切实加强农村土地流转管理?有效促进“三权分置”的建议

申海燕?万高梅

[摘 要]土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必要途径。为了引导土地经营权有序流转，应该不断坚持农村土地集体所有制，实现所有权、承包权、经营权的三权分置。不断推进农村土地承包经营权有序流转、促进“三权分置”，通过调研基本摸清了农村土地流转的基本情况、采取主要措施、取得成效和存在问题。

[关键词]承包经营权；流转管理；农村土地承包法；切实加强

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 思南县土地流转基本情况

思南县地处武陵山区腹地，是典型的农业大县，现有农业户数16.75万户，农业人口63.59万人，农村劳动力38.84万人， 其中外出务工人员18.87万人，占劳动力总数的48.58%，全县耕地面积105万亩。到2016年12月底全县土地流转面积共38.89万亩，占全县耕地面积的37.04%。以轉包、转让、互换、出租、入股或股份合作等形式流转。

1.1 规模经营模式多样化

一是能人大户经营模式。思南县合朋溪镇秦家寨村种植女能手杨天碧从农户手中流转土地440亩，主要产业为连片种植茶叶约40亩，辣椒400亩。常年产值50万元左右，年纯收入20万元以上。

二是家庭农场经营模式。思南县塘头镇蜂桶槽村的奇山农场，从本村流转荒山300多亩，建成四季果园，每个季节到农场游玩都能吃到新鲜水果和蔬菜，还有土鸡和蜂蜜。奇山农场常年雇工2人，以家庭成员为主要劳动力，全年家庭农场的总收入30万元左右。

三是农民专业合作社模式。思南县晨曦生态农业产业合作社（位于思南县张家寨现代生态茶示范园区）成立于2008年，注册资金200万元，是一家以生态茶园基地建设及其产品开发为主的生态农业专业合作社。合作社集中规范流转燕子阡村、大城坨村、映山红村、箱子溪村土地3080亩。主要种植福鼎大白、茗山131茶、安吉白茶等生态茶和林下养殖。

四是龙头企业基地模式。贵州绿量农业发展有限公司（位于思南县许家坝高山草原养殖示范园区）成立于2012年8月，注册资金1000万元，规范流转耕地、山林面积6067亩。养殖基地位于思南县许家坝镇万塘村种草养殖牛、羊（5000亩），经果林基地位于思南县塘头镇穿硐村（1067亩）。现养殖思南黄牛种牛1200头，种羊900头。

五是整村流转土地返租型。如：大坝场镇小德浩村结合地理实际状况，培育生态畜牧业、经济果林、观光旅游业等配套产业，实现山顶、山腰、山底、村口的全面开发。采取“资源分类、资产清算、签订协议、建立台账”四个步骤，对农民房权、林权、地权、水权、收益权进行清算，推动所有权、承包权、经营权“三权”整合，实行统一收储，统一管理，为资源入股和抵押提供可靠依据。

1.2 规模经营面积逐步扩大

近几年，通过土地流转，思南县孕育了不少的农业规模经营主体，这些经营主体流转农民的土地实行规模高效作物种植或实行规模养殖，从流转规模分：流转面积80亩以上的有6.45万亩，80-130亩的有11.64万亩，130-500亩的有6.51万亩，500-1000亩的有5.13万亩，1000亩以上的有4.16万亩。按流向产业划分：粮食面积3.69万亩，生态畜牧2.96万亩，茶叶11.19万亩，蔬菜3.61万亩，烟草3.48万亩，马铃薯0.58万亩，精品果业3.87万亩，中药材0.6万亩，其他1.27万亩，农业规模经营发展趋势良好。2012年建立县乡（镇）村三级农村土地流转市场之初，全县规模流转面积仅为14.05万亩，2013年28.41万亩，2014年达到31.61万亩2015年33.18万亩，2016年达到33.89万亩。近年来农业形势大好，农产品价格稳步提高，规模经营的农产品销售渠道顺畅，经营者大多与农产品加工企业或是外部市场保持着密切的销售关系。

1.3 流转价格不断上涨，农民收益显著增加

规模流转的价格由前些年的每亩150-400元提高到现在的400-500元，短期流转价格明显高于中长流转。2014、2015、2016年农户土地流转直接收入分别是6529万元、 8296万元、10109.7万元，农民在流转地打工收入分别是3064.5万元、3507万元、4982万元。

1.4 土地流转行为逐步规范

近年来，县乡（镇、街道）村三级土地流转服务组织坚持对土地流转多宣传、多指导、多服务。全县制定了规范的农村土地流转合同样本，乡村两级及时服务到位，指导帮助双方就达成的流转事宜签订书面合同。目前全县流转土地合同签订面积12.32万亩，其中合同备案面积7.25万亩。流转双方有了稳定的合同关系，可以避免今后流转期间的矛盾纠纷。

2 制约思南县农村土地规模流转和经营的原因和问题

（1）当前，我县普遍存在干部群众对农村土地承包经营权流转的法律、政策学习不够。有的干部、群众认为土地流转就是对承包地的重新调整，是把农民已承包的土地进行打乱重新承包，因而有的地方不敢进行土地流转。有的农民已长期在外务工经商，而且农民种粮的各种负担已取消，宁愿让自己的土地荒芜，也不愿把土地流转给别人，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流转后掉了自己的饭碗等。

（2）土地流转的行为不规范。一是土地流转随意性大。许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限短，不利于改善耕地、提高土壤肥力。二是流转没有签订合同或合同不规范。大部分农户通常用口头协议的方式进行私下流转，即使有合同，也存在权利义务表述不清，利益分配不规范等不完善之处，造成土地纠纷隐患增加，造成事后解决纠纷无依据，解决问题无凭证。

（3）信息市場尚未建立、完善，供需双方信息难以及时交换，并且形成土地流转价格的机制同样不够完善。常常出现农民有出售土地意向却找不到合适的买方，而需要购买土地的人也找不到一个合适的卖方，土地流转市场价格常有较大的起伏，生产要素受这些因素影响了其合理流动与优化配置。

3 土地确权迎来“三权分置” 土地流转更顺畅

3.1 三权分置：稳定承包权放活经营权

土地“三权分置”中的“三权”，是指所有权、承包权、经营权，其中所有权归集体，承包权归农民，而经营权则可以流转。其旨在最大程度解放农村生产力，即在保证土地集体所有制不变的基础上，引导土地经营权的有序流转，我们应该继续维持农户承包权，放松土地经营权，使农业的规模经营能够发展，为推动现代农业的发展奠定了坚实的基础，也使得多方共赢的新局面的形成。让农民集体、承包土地农民和新型农业生产主体的利益共同发展，通过实施 “三权分置”，土地经营权流转的优化配置的范围将不断扩大，传统的个体农户将大规模减少，而新型农业主体将不断增加，思南县的农业将大幅度提高，竞争力也随之提高。

3.2 土地确权：给承包土地农民的“定心丸”

最重要的是将土地经营权从承包權中脱离出来，在现有制度下，土地才能够集中耕种、实现大规模生产，人才能走出小耕地、逐渐向城市转移。在这一过程中，土地确权是关键一环。 “确实权、颁铁证”，确认土地承包权是农民的，是一直不变的，让农民放心明白不管是外出务工，在家耕种，还是自己家庭经营，或者将经营权交由其他主体经营，土地承包权始终属于他们。

4 加强土地规模流转促进“三权分置”的建议

一是要继续进行理论研究。学习中央文件初步明确的 “三权”的权能内涵以及“三权分置”的实现路径。然后，针对社会各界提出的问题，继续研究农民集体、承包农户、经营主体在土地承包和土地流转过程中产生关于权能的各种问题，理清“三权”的边缘问题，理清关系。

二是要加强工作基础的建设。通过推进农村承包地确权的工作，强化工作监督，加强信息平台建设和对成果的正确应用。加强土地经营流转管理服务体系和交易市场建设，拓展市场服务功能，使市场运行规范不断健全；加强管理土地流转合同，流转合同文本的使用不断规范。

三是要加强实践指导。一方面要充分保障广大农民的权益，另一方面又要充分利用土地，因此政府要尽快出台承包地管理办法。完善融资配套制度，推进抵押贷款试点，使土地经营权抵押不断健全，切实解决金融信贷需求问题，满足新型经营主体的发展。

四是要强化政策指导。各类新型经营主体如家庭农业等是建设现代农业的中流砥柱。在“三权分置”指导下，从投入政策、补贴政策、金融保险政策等方面，进一步健全扶持政策体系，加大扶持力度，不断引领经营主体发育壮大，更好地提升发展质量。

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