发现问题。

3.财会队伍业务水平低。一是业务素质低，部分乡镇账务代理室财务人员只是充当了记账的工具，对财务票据审核把关不严，不按会计规定办事，甚至只听报账员随口安排，什么票都无所谓。部分村会计年龄老化，文化程度不高，业务水平差甚至完全不懂财务，只会记个流水账，办事效率低。二是政治素质差，有的村级财会人员与村主要干部结成利益共同体，浑水摸鱼，从中渔利，对村主要干部经济上的违纪违法行为不愿监督或放弃监督，发现问题不敢管、听之任之，更有甚者与村主要干部同流合污，虚报支出从中牟取私利。三是一些村在选任财会人员时，不是从工作考虑，而是完全凭个人好恶和感情办事，对那些坚持原则、不听自己话的财务人员随意更换，导致一些素质低下、根本不能胜任财务工作的人，被选拔到财务岗位上来。

4.村级转移支付资金安排不足。通过审计发现，随着农村社会经济的发展，农民对村级公共服务的需求日益增长，虽然该县村级组织运转经费财政补助标准逐年有了较大提高，但与实际需求相比补助水平仍然偏低，村级运转经费严重不足。经调查，一个乡镇2015年和2016年村级每年转移支付资金仅为120万元和180万元左右，按乡镇核定村书记、主任正职1 900元/月，副职1 700元/月计算，全年发放工资就要190万元，村级转移支付收入连村干部基本工资的发放也不能保障，加上村级事务日益繁多，特别是征地、拆迁、扶贫、处理矛盾纠纷等方面，需要村干部花费大量时间投入到工作中，根据当前经济，村干部的工资与付出很不成比例。多数村级无集体收入，村日常办公所需经费、村级组织活动场所维修费、误工补贴、护林防火等开支成为村级正常运转的硬性支出，使村级运转举步维艰。

5.村级财务公开不透明。一些村因资金存在“体外循环”现象，造成财务公开的内容与实际不一致，公开力度不够，村级财务管理缺乏透明。能见“阳光”的事情就公开，见不得“阳光”的事情就不公开，或者公开结果不公开过程；有些财务公开表述不清、条理不明，与账面不一致；村里“小金库”的收支和账外账的情况从来不公开，千方百计躲避上级检查和群众监督，群众无法了解真实情况。

三、做好村级财务和涉农项目资金管理工作的对策与建议

村级财务和涉农项目资金管理，是村级经济健康发展不可缺少的重要组成部分，村级经济要逐步发展，有针对性地解决村级涉农项目中存在的问题和支出的乱象，推动村级财务管理不断走向健康和规范，刻不容缓，且需出狠招治理。

1.强化思想教育，提高廉洁自律意识。地方党委、政府要把廉政建设和财经纪律作为对村干部教育的重中之重，通过广泛开展党的宗旨教育、财经政策法规教育和廉政警示教育，切实解决他们思想和观念上存在的问题，不断增强他们的宗旨意识、大局意识和服务意识，督促他们自觉做到清正廉洁、遵纪守法。

2.加强基础管理，健全监督制约机制。一方面要在基础管理上求规范，农村财务管理部门要严格规定工作流程、业务办理程序、财务结算日期、支出额度、审核权限等事项，建立健全各项规章制度，把业务基础工作抓细抓实；另一方面要在监督约束上求规范，镇农村财务管理部门要切实履行职责，逐笔审核原始单据，监管财务收支，对不合理、不合法的票据坚决不予入账，对未经村民理财小组审核的票据坚决不予入账，对不按规定报账、集体财务管理混乱的，要及时制止和纠正，以便于堵塞漏洞，防患于未然。要严格规范村级资产管理、合同管理，防止集体资产流失。

3.认真履行职责，发挥理财小组作用。村民理财小组在村账镇管制度中起着至关重要的作用，要充分调动村民理财小组的积极性，增强其责任心，保证其认真履行职责，严格审核财务账目，行使对本村财务审议、监督和检查的权利。要加强对村理财小组履行职责的督查，其组成人员要严格实行任期制，保持其独立性，让村民理财小组的职责能够得到充分的发挥。

4.提高业务水平，强化基层财务管理。财政部门要定期或不定期对村会计、村民理财小组成员、代理会计、资金会计进行相关业务培训，对新任用的村会计和经管办工作人员，还应进行相应的岗前培训，不断提高其整体素质和业务能力。

5.加大公开力度，促进村级民主管理。要将村级财务公开制度化、规范化、经常化落到实处，年度财务预决算，专项资金来源、使用和结余情况以及群众关心的其他热点事项必须随时公开；建议上级有关部门对涉农惠农资金、政策详细发文到村级组织，使村干部及时掌握，随时随地可以回答各位村民对涉农惠农各项政策。除对国家有关法律法规和政策明确要求公开事项外，群众最关心、最直接、最现实的利益问题也要公开，对重大的财务活动，应及时专项逐笔公开明细账目。通过财务公开工作，有效促进村级民主管理。

6.坚持惩防并举，营造反腐良好氛围。纪检监察和审计等部门要重视群众的举报、上访，充分运用自身的工作优势，采取有力措施，进一步加大预防村官职务犯罪的工作力度，营造反腐倡廉的良好氛围。

（作者单位：萍乡市审计局）