江苏长江港口建设管理需要关注的几个问题

江苏长江岸线总长1167.4公里，其中，干流岸线827公里，洲岛岸线340.4公里。规划港口岸线504.4公里，布局8个港口45个港区，南京港、镇江港、苏州港、南通港为国家主要港口，扬州港、无锡（江阴）港、泰州港、常州港为地区性重要港口。至2016年底，港口岸线已开发330.4公里，沿江港口已建生产性泊位1179个，综合通过能力为11.1亿吨，其中集装箱通过能力1057万标箱。南京以下12.5米深水航道已实现初通，5万吨级海轮和集装箱船、10万吨级散货船乘潮减载可直达南京。

2016年，沿江港口完成吞吐量15.6亿吨，集装箱吞吐量1120.6万标箱。至2016年底，沿江港口共开辟航线572条，其中，近洋航线35条，外贸内支线182条，内贸航线355条。沿江港口运输货种以煤炭及制品、金属矿石、矿建材料、石油天然气及制品、集装箱为主，占总吞吐量的77.6%。

近年来，江苏省委、省政府高度重视沿江港口的建设和管理，深入落实新发展理念，围绕主动对接国家重大战略和实施“两聚一高”，密集出台了《关于贯彻落实〈国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见〉的实施意见》、《江苏省沿江经济带发展实施规划》、《江苏省长江沿海港口布局规划》、《省政府关于深化沿江沿海港口一体化改革的意见》等重要文件，《江苏省港口岸线管理办法》、《关于推进长江南京以下江海联运港区建设的实施意见》等文件也在研究制定中。为更好地发挥港口对经济社会的支撑作用，整合资源，提升效能，2017年上半年组建江苏省港口集团。省各涉港管理部门和沿江市县政府强化对沿江港口完善规划布局，整治非法码头、江中过驳和港口环境，整顿长江运输秩序，规范港口建设管理程序，拓展港口业务等方面的工作，沿江港口的建设管理面貌一新，展现出全新的发展态势。

为进一步推动省委、省政府对港口建设管理所作决策部署的落实，江苏沿江港口建设管理仍有一些重要问题需要重点关注。

一、需要关注的几个重点问题

1.关于沿江港口的发展方略问题

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，明确了上海国际航运中心的地位，以及江苏、浙江为两翼的长江三角洲沿海沿江港口发展格局。这个战略定位对江苏沿江港口的发展既是历史性机遇，也是现实挑战。

上海港是中国近现代对外开放的重要门户，历史传承积淀深厚，具有雄厚的外向经营拓展能力和内部精细管理实力，100多年来一直是长江流域江海联运的龙头老大。20世纪90年代开发洋山港后，其外拓内联的基础更加扎实，无论是运输能力、吞吐能力，还是服务能力，都得到很大提升。上海自贸区的设立又使上海港登上了新的政策高地，其对内对外的吸纳和开拓能力更是难以比肩，在长三角地区领航发展的地位进一步稳固。

浙江省近年来倾力实施港口一体化战略。在2005年初启宁波、舟山港整合的基础上，2015年实质性重组宁波舟山港。2016年，组建浙江省海洋港口发展委员会，强化省级高位协调功能；组建海港投资运营集团，以宁波舟山港为主导，完成了全省港口一体化整合，形成了以宁波舟山港为主体和枢纽，海港、陆港及内河港口联动发展的全新格局。依托宁波、舟山深水港湾的天然优势和近几十年开拓的近海远洋运输市场，浙江又在太仓到重庆的沿江地区布局，投资建设了一批码头泊位和参股当地的港口企业，展现出在周边航运市场博弈的强劲姿态。

江苏沿江港口的开发建设，长期以来各自为战，大多以县域为主体，一部分岸线和码头由镇村和企业开发经营，形成了“一县一港”的基本格局。这种格局在长三角港口发展新的态势面前，原有优势呈弱化趋向，岸线资源低效使用，港口码头功能雷同，内部竞争失序，经济效益不高，体制性弊端愈见显现。江苏省港口集团在实施资产整合过程中发现港口企业资产质量较差、不良资产较多、企业亏损面较大等问题。按2016年统计口径，纳入省港口集团的成员企业，在剔除地方政府政策性补贴情况下，合计亏损5.6亿元。代表现代化港口发展方向的集装箱吞吐量全省总计仅为上海港的38%或宁波舟山港的61%。面对上海、浙江的强势布局和强劲推进，江苏沿江港口的建设和管理必须从战略定位上审慎决策，在战略实施上聚力推动，努力在长三角港口发展格局中确立应有的地位。

一是要强力实施“一体化”战略，在组建省港口集团的基础上，强化全省一盘棋的指导方针，在规划和经营发展方向上，着力发挥省级整合功能，更好发挥整体合力。二是要在外向开拓上聚焦聚力，积极与上海港紧密合作，依托上海港对外经营的实力，“借船出海”，增强外向拓展能力。三是要更好发挥江苏在长江流域的经济优势和江海交汇的地理优势，抓住长江流域产业转移和实施“一带一路”倡议、长江经济带国家战略的历史机遇，强化与长江中上游地区港口经营发展的深度结合，使江苏沿江港口的发展扎根于长江流域产业发展。四是要继续发挥好沿江港口自我发展能力强的优势，引导相互间错位经营、合作竞争，把整体规模实力和内部整合成效转化为向外拓展的竞争优势。

2.关于港口建设管理体制问题

江苏在改革开放以来30多年的发展中，县级区域较好发挥了独立发展的作用，自我发展能力强，县域品牌名气大，成为江苏发展的鲜明特点。沿江港口的发展打上了这个特点的深深烙印。而与此同时，省级对港口事业发展，从总体规划到组织实施，从管理职能定位到政策法规建设，都明显滞后和不足，使得江苏沿江港口有总体规模但竞争力不强，有承载能力但效益不好，有各自活力但潜能不大。

江苏省委、省政府下决心组建江苏省港口集团，以资产为纽带整合沿江港口，这是改变现状、谋划长远发展的重要一招。以此为发力点，并充分发挥出这个整合步骤的后续效应，要理清并着力加强若干方面的工作。

一是省级要强化统筹协调功能。港口建设和管理涉及部门众多，省级发挥整体统筹协调功能，必须给主管部门赋予必要的职能职责和权威。现有省交通厅内设处级港口管理局的管理体制，显然很难承担起这样的重任。浙江省成立海港委，由副省长兼任主任，虽然成立仅一年时间，其发挥整合功能和推进“一体化”力度的成效，已明显体现。江苏沿江港口的情况比浙江更为复杂，省级主管部门的协调功能不到位，整合方案的具体措施就很难迅速落地。二是明确省港口集团的功能。江苏省港口集团作为省属国企，是经营实体，其与市县港口以资产为纽带建立的关系，具备对所属各港口港区在经营方向、资本投向、经济考核方面具有企业内部管理上的主体性、主导性、约束性职能。但对港口港区涉及与市县的关系上，只是谈判的一方。充分发挥省港口集团在沿江港口建设管理中的作用，既要坚持贯彻“政企分开”的原则，又必须保障其对所属港口发展经营发挥主导性作用。三是发挥沿江港口城市的作用。这是沿江港口资源整合、一体化推进必须面对并切实解决好的关键问题。港口基础建设投资大，回报期长，沿江港口从无到有、从小到大，沿江地方政府曾为此不惜财力，甚至举债投入。沿江港口发展与地方荣辱与共，如今改变隶属关系，不只是感情上的重大冲击，更是利益关系的重大调整。港口的生存发展，无论是集疏运体系的建设，还是环保、安全等方面的配套建设，都与地方经济社会相互依存，都涉及地方政府在基礎设施投入、产业发展方向、物流载体建设等方面对港口的支撑。因此，处理好与地方的关系，继续争取地方政府的支持，是沿江港口生存发展的重要保证。endprint

3.关于港城关系问题

沿江市县以港兴城、以港兴市战略，取得很大成效。沿江港口为当地的经济发展提供了有力支撑，也为当地知名度提升塑造了品牌。市县经济社会的发展，则为港口发展注入了动力和活力，有力促进了港口的建设。但城市的发展与港口的发展也出现了新的矛盾。首先，港口运输系统给城市带来的交通压力和环保压力加重了城市环境建设的负担。一方面港口运输业务量不断增长，另一方面居民生活对环境改善的要求更加强烈，使得港口发展和城市建设的矛盾更加突出。其次，城市规模扩张与港口发展空间窘迫的矛盾，使港口的布局发展面临艰难抉择。如南京、镇江、南通等临江而建的城市，港口码头历史悠久，与城市格局和运输体系是血脉相连、难分难解。港口发展涉及的货物仓储场地建设、船舶污物收集处理设施建设，都受到城市规划管理制约和空间布局限制。最后，港口功能定位与地方经济协调发展面临新的课题。沿江市县随着经济结构调整和产业升级，产业的轻型化是必然趋势，地方对港口的依赖性将从吞吐能力建设逐步转变为服务效能建设。而港口能力建设的转换涉及布局调整、盘活存量资产和企业转型等诸多难题。

解决港城关系中的这些新矛盾、新课题，需要立足港城一体化发展，在城市规划上总体设计，发改、国土、水利、住建、环保、交通等方面的规划和规范，要充分兼顾港口功能对城市建设和地方经济社会发展的支撑作用，与港口发展规划有机衔接，各方面工作协调展开，使得港口的建设管理更好地服务于地方经济社会发展。

4.关于港口基础设施配套建设问题

与港口发展配套的基础设施建设，已成为运输市场竞争的突出要素。上海港在原有领先的基础上，仍在加大工作和投入力度，如规划建设连通洋山港的铁路，智能化设施设备的研发，信息化基础设施建设，都在实质性地加速推进。浙江省在原有宁波港疏港铁路基础上，一方面正在紧锣密鼓地规划连通舟山港区的铁路，以大幅度提升宁波舟山港水铁联营运输能力，提高进出港运输效率；另一方面，向西拓展海港连接腹地的范围，在已经开通浙西铁路通港运输的基础上，正在谋划突破与江西、湖南、湖北、河南的铁海联运。

江苏占有铁路运输南北通达的优势，但长期以来局限于水水转运和公路进港，铁路进港的“最后一公里”建设明显滞后。疏港铁路建设如不能尽快产生大的突破，沿江港口资源的优势将不能很好发挥，在运输市场的竞争中将处于不利地位。当务之急，是在推动沿江铁路建设和全省铁路改善区域布局的同时，把疏港铁路建设摆上突出和优先的位置。尤其是尽快建设南京港、南通港、苏州港内重要港区的疏港铁路。在沿江铁路的规划建设中，应把江苏境内的通港铁路列入同步竣工时间表。

信息化基础设施建设在港口和运输市场的竞争中地位日益突出。港口和港区在生产经营中，为有序管理和提升效率，都在加强投资和建设，但各自为政、资源浪费的弊端也显而易见。江苏省港口集团作为大型企业，为加强生产经营调度和管理，在信息化基础设施上必然要加强投资和建设。但作为整个港口事业发展的信息化基础建设，涉及政府职能部门管理手段、管理效率和管理水平的提升，涉及政府各部门之间，以及地方与垂管部门之间的信息互联共享。因而，无论是软件开发、硬件投入，还是规划管理，都应由政府作为一项基础性工程来组织实施。

5.关于省港口集团与有关方面的关系问题

新组建的江苏省港口集团既面临着沿江港口资源整合的艰巨任务，又承担着向外开拓的重大使命。从顺利拓展工作的角度，需要把握好几个关系。一是与省级港口行政管理部门的关系。省级港口集团作为市场主体，虽然不承担政府管理港口的职能，但港口经营发展涉及大量政府职能部门管理的事项，如岸线的使用利用、码头泊位的结构调整、港区的土地利用和设施建设、港口与地方的关系等。江苏省港口集团应根据自身定位和建设发展管理所需，梳理提出需由政府行政管理部门解决的事项，提请政府协调解决。政府相关部门应根据沿江港口发展的实际需要，破除政策藩篱，帮助企业解决难题，支持企业健康发展。二是与港口企业的关系。江苏省港口集团以各港口资产为纽带组建，在集团管理和经营上发挥着定规划、做决策、出政策、行考核的职能，而各港口和港区则承担着业务经营和内部管理的责任。制定规划要充分考虑各港口的基础性优势和业务经营优势，做决策要充分发挥港口和港区的自主经营能力，出政策要充分体现对向外拓展和结构调整的支持和导向，工作和责任考核要确定整体统一的生产经营、环保安全、绿色发展等综合指标，并确保各港口和港区的自主分配权。形成既有统一规范，又发挥经营主体积极能动作用的良好格局。三是与市县政府的关系。各港口、港区和港企与地方政府在资源、资产、利益、人脉关系原是一体。这些资产资源现由省港口集团统一经营和管理，但涉及港口和港企建设发展的众多要素，仍与地方政府息息相关、紧密相连。因此，省港口集团对所属港口港企的发展要求，需与地方政府建立沟通协调机制，以继续争取地方政府更多的理解和支持。四是与上海、浙江和长江中上游港口及企业的关系。省港口集团要研判沪浙两地港口发展的战略动向，分析长江中上游省市经济社会发展的行情，立足自身发展优势，提出有针对性的合作竞争的方向。要通过突破与沪浙两地的港企合作，大力推进出海通道的建设，特别是远洋航线的开辟。面对沪浙两地在长江沿线的布局，要鼓励和支持沿江港口港企溯江而上发展联营业务，尤其要在集装箱水水中转业务上有新的拓展，力争在合作竞争中占据有利地位。要结合国家战略的实施和江苏外向型经济的特点，深化港口与航运、货运之间的合作，打造基于沿江港口的特色精品航线，降低物流成本，提升综合竞争力。

二、江苏加强沿江港口建设管理的几点建议

加强并完善省级港口管理职能。建议江苏省港口建设管理领导小组由副省长兼任组长，实体化运转，统筹省级港口建设管理重要事项的职能，加强协调港口与市县政府关系，确定省级各涉港管理部门工作职责，考核省级各部门和市县政府的涉港工作。领导小组下设办公室，與省港口管理局合署办公。具体承担领导小组确定事项的督办，协调省各涉港部门和市县的涉港工作，负责全省港口规划、建设的管理工作。endprint

确定省港口集团功能职责。鉴于江苏省港口集团的业务经营范围具有行业龙头和全省经济社会支点的特性，其功能定位不同于一般国企，建议明确省港口集团由省政府直接管理。省港口集团根据省委、省政府对港口发展的要求，负责组织实施所属港口经营发展的规划，确定所属港口资本经营和业务发展的方向。制订并实施对所属港口经营业务统筹整合的方案。在集团内部明确所属港口企业经营主体地位，实施对所属港口经营和管理的考核。近期，重点在向外拓展、建设品牌、提升港口整体效能和经营效益上发力，取得突破性进展。

明确省各有关职能部门和地方政府的职责。鉴于港口建设管理上职能分散，政策衔接和工作协调存在诸多矛盾，建议江苏发改、国土、水利、住建、交通、环保等部门对涉港规划和政策做全面梳理，省港口局据此提出问题清单和具体衔接意见，报领导小组审核后，推动省级各有关部门做好政策法规的修订完善，加强工作上的规范性和政策上的协调性，增强政府部门管理的整体功能，着力改变港口管理上政出多门、政策相互矛盾的状况，进一步提升工作效率。明确市县政府承担支持所在地港口建设管理的责任，协助做好省级整合资源方案的落实工作，按省政府对港口建设管理提出的工作要求，落实本地所属港区码头的建设管理责任。

强化岸线资源的整合和管理。长江岸线资源有很强的公共属性、社会属性，港口岸线的经营效益高。建议江苏省港口主管部门根据沿江岸线的规划，进一步修订完善规范沿江港口岸线管理使用的政策法规。对使用岸线的非法行为进行集中整治，对不合理使用、低效使用的进行调整，特别是对业主码头开展全面排查，分类提出处理的政策和办法，如收购、置换、参股、合作经营、租赁使用等，以有效整合岸线资源，规范岸线管理，更好提升岸线资源的使用效能。

倾力培育远洋船队和航线。港口事业发展具有产业链长、涉及面宽、综合性强等诸多特点，港口基础设施建设水平、吞吐能力、运输能力、调度效率、航线开辟、关检服务等，其中尤以远洋航线和远洋船队的建设，直接制约着港口和运输业发展增量、提升效益。与沪浙相比，江苏远洋航线和远洋船隊的竞争力明显处于劣势，也是整个港口事业发展的短板。建议下大决心出硬招数加以改变。一是以江苏沿江港口整体资源优势和吞吐能力优势，着力推进与上海、浙江的合作，以部分资源和吞吐能力参股上海、浙江已有的远洋航线，逐步培育航线资源。二是鼓励有实力的航运企业参股或购买远洋船队，逐步在远洋运输上取得一席之地。三是制定特殊政策支持近洋船队和航线向远洋拓展，培育独立的远洋航运能力。

着力打造“智慧港口”平台。江苏2016年实体运转沿江港口锚泊调度中心以来，以信息化平台建设为着力点，以信息资源共享为重点工作手段，锚位总体利用率由70%提升到100%以上，货船进港作业效率明显提升，锚地资源的整合成效充分显现。建议总结这项工作的经验，落实港口信息化建设统一规划和牵头组织实施的主管部门，组织力量研究并提出工作方案，围绕打造“智慧港口”目标，加快构建港口资源和运行管理信息互通共享的平台，在港口的经营和管理上加快实现“货运一单制、信息一网通、数据一个库、监管一张网”步伐，提升经营和监管的质量、效能。

积极拓展与长江中上游地区的合作。随着上海港和宁波舟山港在长江沿线进行港口建设和运力建设的布局，江苏港口发展面临着更大的竞争压力。建议尽快谋划和实施溯江而上的拓展战略。一是更好地发挥江苏与长江中上游地区经济联系紧密的优势，鼓励沿江港口、沿江地区企业和运输企业与长江中上游地区、港口、企业开展深度合作，建立港、船、货多方利益共同体。二是加快推进省内沿江重点港口的临港铁路建设，为长江中上游地区的出海进口货运提供快捷便利的条件。三是充分发挥江苏沿江造船企业能力，适应江海直达运输需要，加快建造符合规范要求的2万吨左右新型江海直达运输货船，并鼓励航运企业组建江海直达运输船队，在长江中上游运输业务中占得主动。

〔费伟康系江苏省人民政府参事。参与调研和撰写调研报告的有：邹立清（江苏省人民政府参事室），陈志勇（江苏省交通厅），钮建平（江苏省港口集团）〕

责任编辑：戴群英endprint