我国土地规划管理制度创新研究

郭林涛

摘 要：在我国推进城镇化、实现城乡协调发展和促进供给侧结构性改革中，土地规划管理制度发挥着不可或缺的重要作用。但现行的土地规划管理制度存在规划管制的单方垄断性、规划管制手段的非市场性、规划自由裁量权的低约束性和规划管制的被动性等问题，已不适应新型城镇化和市场经济的需要。土地规划管理制度改革创新必须坚持集约节约用地原则、科学规划原则、法治原则和激励原则，处理好政府与市场、公权力与私权利、土地利用规划与环境保护规划之间的关系，并通过建立弹性规划管理模式，实行规划协商管制制度，建立不同规划区域的利益补偿机制以及市场与政府配置土地资源的协作机制等途径，实现规划管理制度的现代转型。

关键词：规划管理；规划协商；公众参与

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）09-0041-06

一、引言

我国的土地规划管理制度是国家从长远利益及全局出发，对土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。土地规划管理制度包括土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等。可以说，我国的土地利用规划管理制度是中央政府为指导各地方政府开展土地规划工作的方针、原则、依据、战略、方法等方法论的集合，也是国家在土地利用规划过程中所形成或涉及的系列法规、政策、办法等规划或规范的集合，不但体现在《土地管理法》中，也反映在国务院、国土资源部制定的相关政策、通知、技术规范等具体工作中，特别是将其作为审批下级土地利用总体规划的依据，更是受到了各级政府的高度重视。我国土地利用规划管理制度建立已有20余年，核心内容就是保护耕地和限制建设用地，对我国市场经济制度的确定和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到了重要作用。

土地是我们生存和生活的重要依托，对其进行规划和管理，能够让其利用率得到提高，能够有效改善我国耕地、居民生活、道路网络布局等方面的问题。土地利用规划管理制度对各参与者形成了相互约束与激励的作用，制约着不同利益主体在土地利用过程中的行为。通过土地利用规划管理，特别是控制土地使用权，就能从总体上控制各项活动。做到全面规划、合理布局，是贯彻“预防为主”方针，改变被动治理的极好方法。对于环境管理来说，它不仅是一种积极的、治本的措施，而且是一项综合性的先进管理制度。当前，土地利用规划管理制度已经被党中央提升到了关系国计民生的战略高度，对于有效协调土地利用与社会经济发展间的紧张局面和保障社会经济与环境资源的可持续发展都有一定的现实意义。但是，近些年来随着我国社会经济飞速发展，人地矛盾日趋严峻，土地利用规划管理制度在贯彻和实施过程中也遇到了不少问题。譬如，在个别地区还存在为盲目追求经济效益而忽视对土地合理规划利用的情况，导致违法占地合法化、城镇规划“大跃进”、大造新城等现象屡禁不绝，规划滞后和土地滥用问题也时有发生。这就需要我们认真地对土地规划管理制度进行反思，总结实施中的经验教训，为其改革创新提供切实可行的思路和对策。

二、我国现行土地规划管理制度存在的问题

1.规划管制的单方垄断性

我国传统的行政管理模式“重权力管制、轻权利保护”，过于注重行政治理的威权性，而忽视了行政相对人的合法权益。当代社会，政府对社会的介入和控制程度越来越深，但是公民的权利意识也在逐步增强，他们在行政治理领域的主体性权利要求不断增加，行政民主的呼声日益高涨。①在这种社会背景下，我国《城乡规划法》的指导思想仍然建立在传统的计划经济基础上，土地利用规划管制呈现出明显的单方垄断性，具体表现在：土地规划机关的权力过大，缺乏约束和监督机制。行政规划机关以公共利益的代表自居，却没有设置合理的民众利益表达机制和协调机制。我国规划管制的方式一直以政府甚或政府首脑的封闭式、个人式决策为主，规划机关往往把地方规划看作是自己的当然权力，对公众的参与不感兴趣甚至排斥和压制。在这样的观念支配下，法律即便赋予公众参与规划的权利，实践中公众能够参与的渠道和空间也十分有限。政府往往在无关紧要的环节上对社会公众放权，而不愿让公众参与到项目决策的实质性环节上来。②

2.规划管制手段的非市场性

命令和控制为特点的管制模式是试图由中央集权的全国性官僚体系指挥市场主体的行为，实质上是以土地行政权力为主导的排斥市场经济的模式，这种模式的本质是政府取代市场。这种路径依赖来源于传统的计划经济，具体表现为我国政府在土地规划权方面居垄断地位，其基本理念是國家万能和政府万能。事实上，国家和政府并不是万能的，由于对于未来的发展难以完全掌控，政府并不能完全掌控土地市场的信息或控制经济条件的变化，目前住宅建设、工业发展等用地结构的不合理配置就在一定程度上体现了政府规划的局限性，即政府和市场一样会出现失灵现象。由于我国一些地方的规划夹杂着一定的长官意志和计划经济色彩，存在“刚性和弹性”不足的尴尬，导致在实际执行中可能随时面临修正和调整的问题。“合理的规划不合法，合法的规划不合理”，影响了土地利用规划的权威性，规划的实施效果也不尽如人意。

3.规划自由裁量权的低约束性

我国土地利用规划的法律规定虽有原则但缺乏可操作性，导致规划机关在规划编制、实施、修改等过程享有极大的自由裁量权。在规划编制中，规划主体的主观性较大，特别是领导对规划编制起决定性作用。领导的思路决定规划图纸，“领导一换，规划全变”的现象并不罕见。在规划调整中，存在部分官员利用职务便利擅自修改规划条件、违规调整规划等现象，不一而足。“朝令夕改”的城建乱象，导致了资源的巨大浪费和政府公信力的透支。由于城市规划的权力集中在政府手中，城市的发展规划较少结合民众意愿。在缺乏民主化和科学化规划的误导之下，城市发展难免飘忽不定。有些城市看似产生着日新月异的变化，然而表面的繁华却不一定代表内在的坚实，若缺乏总体规划的约束，总是在匆忙上马、否定过去、再拆再建的循环中，付出的将是极为昂贵的社会经济成本。③endprint

4.规划管制的被动性

现代规划具有一定的动态性和过程性。④市场经济条件下，投资主体多样化、投资意向多元化，投资领域也具有不确定性，这就要求规划既要有前瞻性和指导性，又要有一定的弹性和灵活性。在向市场经济转轨中，政府规划权仍然沿用带有计划经济色彩的规划编制、执行体制，使得规划编制容易脱离市场主体的实际需要。在土地出让完成后，由于市场经济条件的变化，市场主体可能会对建设用地的规划控制条件提出修改意见，这又容易导致控制性详细规划甚至总体规划调整的被动性。但如果没有动态的调整机制，则会影响土地的合理利用和利益的公平分享。⑤由于我国《城乡规划法》对规划的修改有严格的程序要求，规划者很少随时主动对规划的适应性进行检讨，由此会导致规划失效。

三、土地规划管理中应坚持的主要原则

1.集约节约用地原则

在新型城镇化的战略布局中，严格保护耕地是最基本的底线，人多地少是我国长期面临的基本国情。生态文明建设和资源节约型社会、环境友好型社会建设的不断推进，要求我国必须将集约节约用地作为今后土地规划管理的重点工作，土地规划管理制度的创新也必须有利于土地的集约节约利用。我国的城镇化本来应当实现土地的集约利用，但是现在的情况是农村人口大量减少，农村建设用地的数量却不减反增。因而今后的土地规划既要控制城镇化中农民在城乡两头占地的蔓延势头，有效控制城乡建设用地的规模，又要着力对城乡建设用地不合理的布局结构进行调整；既要严格控制新增建设用地的数量，同时也要盘活城镇存量建设用地；既要强化政府对土地集约节约工作的管理，又要发挥市场机制的激励作用。比如河南省开展的人地挂钩和复垦券试点，通过将农村居民点进行整体搬迁或土地整治，使得农村建设用地低效利用的状况得到了改善，同时，将农村建设用地节余的指标通过市场交易转移到城市中去，既满足了城镇化的建设用地需求，又为农村发展和农民增收提供了资金支持。

2.科学规划原则

土地是一切生产和生活的源泉，在经济建设中应对土地作出合理的规划，以使土地能够得到合理的开发利用。由于土地是不可再生资源，所以对土地的科学合理规划利用是经济发展和社会进步的重要基础。要建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度，理顺各类规划在编制和实施管理过程中各个环节的关系，统一技术内容，建立信息化规划管理手段，实现多层次、全方位的协调。在规划过程中，特别要对土地整治作出总体安排，合理确定土地整治目标、规模、范围、任务、重点项目和实施保障措施等，确保规划确定的目标任务科学可行。随着我国经济社会的发展，土地整治规划内容要不断趋于综合化、多元化。

3.法治原则

经济全球化的重要特征之一就是法治的社会化。在我国社会主义市场经济体制的建立和完善过程中，土地利用规划的实施管理更需要由行政向法治转变。要尽量避免少数地方领导干部和地方政府在土地利用规划中的随意性和朝令夕改。要在制定土地利用规划的过程中，增加土地利用规划的公开性和透明度，积极扩大和广泛开辟公民参与渠道。

4.激励原则

我国的土地规划和用途管理制度带有一定的计划经济色彩和传统的管制属性，这种模式不利于政府与市场关系的融合。从国外实践来看，激励性管制已逐渐成为取代传统的强制性管制模式的较好选择。所谓激励性管制，就是通过对原来的管制对象进行经济激励，达到管制目的的制度安排。具体特点是，其一，改变政府和土地市场的关系，由原来的取代市场到逐步发挥市场的重要作用；其二，通过柔性管制手段，改变原来的公私对立关系为相对平等的合作关系；其三，由管制走向自我激励。⑥实施激励性管制，可以有效地降低行政成本，并有助于公私的双赢。

四、土地规划管理中应处理好的几个关系

1.处理好政府与市场的关系

在土地管理规划中，既要突出政府的宏观管理作用，做到合理规划、科学使用，又要注重发挥市场在土地资源配置中的引导作用。首先，强调政府在土地管理规划中的主导作用。如耕地保护涉及国家粮食安全，宅基地管理、建设性用地管理、公益性用地管理都涉及群众切身利益，在这些土地规划使用中都离不开政府的宏观管理作用。其次，某些范围和领域可以发挥市场的引导作用。目前，在土地管理中发挥市场作用的实践探索，还在试点阶段，主要是在农村闲置宅基地退出中，探索发挥市场作用，即按照自愿有偿的原则，凡是农民自愿退出闲置宅基地的，政府将给予一定的经济补偿。补偿方式可以选择货币形式，也可以采取住房或物业等多元安置方式。当前，破除城乡建设用地“二元”结构，建立健全城乡一体化的土地市场制度是经济发展规律的必然要求。下一步，要深化农村建设用地产权制度改革，规范和发展农村建设用地市场。⑦

2.处理好公权力和私权利相协调的关系

与土地规划管理制度相对应的是土地产权制度，前者是公权力，后者是私权利。两者的关系是：土地管理制度是为了实現公共利益而对土地私权和土地市场进行的干预和管理，但管理不是取代私权，只是对土地市场的失灵进行的各种干预和调控，目的是使社会公共利益达到最优。如何协调公私两种土地权利是土地管理制度创新中的重要课题。因此，党的十八届三中全会明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这将给我国土地管理体制带来重要的变化，也将引发土地市场的重要改革，因为过去的政策是取消农村土地直接入市的可能性，现在是允许农村土地直接入市；过去在土地一级市场上政府是唯一的供应者，现在农村集体也可以成为供应者。这就迫切需要建立城乡统一的土地市场，政府的责任在于建立和完善土地市场的交易规则，维护市场的交易秩序。

3.处理好土地利用规划与环境保护规划的关系

土地利用规划与环境保护规划有着很大的关系。譬如，实施土地利用规划会引起土地结构的变化，而土地结构变化又会引起土地面积和空间位置变化，从而导致生态环境结构发生改变，对周围的水质、水量及其土壤造成影响。《土地管理法》中也强调土地利用同自然、经济与社会发展的密切联系，将“保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用”作为编制土地利用总体规划的重要原则。在土地利用总体规划修编中，生态规划、环境保护与耕地保护、保障发展同等重要。因此，下一步，在规划修编中应以生态、社会、经济的综合协调为目标，加强土地生态现状评价，并提出相应的消除、减缓措施，以提高规划的科学性和合理性，提高土地利用规划的实施效率。endprint

五、土地规划管理制度创新的对策建议

1.建立弹性规划管理模式

弹性规划管理模式也称为动态规划模式，是指规划一旦形成，就具有动态性和弹性，规划中某些要素的发展、变化直接影响规划的调整和变更，目的是使规划始终与当地社会经济发展保持相一致的状态。为了适应新兴产业的发展和用地需求，在维持基本规划的总体目标不变的情况下，应当在编制规划时适度增加土地用途的弹性和动态性，既能保证重点规划的刚性，又能为市场发展留下充足的空间。

首先，在规划编制时增加混合用地或“白地”的比重。城乡规划部门应根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。考虑到未来新兴产业的发展用地需求，应当增加机动地和“白地”的规划比重。其次，在规划编制时要增强土地用途的兼容性和综合性。目前可以考虑在自由贸易区、产业集聚区、特殊的商服用地等特定区域内，实行弹性的用途管制。例如，允许在产业集聚区内实行混合性和多用途性规划方案；在特殊的商服用地区域，为了消化过剩的存量用地，可以采取用途转换的规划方案，以去库存并发展其他的业态；对于自贸区的规划，可采取负面清单式的模式，即规划部门只确定该宗土地用途的负面清单，至于其真正用途可以由市场主体来决定。但规划部门应当确定各类用地自由变更的限度或比例，以免发生用途管制的无序、混乱。在这方面我们可以借鉴台湾的经验，台湾确定了三类用地的比例范围，他们规定生产用地和公益设施用地的比例分别不得低于全区土地总面积的50%和30%，而社区用地不得超过10%。另外，要建立土地用途变更的快速审批机制。为使新兴产业获得快速发展，应当建立用途变更审批的绿色通道制度。为了提高办事效率、简化审批环节、优化审批程序，政府应当加强规划、国土和环保等部门之间的协调，以促进产业的转型升级，防止因规划调整滞后而影响新兴产业发展。

2.建立健全公私合作的规划制度

规划应当以公共利益作为根本宗旨，而对土地的实际利用体现了个人需求和个人利益，两者各具不同的利益和目标，但是两者并非绝对不可调和。我国其实已经有合作规划的雏形，国家为了调动开发商建设保障房的积极性，允许在商品房住宅土地出让合同中明确约定保障房的配建比例等内容，政府可以对开发商给予一定的容积率奖励。同样的道理，国家也可以允许开发商在建设保障房的合同中明确规定商业开发项目的内容，基本方针是通过商业开发的盈利弥补保障房的亏损。这其实是利用优惠条件激励开发商进行公益性事业的建设，既实现了公共利益，又使开发商获得一定的商业利益，实现了公私双赢。

根据这一原理，我们可以通过规划合同引导土地權利人按照规划合理利用土地，通过合理的激励约束机制实现公私合作双赢。土地产权人和政府作为合同双方当事人签订合同，任何一方违反合同，都须承担违约责任。合同中应当约定以下几方面内容。首先，规划合作合同要明确规划用途、容积率、建筑密度、行政办公和生活服务设施用地比例等内容，土地产权人要严格按照规划，依投资计划的进度实施建设。在没有完成相应的投资之前，政府可以禁止对方当事人部分或全部转让合同的权利义务；已经转让的，转让合同无效。其次，明确政府的权利和义务。政府有权对土地产权人执行合同的情况进行多种形式的检查监督。同时，政府应按照合同约定对严格履行合同的土地产权人进行奖励，主要是容积率奖励或转移，当然也可以是双方约定的其他事项。再次，明确土地产权人的违约责任。如果土地产权人未能履行合同相关条款，应支付违约金；如果土地利用人从根本上违反了法律的强制性规定，可由政府来强制收回土地（针对国有土地）、强制收购土地（针对集体所有的土地）或终止合同。

3.建立规划协商机制

在当代中国，主体多元化、利益多元化导致社会治理的难度加大。为了实现统筹兼顾、集思广益、科学论证、民主决策的规划理念，我国应建立规划协商与公众参与制度。⑧在城乡规划的编制实施过程中，要充分尊重民意，开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，并实行专家决策和公众参与有机结合的制度。建立规划协商制度有助于重塑规划的合法性，并强化对政府规划权的有效监督与制约。

第一，保障公民的知情权。知情权是公民抵制来自公权力的侵害、保护自身合法权益的重要武器。⑨知情权是公民参与规划的基础性权利。公民和规划利益相关者掌握规划信息有助于提高规划决策的质量，应保障公民在规划过程中的知情权。第二，保障公民的参与权。对土地利用总体规划中的重点和难点问题要采取征询等形式向社会“求计”，如果涉及公民切身利益的，还应当采取听证等方式保障公民的参与权。第三，运用多种形式实现协商规划。从全国各地的规划协商实践来看，规划听证会、市民论坛等是运用比较多的形式。规划听证会制度能够监督政府规划权的行使，保障公民的规划参与权和决策权。今后应当研究如何使不同群体有效地参与到听证中去，真正为规划决策提供有益的建议或意见。市民论坛既有利于协商民主，又有利于城市治理，还能在一定程度上影响政府的规划决策。应通过市民论坛对市民关心的重要规划事项进行大讨论，并由公务员、市民和规划师公开进行辩论，使规划决策得到市民一定程度的认可。另外，在部分地区也可实施社区规划师制度或召开规划民主恳谈会。第四，充分发挥专家在沟通政府与民众之间的作用。由于规划术语难以理解，民众在规划中的参与权和知情权受到了很大影响。因此，政府应当建立专家沟通平台，以做好政府和公众之间的话语转译。

4.建立不同规划区域的利益补偿机制

建立主体功能区是我国规划制度的重大改革，是我国实行可持续发展战略的重要措施，今后需要完善不同功能区的利益补偿和平衡机制。对处于农业保护区和生态保护区的地方要进行补偿，而处于开发区的地方要支付补偿。

要加快制定农业保护区管理条例和生态保护区管理条例（生态补偿条例），条例中应当重点规定和完善以下制度：其一，建立健全重点生态功能区生态补偿基金。首先是进一步完善纵向的财政转移支付制度，针对不同级别的重点生态功能区和农业保护区，要明确各级政府的财政转移支付责任。其次是在试点的基础上，建立健全横向的生态补偿机制。《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》指出，鼓励探索建立地区间横向援助机制，当然这种补偿既可以是传统的资金补偿，也可以是产业扶持、对口帮扶、培训就业等形式，使重点生态功能区和生态受益区建立有效的补偿机制和平台。其二，探索建立生态环境税收制度。除了上述财政制度改革，国家还应当建立完善生态补偿的税收制度。现阶段可以先对重点行业和对象征收生态税：首先是排污企业和个人应当缴纳生态税；其次是生态受益地区的企业应当支付生态税；再次是直接使用和消耗生态资源的单位和个人，应当支付生态税。endprint

此外，在土地使用中，規划的工业地、商业地、农用地的价格差别很大。例如，在征地或集体土地入市时由于土地的利用不同，土地价格的差距就很大，土地增值如何分配、贬值部分（如永久基本农田）如何分担、如何协调其中的利益关系等问题值得关注。一种方法是仿效前述的生态保护基金，建立耕地保护基金或粮食补偿基金，另外，还可以借鉴国外的生态地役权和农业保护地役权制度。通过探索多种形式的耕地保护与激励工具的综合使用，实现不同规划区之间的利益平衡问题，同时发挥激励作用，激励农业保护区的农民切实保护耕地以便保障国家的粮食安全。要改变现行的粮食直补分配办法，实行按照贡献大小进行分配，对不同经营规模和不同种植结构的农户或其他经营主体进行不同的激励，以取得最佳的耕地保护效果。同时，还要注重不同政策工具之间的协调问题，比如纵向补偿基金和横向生态补偿之间、财政工具和税收工具之间、激励工具和管理工具之间的协调。

5.建立市场与政府配置土地资源的协作机制

土地资源的配置应当进行市场化的改革，但由于土地资源的特殊性，政府对市场配置的调控作用更加重要。由于市场失灵的存在，土地资源的配置同样会发生市场失灵现象，政府的作用在此大有用武之地，规划和用途管制就是政府配置资源的主要政策工具。应当注意的是，规划和用途管制必须尊重市场经济的规律，而不能是长官意志的产物。今后政府应着力推进土地资源的市场化配置：第一，将建立城乡统一的土地市场作为核心工作来抓。打破政府垄断土地一级市场的现行体制，建立市场决定土地资源初始配置的形成机制。政府应当着力健全土地市场的交易机制和管理机制、宏观调控机制，比如建立土地交易的税收制度和土地增值利益分配制度。要改革现行的征地制度，缩小征收范围，提高补偿标准，完善补偿方式，有条件的地方要逐步实施征地制度的市场化改革试点。第二，建立政府对土地市场的有限干预模式。划清政府配置和市场配置的界限，建立政府对市场的事前、事中、事后调节机制。要严格限制无偿划拨用地的范围和数量，《土地管理法》未来修改时应当严格界定公共利益的范围，以限制政府划拨用地的范围。第三，耕地保护上可以试点市场机制的保护模式。在现行的耕地保护体制下，作为经济人的农民和农村集体以及地方政府都有突破耕地红线的冲动，既有的利益格局无法实现高效保护耕地和国家粮食安全的目标，因此应当建立新的利益机制。例如，江苏省在城乡建设用地增减试点中，注重运用市场机制调节耕地和建设用地的利益关系，地方政府如果想要获得建设用地，就要想方设法对土地进行整治，通过新增高质量的耕地换取建设用地指标。重庆的地票交易制度和河南省的复垦券交易制度也是这种机理贯穿其中的做法。

总之，我国土地规划管理制度的改革既有复杂的利益格局需要调整，又有艰巨的耕地保护与粮食安全使命需要完成。目前，破除旧的行政管理模式，建立新的市场调节模式势在必行。而运用激励机制和政策工具取代强制性管理体制无疑是未来政策的基本价值取向，这些都对现行的土地规划管理制度提出了全新的课题。

注释

①蔡武进：《行政治理视野下的行政协商》，《北方法学》2014年第3期。

②于静涛：《论我国城乡规划听证制度的完善》，《福建金融管理干部学院学报》2010年第1期。

③邵凌云：《解决城市规划乱象，需遏止权力游戏》，河北共产党员网，http：//www.hebgcdy.com/2014/0703/58923.html。

④汤海孺：《不确定性视角下的规划失效与改进》，《城市规划学刊》2007年第3期。

⑤贺欢欢、张衔春：《土地产权视角下的城乡规划改进思考》，《规划师》2014年第2期。

⑥郭洁：《土地用途管制模式的立法转变》，《法学研究》2013年第2期。

⑦李太淼：《构建统筹利用城乡建设用地的土地制度》，《甘肃社会科学》，2017年第1期。

⑧赵哲远、华元春、吴次芳等：《新一轮土地利用总体规划编制的调查研究——以浙江省为例》，《国土资源科技管理》2003年第5期。

⑨兰燕卓：《为了有序的城市——城市规划变更的行政法规制》，北京大学出版社，2014年，第185页。

责任编辑：澍 文

Research on the Innovation of Land Planning Management System in China

Guo Lintao

Abstract：Land planning management system plays an indispensable role in promoting urbanization in China， in realizing coordinated development of urban and rural areas and in contributing to the structural reform of the supply-side. However， the current land planning management system has some serious defects， such as the unilateral monopoly of the planning enforcement， lack of marketability in terms of planning control means， the low restriction of arbitration in planning freedom， and the passivity of planning control， therefore， it is no longer adaptive to the needs of new urbanization and market economy. The reform and innovation of the land planning management system should adhere to the principles of the intensive and economical land utilization， scientific planning， governing by law， and giving incentives， dealing well with the relationships between the government and the market， the public and the private rights， and the land utilizing planning and environmental protection planning. By establishing a flexible planning and management mode， implementing the system of planning consultation and control， and building up the compensation system of different planning regions and the coordinating system of the government′s allocation of land resources， the modern transformation of the planning management system will be achieved.

Key words：planning management； planning and consultation； public participationendprint