“公平导向”引发“不公平的质疑”

摘 要 2016年教育部联合国家发展改革委颁发《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》，其中《2016年“支援中西部地区招生协作计划”实施方案》与《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》备受瞩目。作为与新高考政策相关的重要方案，两者着眼于招生分配问题，与教育公平密不可分。方案一经出台，便迎来了大规模关于“公平”的讨论，其中不乏质疑与批评。本文在思考政策本身及由其引发的社会“风波”的基础之上，尝试探究“风波”背后的可能成因并提出一些改进建议。

关键词 高考改革 教育政策 公平 招生 生源调控

一、牵动人心的改革方案

2016年教育部联合国家发展改革委颁发了《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》，涉及2016年各地普通高等教育招生计划等多项相关工作，其中《2016年“支援中西部地区招生协作计划”实施方案》和《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》，是国家为缩小各地之间录取率差距而颁布的重要方案。

1.《2016年“支援中西部地区招生协作计划”实施方案》

西部地区招生协作计划分为本科部分和高职（专科）部分，旨在促进高等教育区域之间入学机会公平。实施方案明确提出：“2016年，由北京、天津、江苏等14个省（市）的公办普通学校面向河南、广西、贵州、甘肃等10个中西部省（区）招生21万人，其中本科14万人。”

2.《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》

在《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》中提出：“2016年上海、江苏、浙江、福建等升学压力较小的省（市），要在上年常规跨省生源计划和2016年协作计划的基础上，进一步增加面向部分中西部省（区）的生源计划。”

3.两项方案内容分析

维持考试制度公平，不仅仅在于选拔制度的平等，更重要的在于指标分配的均衡，基于以上两项调控方案中的相关规定以及具体数据，我们可以发现以下基本事实：第一，《2016年“支持中西部地区招生协作计划”实施方案》将本科和专科分开进行指标分配。根據输出规模排序，本科生源分别从江苏、福建、天津、湖北等14省合计输出14万人，高职（专科）则从山东、辽宁、广东、江苏等14省合计输出7万人；本科计划部分江苏、湖北分别处于第1和第4输出大省，上海、北京居于第7和第11的位置；高职（专科）分部，江苏、湖北处于第4、第8，上海处于第12，北京则不在此列。第二，《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》中，按调出人数排序，湖北、江苏、浙江等14个省市共调出学生16万人，调往中西部地区的贵州、云南、江西等10个省市；外调生源居于前两位的湖北、江苏分别调出学生4万人、3.8万人，共占总调出人数的48.75%。需要注意的是，此项调控计划是在《2016年“支援中西部地区招生协作计划”实施方案》基础上额外增加的计划。

结合以上两个方案，总体分析2016年教育资源较为丰富各省需根据政策输出招生名额情况，可以发现：按总体输出比例排序为江苏、湖北、浙江、黑龙江、吉林、上海、福建、天津、辽宁、山东、江西、北京、河北、广东、陕西、内蒙古、湖南、青海、重庆、海南；江苏占比16.78%高居第一输出大省，湖北紧随其后，占14.46%，只有这两省超过10%；公认的录取率高的北京、上海分别为3.32%、6.35%，居于第12，第6的位置（见表1）。

二、社会各界对政策的质疑

这两项方案均正式颁布于临近高考的关键时期，因此，一经颁布便在社会上引起了巨大的反响，尤其是生源外调大省湖北和江苏，部分高考学生家长表示出了对政策的不满与质疑。

1.判定其“升学压力较小”的标准何在

发改委和教育部公布政策时，并未配以相关说明，仅凭两条成文的规定呈现给广大学生、家长。直接将江苏、湖北判定为“高等教育资源丰富、升学压力较小”的省份，并且根据这一判定，从江苏、湖北外调大量名额，两省外调名额总和几乎占到全国其他省份外调名额的一半。两省家长知道江苏、湖北高校数量相对比较多，但如何从量上把控，由学校数量多转变为具体的名额分配，他们表示质疑。此外，由于没有明确的数据呈现，所以“升学压力小”这样的判定，对于每天看着孩子辛苦备考的学生家长来讲，也是十分不可理解的。

2.和京沪相比存在“不公平感”

客观上来讲，江苏、湖北确实高校较多。但不少家长认为北京、上海的教育资源不亚于江苏、湖北，尤其是优质教育资源，如“211”“985”高校。但是“西部协作计划”中北京、上海输出名额少于江苏湖北两省，“生源调控计划”上海仅调出5000人，北京甚至一个都没有外调，这种“不患寡而患不均”的心理使得家长难以接受差距悬殊的外调问题。具体高校数量如表2，此处需特别注意“211”“985”等优质高校的数量。

另外，根据以往统计，在全国范围内，近三年来的平均一本录取率最高的是北京、天津、上海，都超过了20%，而江苏和湖北分别是9.66%和10.87%，排名第19、第22，属于中等水平（见表3）。

3.调控后本省录取率下降

广大学生和家长通常把高考招生指标调控看作是“切蛋糕”，认为本省的指标外调，将直接导致本省招生名额减少。“指标调走后，孩子高考更加难了”，此类言论均体现出家长对“减招”背后复杂的高考指标调配机制的不理解、不接受。许多家长甚至齐聚省教育厅门口，举起牌子进行陈情。有些家长表示：“江苏的学子不惧怕和任何一个省份的学子竞争……我们要的是教育公平，这是宪法赋予我们的权利。”有家长表示：“最后的录取分数线，按照正常的话可能会降低，这样对分数线上下徘徊的学生来说，他可能有机会上高一个档次的学校”。以上均反映出家长对高考生的省内录取率的担忧。endprint

4.调控方案影响学生、家长的考前心理

方案正式发布于2016年4月22日，临近高考，家长和学生正处于高度压力和焦虑的状态之下。因此，对于成绩处于本、专之间，一、二本之间的学生和家长来说，这一方案至关重要。尤其是多生源外调的省份，很大程度上扰乱了“军心”，无形中影响了学生的心境。有江苏家长说道：“现在距正式高考一个月都不到的时间，对学生的影响是非常大的，心理方面，其它方面，包括我们家长的压力其实是最大的。国家需要教育公平，那对于一天睡觉不满七个小时的江苏考生来说，这样的政策到底公平不公平？”这些政策与方案，或多或少会影响一部分学生的心理，甚至为学生和家长带来巨大的困扰。

三、“公平导向”引发“不公平的质疑”原因探析

教育政策作为人的活动，具备一定的价值目标和追求，教育政策实质是一种价值选择[1]。公平、效率是无法绕开的重要取向。因此，如何协调政策和对公平、效率追求的关系至关重要。

1.教育政策与教育公平

教育政策是一般政策中的一个种殊政策，具有明显的公益性导向，注重公平性、全民性等；教育政策的权力相对分散，多方社会力量均希望在教育政策方面发挥自身的话语权；以人为核心，不能以利益为导向，不能单纯追求效率，要注重学生的全面发展[2]，教育政策和教育公平向来联系密切。基于罗尔斯的正义论，公平需要遵循三个原则：平等原则、差异原则、补偿原则[3]。也就是相同的人同等对待；不同的人区别对待；在前两者基础之上，给予弱势群体特别优待。教育公平是教育政策的重要价值取向，公平与效率应该被看作是教育政策的核心价值。近年来我国的公共政策和教育政策制定中，教育公平正在成为教育政策的基础性伦理诉求，成为教育政策价值取向的核心，也就是说，教育公平是教育政策的基础性价值，是教育政策的核心目标之一；教育政策是实现教育公平的必要条件，任何教育政策如果不注重公平和效率，便是失去了实现目的的手段。而教育公平，如若离开了教育政策的调节作用，也就失去了其有力保障[4]。

2.两项方案的背景分析

一是近年国家对教育公平的重视。党的十七大、十八大和十八届三中全会均要求大力促进教育公平。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》明确把促进教育公平作为国家基本教育政策，2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确提出，“2017年录取率最低省份与全国平均水平的差距从2013年的6个百分点缩小至4个百分点以内”。党中央、国务院关于教育公平的一系列决策部署，是实施“协作计划”的基本依据。二是特殊的考前高压期。我国的高考为每年6月7日至6月8日，政策颁布于4月22日。距离高考考前不足两月，此时家长和学生都处于紧张的备考复习过程中。学生和家长的压力都很大，这样特殊的社会环境和时间节点，使得原本就十分敏感的高考话题，更加容易“一点就着”，加剧了政策运行环境的复杂性以及风险。

3.两项方案的价值取向

首先，两项方案主要采取“补偿原则”。对高校资源相对不足、录取率较低的中西部地区的学生以补偿名额，缩小不同省份的高考录取率差距，各地指标的增减考虑到各地高校生源余缺及基础教育发展状态，实质上是为了不同地区居民获得更加均等的教育机会。其次，“调控计划”主要在省际进行，教育部仅下达“调控计划”的总量，具体如何安排则由支援省自主确定。“调控计划”的实施，既有利于受援省提高录取率，也有利于支援省高校获得稳定生源，提高办学效益。生源渠道的多样化，有利于加强思想的沟通和文化的交融，促进教育资源的充分利用和学生发展。最后，“协作计划”和“生源调控计划”并非2016年第一次实施。自从2008年开始，教育部会同国家发改委启动实施支援中西部地区招生协作计划，面向高等教育资源不足、录取率较低的中西部省份和人口大省招生。“生源调控计划”也非首次实施，该计划从2009年便开始实施，至今已有8年时间，从最初的2万人增加到今年的16万人。以往少有质疑，与相关部门没有公开相关数据有关。当前的质疑和政策实施逐步公开化有一定的关系，当然，这是一个较好的治理信号。

4.政策制定过程考究

两项方案更多的属于政府主导下的研发颁发过程，并未广泛征求各方意见。我国特殊的国体、政体与国情等各方面因素，使得政策制定更多的是一种以政府为主体的产生方式。其中，政府（国务院、发改委、教育部等）属于官方主體，有时也涉及非官方主体（利益集团、民间智库、大众传媒）等。许多政策的产生往往决定于某些特殊机构或人物，也有一部分政策来源于大众传媒的报道、社会舆论的压力，如校园暴力视频在网络疯传，促进相关政策的出台。当然，我国也逐步走向基于研究的政策研制，如民间智库等专门人员的研究和调查，但大多数政策来源于官方主体的力量，且在官方主体制定教育政策时，较少咨询民间意见，和相关利益群体缺少必要的磋商、交流。

5.政策推行过程

两项方案以“通知”的形式下发，缺少解释、说明与群众认可接受环节。这种通知方式，使得我国多年以来推行“自上而下”的政策实施方式。官方贯彻教育政策一般通过下发相关通知、会议精神、决议等层层传达，由教育部到教育厅，再到教育局，最后落实到各个学校。这样“单线式”的精神领会——执行，很容易出现政策失真现象，带来“上有政策，下有对策”等问题。教育公平是社会公平的重要基础，既关系国家的经济繁荣和社会进步，也关系到人心向背。政策的推行意义重大，同时需要多方了解、多方认可、多方支持，方可发挥应有的效果，实现既定政策初衷。

四、政策出台、实施中应注意的问题

基于家长的严厉行为，教育部和江苏、湖北等教育厅，分别在政策公布之后发文对政策进行详细的解释、澄清。为缓和家长和教育部门的冲突，教育部2016年5月15日指出确保各省份2016年高考录取率、本科录取率稳中有升。江苏省教育厅2016年5月11日上午发布了《关于2016年江苏高等学校跨省招生计划的说明》，表示调出3.8万个招生计划，不会影响本省学生的高招录取[5]，且对江苏2013-2015年的高考生源下降情况，高校扩招情况予以说明（见表4）。endprint

基于以上种种努力，这些方案才被逐步接受和理解。那么我们不得不思考，这样一个以公平为取向旨在促进教育良好发展的政策，为何会有如此波折的推行路程。我们在政策出台、实施过程中需要注意哪些问题呢？

1.提高政策制定的科学性

科学的教育政策，是良好执行的前提。教育政策的制定不仅要考虑教育发展的理想目标，还要考虑其可行性。在制定政策过程中，决不能“一言堂”，要充分征求多方意见，做好足够的调研和数据搜集，根据科学的程序制定政策。此外，要时刻牢记教育政策的实施对象和实施主体，教育政策要把人的复杂性、利益诉求等考虑在内，做到科学严谨，又不完全束缚人的主观能动性。以上两个方案难以推行，其中一个原因就在于方案本身没有充分考虑各方因素，使得政策过于简单、生硬，缺乏扎实的数据基础、严密的逻辑论证以及必要的文本解释说明。

2.注重政策实施环境

制定好的政策是前提，能否顺利实施是关键。政策实施的政治、经济、文化背景，以及历史遗留下来的各种影响因素，对政策实施有着十分重要的影响，必须审慎对待。政策实施是多方力量、各种利益的博弈过程，教育政策本身能力是有限的，倘若缺乏必要的运行环境，必定举步维艰。以上两个方案，在强有力的国家政权保障下，仍然受到了阻挠，因为高考是调节我国人才流通的关键通道，涉及教育公平，在整体教育公平没有得到很好保证的情况下，人们对此自然会格外敏感，以此足以见到政策实施环境的重要作用。

3.加强政策的适时监督与反馈

任何政策都需要建立良好的监督、反馈和控制机制，这样可以及时了解政策执行者、政策執行过程、政策执行效果。通过建立一个灵敏有效的监督系统，可以及时获取真实的、充分的政策执行信息，对教育政策执行过程中发生的问题予以反馈，在此基础上，通过必要的控制手段，对原有政策作出修改、完善或补充。避免由于利害冲突、以权谋私、认识不足、理解错误等导致的政策失真。从而促进好的教育政策充分发挥其效能，有偏差的教育政策得到及时的控制与修正，防止带来更加严重的后果和失误。

参加文献

[1] 褚宏启.教育政策学[M].北京：北师大出版社，2011.

[2] 黄忠敬，教育政策导论[M].北京：北京大学出版社，2011.

[3] 陈永华.高考改革背景下高校提高生源质量的对策——基于影响考生志愿填报的关键因素调查分析[J].辽宁教育行政学院学报.2016（6）.

[4] 王后雄，詹先君.中国高考改革40年艰难探索历程及价值追求[J].中国考试，2017（1）.

[5] 杨频萍，蒋廷玉.调出3.8万个招生计划，不会降低我省考生录取率[N].新华日报，2016-05-12.

[作者：郭斌（1983-），男，四川乐山人，四川工商学院招生就业处助理研究员，硕士。]

【责任编辑 郭振玲】endprint