新时期完善土地管理制度的思考

孟倩 刘瑞 李颖

【摘要】：中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要面逐步建立并完善起来的，即在保护耕地，促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。文章对完善土地管理制度进行了讨论。

【关键词】：土地管理制度；问题；完善措施

随着我国经济社会的快速发展，土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴，它是联结农村与城市的纽带，是各方利益的交织点，是统筹城乡土地改革和制度建设，事关经济社会发展全局的重大问题。

一、我国农村土地制度的问题

1.1土地征收制度

《土地管理法》第一章《总则》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：征地范围过宽。大量经营性用地和城市规进区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难惟接受。补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。对因征地面产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

1.2土地有偿使用制度

《土地管理法》第一章《总则》第2条第5款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除处。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距，具体体现在：土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾。

1.3土地用途管制

《土地管理法》第一章《总则》第4条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。

1.4土地调查统计制度

《土地管理法》第27条规定“国家建立土地调查制度”，第29条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。面基层调查人员和时间都难以保证，中介机构双良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的开势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。

1.5耕地保护制度

《土地管理法》第27条规定“国家实行占用耕地补偿制度。”第34条规定“国家实行基本农田保护制度。”目前耕地保护存在问题有：占多补少、占优补劣；后备资源匮乏，补充耕地越来越难，甚至无地可补；补充耕地质量低。土地资源日益稀缺面土地供需矛盾无法解决和土地资产日益显化而土地各方利益无法协调的反映。

二、完善土地管理制度的对策

2.1严格界定公共利益的外延和内涵

我国现行与农村土地征用有关的法律法规中强调，国家为了公共利益需要可以对农村土地实行征收或者征用并给予补偿。公共利益需要是目前农村土地征用制度存在的法律基础，但正是这一法律基础，导致近年土地圈占现象非常普遍，侵害农民权益的事件时有发生。国家公共利益需要委笼统，需要在以后的法律中進行明确界定。一个让农户迷惑的典型事例是地方政府征用城郊农村土地高价卖给房地产开发商进行房地产开发，农民很难把这种商业运作同国家公共利益结合起来，导致征地拆迁矛盾日趋尖锐。征用土地的行为实际上是由具体的部门和个人做出的，公共利益规定不明确、不具体，为土地潜在使用者和征地的办事人员提供了规避法律责任的理由。农户因为自身的特征是分散的，农户的利益也是分散的，即使征地涉及到许多农民也是如此，而任何组织机构，对可以以公共利益的名义实施圈占土地的行为，建立在牺牲农民利益的基础上赚取土地差价。

2.2建立城乡统一的土地市场，监管土地交易行为

随着社会经济的发展，城市化、工业化进程的加快，这种城乡分割的市场体系越来越难以适应优化资源配置的要求，进一步拉大了城乡收入差距。这就需要针对目前土地市场状况，充分发挥土地政策参与宏观调控的效率。需要及时出台有关法律法规，规范交易行为，探讨集体非农建设用地市场与城镇国有土地使用权出让一级市场对接的可能性及市场运作规则，为将来建立城乡统一的土地市场奠定基础。同进充分利用城镇已有的土地市场交易资料，发布土地市场信息，监管土地一级市场交易行为。充分运用价格杠杆，对存量用地和增量用地实行不同的价格，提高增量用地的取得成本，控制增量用地需求，提高城市化的质量。

2.3深化改革，平衡土地收益分配

土地的租、税费是土地流转和交换中利益主体在经济上的实现形式，也是利益分割的主要方式。在财政分权的框架下，土地流转中利益的获取成为地方政府预算外财政收入的主要源泉。据测算，在政府征用农村土地过程中，农民获得的土地增值收益不到5%--10%，地方政府获得的利益是50%--60%，国家获得的利益大约为30%。地方政府滥用征地权，获得预算外财政收入，以补帖其基础设施建设的冲动。因此，中央政府应该对土地增值收益的分配进行明确规定，以充分保障被征地农户的权益，约束地方政府征地的冲动，再说，农村土地总是有限的，长期依靠“土地财政”也难以可持续发展。

2.4完善农村土地管体系

省级政府依照法律法规制定土地管理规章，执行及编制省级土地利用总体规划及处理土地违法案件等。对农村土地进行有效管理是中央政府和地方各级政府的共同职责，现行土地管理体系中，土地管理部门分为中央、省、市、县四级。但由于市、县的短期行为及局部利益或受地方政府的影响，难以综合考虑全局利益或宏观利益，土地管理权力应集中于中央和省级政府的土地管理部门。省级以下土地管理部门的人事任免由上级土地管理部门直接任命，不再隶属市、县当地政府管理，排除地方政府对土地管理工作的种种干扰，保障土地管理的宏观性、战略性，保证执法的公正性和有效性，维护国家土地安全。

三、结束语

土地管理需要科学和合理地划分中央和地方政府的责任。我国土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨区域土地利用；省级土地管理部门主要管理城市体系规划和建设，作为耕地保护的责任主全负责区域耕地数量的动态平衡和土地开发复垦整量；地（市）政府土地管理部门主要负责区域中心城市规划和建设；县（市）政府土地管理部门主要负责土地利用总体规划、管理和实施；乡镇土地管城部门主要负责土地权籍管理，土地利用监测。我国土地行政管理体制改革，垂直管理和分级管理相结合，减省条块矛盾冲突，最根本的方法是减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、不权于社会、还权于市场。

参考文献：

[1]张红宇.中国农村的土地制度变迁[M].北京：中国农业出版社，2009.

[2]衣爱东.我国农地制度的变迁与发展趋势分折[J].农场经济管理，2009.