“三权分置”下的征地补偿费分配问题研究

李平菊++寇浩宁

摘 要：土地三权（所有权、承包权、经营权）分置，衍生了源于土地集体所有权的集体收益权、源于农户承包权的承包收益权、源于土地经营权的经营收益权。在大规模土地征用开发过程中，巨额的土地补偿款作为土地收益的集中表现形式，在集体与农户以及不同权益主体之间进行分配。“三权分置”对征地补偿款分配具有决定性影响，它使村集体、普通承包农户以及承包大户（经营性农户）之间形成了巨大的补偿款分配差距，并有可能带来农户之间土地收益（收入）分配的非平均化，进而造成农户之间的收入分化。

关键词：“三权分置”；征地补偿；“两田制”；土地收益权

中图分类号：F321 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）09-0085-05

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下文简称《意见》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。“三权分置”，即农村土地所有权归属集体，土地承包权归属（集体中的）农户，土地经营权归属（流转后的）土地经营主体，“三权分置”并行。本次土地制度改革不仅对明晰土地产权、加速土地流转和规模经营产生重要推动力，还对因为土地流转、规模经营以及土地非农化征用开发等带来的巨额收益分配产生深远影响。

一、农村土地制度改革的“三权分置”

《意见》出台之前，为适应和促进土地流转、规模经营和非农产业发展，一些地方的农村已经存在类似于或接近于“三权分置”的土地产权制度实践。以本项研究的调研地——河北省北镇为例，北镇不仅面临大规模征地开发，而且普遍存在一种被称为“两田制”的农地产权实践形式。

所谓“两田制”，就是村集体将全部耕地分為两部分，一部分称为“口粮田”，在村民中按人口平均分配；另一部分称为承包地，是由村集体（一般是村委会）集中起来面向村民发包，村民根据自己的意愿和能力来承包面积不等的土地，并向村集体缴纳相应的承包费。与“一田制”或“均分制”不同，这种“两田制”特别是承包地制度的设立，强化了村集体的土地所有权，赋予村集体以更明确的并得到农户普遍认可的土地所有权主体地位。

北镇毗邻大城市，脱离土地、从事“非农”产业的农民比例很大，因此当地很早就出现了农民自发的大面积土地流转。在土地流转过程中，因为“两田制”的存在，村集体往往可以掌握大量土地予以集中发包流转，所以当地出现了一大批从事专业种植或养殖（包括少量非农产业）的土地流转经营主体。由此，北镇也在“两田制”基础上形成了事实上的土地经营权与所有权、承包权相分离的实践操作。

我国《土地管理法》对征收农用土地的补偿费用列出了具体项目，包括土地补偿费、安置补助费、

地上附着物和青苗补偿费。对于这些项目的分配或补偿对象，国务院发布的《土地管理法实施条例》中作了原则性规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，并由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。也就是说，地上附着物和青苗补偿费是明确补偿给失地农民个人的，而土地补偿费则需要补给村集体，由集体共同使用或再行分配。

从法理意义上看，土地补偿费归属集体，是源于我国农村土地集体所有制。国家征地后，意味着村集体丧失了对这部分土地的所有权，而不是失地农户失去了所有权，所以作为对土地所有权损失的补偿，土地补偿费理应由村集体共同所有。在此过程中，作为村集体成员的失地农户由于丧失了原本的土地使用权和前期各种投入，所以不仅理应获得作为土地使用权损失补偿的地上附着物和青苗补偿费，而且也应该获得部分土地补偿费和安置补助费。依据这一分配原则，在实际操作中很多地方政府对土地补偿费和安置补助费支付给失地农户个人和村集体的比例作了明确规定。《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》明确规定：集体经济组织可以获得的土地补偿费包括家庭承包方式土地（口粮田）补偿费的20%；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。从事家庭承包经营的农户所能获得的家庭承包方式土地补偿费的80%、部分安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。①

上述征地补偿款的分配原则体现了农村集体土地所有权和使用权的关系。土地产权制度影响甚至决定着村庄层面征地补偿款的分配方式和结果。

二、地权分置与三种土地收益权的衍生

以征地补偿款分配为代表的土地收益分配在本质上属于土地收益权的范畴。收益权是产权的一个重要组成部分。覃美英等学者认为，土地收益权是指土地使用者依据自己在一定时期内对土地的占有权、使用权等权能而取得经济利益的权利，以及土地产权主体依法转让自己的土地权能而获得相应收益的权利。②李涛则将土地收益权界定为依法收取土地所产生的自然或法定的孽息和利益的权利。③李菁等学者提出，征地补偿费分配依据中存在区别于集体成员权的“土地承包收益权”，这是由土地承包经营权派生的获取收益的权利，在征地补偿中就是指农户所承包的土地被征收后应获得的征地补偿权；这一权利不同于农户依据集体成员权所获得的平均分配的征地补偿收益权，而是源于农户在征地中因丧失承包经营的土地所获得的补偿收益权。④

目前，在农村土地政策的实践层面，存在着与土地“三权分置”相关联的三种类型土地收益权：一是源于土地集体所有权的集体收益权；二是源于农户土地承包权的承包收益权；三是源于土地经营权的经营收益权。这三种土地收益权有着明显区别。

集体收益权是农村土地集体所有制的自然产物，同时也是集体所有权的实现或表现形式。农村集体土地的出让或被征收，意味着整个集体组织共同占有土地总量的减少，以及每个集体成员可以占有或被分配使用的土地份额的减少，因此，整个集体组织，包括每个集体成员理应得到相应的补偿，分享相应的收益。而后两类收益权，都是农户承包经营集体土地所派生的产物。endprint

根据《物权法》第42条第2款、第132条和《土地管理法》第47条第2款的规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等费用。因此，当农户所承包经营的土地被征收或出让时，出于对物权损失的弥补，经营主体理应得到一定的补偿，或者说，当被承包经营的土地产生巨额增值收益时，经营主体理应分享这部分收益。在承包和经营形式上，家庭承包强调的是对集体经济组织成员的福利和社会保障功能；土地经营权不具有社会保障功能，其所体现的是对集体土地的市场经营行为。

三、土地收益权与征地补偿款分配的非平均化

农村土地产权分置正是通过集体收益权、承包收益权和经营收益权而与土地收益的分配产生重要关联。这三种土地收益权也在实践层面构成了地权分置与土地收益分配的“中间变量”，不同的土地权属通过决定、影响或改变这三种土地收益权的比例或结构而决定、影响或改变农户的土地收益（收入）分配方式和分配结果。

1.征地补偿中的三种收益权及其实现方式

在北镇，集体对土地的支配权贯穿于改革开放以来的土地制度改革实践。“两田制”通过设立由集体直接掌握的承包地，做实并加强了集体对土地的所有权、支配权和主导权。“两田制”的另一个本意是实现土地的集中和规模经营，这一点在国家政策的支持下已得到显著发展。

由于“两田制”下的承包地所有权直接归属于村集体，所以近年来在北镇土地征收和补偿款分配过程中，村集体仍然发挥着重要作用。这不仅体现在征地过程中政府要依赖村集体的配合以沟通协调政府与征地农户的关系，更体现在征地完成后集体可直接获得巨额补偿款，且这一补偿款的分配和使用均由村集体决策和执行。在征地过程中，因为被征收土地的所有权归属村集体，失去承包土地的农户的后续安置工作也主要依靠村集体完成，所以各项征地补偿款（除明确为个人承包土地上附着物和青苗补偿费外）应优先且最大限度地补偿给村集体，由村集体统一安排使用，并最大程度地实行“集体均分”原则。村集体多采取集体成员平均分配的方式，或者优先分配给集体中有成员权却无地、少地的农户和新增人口。

根据土地承包经营方式的不同，承包主体的个体性收益权有两种类型：源于土地家庭承包方式的承包收益权和源于土地非家庭承包方式的经营收益权。在北镇农村所实施的“两田制”中，按人头均分的“口粮田”正是属于家庭承包经营方式，而由村集体集中起来采取招标发包的承包地则属非家庭承包经营方式。以户为单位、均分土地的“口粮田”注重的是土地对村集体所有成员的生存保障功能，各农户之间在土地使用上的均等性或公平性是其首要追求目标。源于这种均等性家庭承包权的土地收益权主要通过两种方式实现：一是凭借对土地按人头均分承包来保证获得均等的土地收益；二是通过对集体所获得土地收益的按人口平均分配来实现公平。无论哪种方式，所追求的都是实现大致均等的土地收益分配结果。

2.征地补偿中集体所有收益与农户承包收益的平均化分配

在北鎮农村，“两田制”的确立强化了土地的集体所有权，使村集体得以合理合法地获取被征收土地中属于承包地的全部土地补偿费和安置补助费。除此之外，村集体还可从口粮田的征地补偿中获取20%的土地补偿费和安置补助费，因此，当地村集体往往能获得高达千万元的征地补偿款。⑤对这笔巨额征地补偿款，村集体采取平均化的分配方式以保证普通农户能够获得大致均等的土地收益。⑥与此同时，直接归属农户的个体性土地收益权中，源于“口粮田”的土地承包收益权，也能大致保证被征地农户获得相对平均的土地收益。⑦总体而言，在排除农户家庭人口差异所导致的土地面积差异的情况下，相对统一的征地补偿标准保障了被征地农户所获得的直接性补偿款（即源于土地承包权的承包性土地收益）的大致均等。

集体收益与普通农户承包收益的平均化分配是农村土地“集体所有与家庭承包经营”基本制度安排的集中呈现。这不仅是一种有效提高农民生产效率的生产组织方式，也是对农民的一种“社会保障”，即以土地按人口均分承包的方式来保障普通农户的基本生存并使他们获得大致平等的农业收入。本质上，这一制度力图在提高农户生产效率的同时兼顾农户之间收入公平，通过平均化的土地承包尽量避免农户之间因为生产经营效率差异所导致的收入差距扩大化。近年来随着农业产业化、专业化的发展，大量承包大户的出现正是农村土地“集体所有与家庭承包经营”基本制度在“效率”维度上进一步发展的产物。但是，众多既无法在市场竞争中胜出，一时又难以融入城镇生活的普通农户仍然需要在农村维持其生存性收入，这就对农村土地制度的“公平”维度提出了新的要求，即基于集体成员权，普通农户有权利获得大致均等的基本生存保障和差距不大的农业收入。

北镇农村集体掌握巨额集体土地补偿款和普通农户“口粮田”部分收益的分配情况，正是“三权分置”以后农地制度中“公平”维度的体现。因此，在面临大规模征地的村庄中，普通农户之间虽然有一定的征地补偿款分配差距，但这种差距在巨额集体收益平均化分配以及口粮田补偿款均分的平衡下能够保持在一个较小的范围。经过几轮补偿款分配之后，最终各个农户得到的收入结果是较为均等的，这有利于建立社会主义市场经济条件下公正合理的征地补偿收益分配机制，兼顾集体利益和个人利益。

3.征地补偿中经营收益的非平均化分配

土地承包经营权流转通常采取竞价发包的方式将土地不均等地发包给承包大户。追求高额经营收益是承包者的首要目标，但限于经营规模（投资规模和承包土地面积）、经营方式以及市场供求的差异，不同承包者所能获得的经营收益不可能均等。因此对这类土地所产生的土地收益，特别是因为土地被征收而获得的高额补偿款只能根据“谁投资、谁受益”的市场原则予以非平均的收益分配。

北镇农村的承包地制度，着眼于提高农业生产效率，目标是促进土地的适度集中和规模经营。因此，在农业产业化、专业化发展的大背景下，村集体组织内部或外部的一些专业种植（养殖）大户能够承包较大面积的承包地，并成为承包大户。这些大户在土地承包面积上远远高于只拥有“口粮田”和少量承包地的普通农户。⑧根据政策，承包大户虽然不能获得被征收承包地的土地补偿费，但可以获得承包地的地上附着物和青苗补偿费。因为他们在承包地上大多从事专业化种植或养殖，种植或养殖相当数量的经济作物或牲畜、家禽，且一般建有相应的生产生活设施，同时这些所谓地上物是依据其市场价值（由专业机构来评估价格）进行补偿的，所以他们能够获得的地上附着物补偿费和青苗补偿费远远高于种植大田作物的一般农户。⑨endprint

理论上，承包大户获得高额补偿款源于市场经济中“谁投资、谁收益”原则，补偿款不仅是对其因为征地而导致的前期投资损失的补偿，一定程度上也包含了对其正常经营利润的补偿。因此，前期投入资金的多少、地上附着物市场价格的高低以及销售利润的变动，共同决定着其所能得到的最终补偿款数额。由于投资额度、产品市场价格和利润的差异，不同承包大户特别是承包大户与普通农户之间会在地上附着物的补偿上形成巨大差距。因为地上附着物补偿费虽然不等于土地补偿费，但也是依附于土地面积的，只有承包更大面积土地的大户才有条件進行更多投资、生产更高价值的产品以及获取更高利润。因此，承包大户所获补偿款的高低可以通过承包地面积这一指标反映出来。

承包土地较多的专业种植（养殖）大户往往可以获得高额的地上物补偿费；其他没有承包土地的农户所得补偿款仅限于按人口均分的口粮田补偿费收入。人均只有一亩的口粮田，面积远远少于集中连片的承包地面积，因此只有口粮田的农户实际获得的补偿款总额会远远少于承包大户。在征地补偿过程中，普通农户和承包大户之间所获补偿款的差距可以高达近十倍。⑩这无疑会造成农户收入差距不断扩大的客观结果。

四、结论与启示

本研究以征地补偿费分配为例，探讨“三权分置”地权制度对土地收益权和收益分配方式的影响。结合北镇案例，有以下几点启示值得学界关注。

第一，重视村集体的全局掌控作用和力量平衡功能。由于土地所有权明确归属于村集体，所以村集体拥有绝对优势的土地收益权（即获取被征土地的土地补偿款的权利）。以此，在征地补偿过程中村集体可以合法合理获取土地补偿款，这不仅大大增加了村集体所拥有的可支配资金，而且使村集体在征地补偿分配中扮演重要角色。这在一定程度上保证了普通农户相对均等的土地收益分配。

第二，土地承包面积成为土地开发赔偿过程中农户土地收益再分配的重要基础。土地流转、规模化经营造成农村农户之间土地承包面积的较大差距，一旦面临大规模征地开发，这种差距极易转化为被征地农户之间极大的补偿款收入差距。农村家庭承包是以集体经济组织内部的农户家庭为单位，承包双方不是平等的市场主体关系，农户拥有优先的制度性承包权，以家庭为单位的土地承包具有显著的社会福利和生活保障功能。土地经营承包对承包单位没有特殊限制，通过招标、拍卖或公开协商等途径将土地承包给最有经营能力和经营实力的市场主体。发包方可以依照“效率优先、兼顾公平”的市场原则选择承包人，土地经营承包一般不具有社会保障功能。土地经营承包主体有返乡创业人员，有外地前来投资的农业企业和种植大户。随着土地规模化经营、专业化种植及非农化征用开发过程的深入，农村土地“三权分置”还将持续影响土地收益在不同农户之间的分配。

第三，积极应对土地“三权分置”条件下的土地收益不平均与分化，村集体需要重视所有成员整体土地权益的长期规划。集体的土地所有权和普通农户人人有份的土地承包权，带来的主要是较为均等的土地收益分配方式。农户的土地经营权尤其是土地规模化流转经营后的种（养）殖大户的经营权，决定了经营性土地收益需要依据“谁投资、谁受益”的市场化原则进行收入分配，差别对待，进而差别补偿，因此其分配结果也会产生相当大的差异或差距。对于一夜暴富的土地经营户而言，其因征地而获得的收益并非完全凭经营效益所得。对村集体成员而言，安置费用和土地补偿的给付，则意味着土地开发者对村民土地权益的一次性买断付清。实现土地资源的收益分配正义，尚需要国家层面加大政策探索的力度、重视各地实践的经验总结与反思。合理扩大土地集体所有权的补偿比例、有效实现税收二次调节等举措，应是未来政策创新的方向。

注释

①《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，中华人民共和国国土资源部网站，http：//www.mlr.gov.cn/tdsc/djxx/jzdj/201006/t20100612_721827.htm，2010年6月12日。

②覃美英、程启智：《农地产权公共域与农民土地收益权侵蚀》，《求实》2007年第6期。

③李涛：《财政分权背景下的土地财政：制度变迁、收益分配和绩效评价》，《经济学动态》2012年第10期。

④李菁、颜丹丽：《集体成员权和土地承包收益权的冲突与协调：稳定地权与不稳定地权的对比》，《中国农村观察》2011年第2期。

⑤在北镇营村，2011年因开发区建设征收耕地680亩，其中口粮田300亩，承包地380亩。按当年补偿标准，土地补偿费每亩34000元，安置补助费人均30000元。被征收的680亩耕地中因为承包地的全部土地补偿费和口粮田20%的土地补偿费都要补给村集体，所以村集体一次性获得了近1500万元的土地补偿款。

⑥对这笔巨额集体土地补偿款的分配，北镇营村的做法是：优先分配给无地村民，主要是未分得口粮田的新生儿、新媳妇等新增人口；以年终红利的形式分期平均分配给全体村民，该村共有农业户口村民1600多人，每年过年前人均分配1000元；为老年村民发放养老金，男60岁以上，女55岁以上，每人每年400元；村民入养老保险每人每年补贴200元；新型农村合作医疗每人每年补贴50元。

⑦在北镇，“口粮田”以均等性原则实行家庭承包，拥有口粮田的农户可以获得的征地补偿款包括：以口粮田为计算面积的80%的土地补偿费、（人均的）安置补助费、口粮田以及承包田的地上附着物补偿费和青苗补偿费。如果是一般农田（即只种植大田作物如小麦、玉米的耕地），其地上附着物补偿费和青苗补偿费等补偿标准是统一的。2009—2012年，北镇的征地区片价（即土地补偿费）标准为每亩34000元。安置补助费为人均30000元，通常与口粮田联系计算。大田作物（小麦、玉米）的青苗补偿费标准统一为每亩3500元。依据这些标准计算，每征收一亩种植大田作物的口粮田，农田所属农户可以获得60700元补偿款。由于大多数口粮田都用来种植大田作物，地上附着物大致相同，所以每亩60700元实际上成为普通农户所获口粮田征地补偿款的常见标准。endprint

⑧北鎮一位本村种植大户共承包耕地25亩，其中口粮田6亩，承包地19亩（5亩种植大棚蔬菜，其他种植树木）。2011年25亩土地全部被征收，该农户共获补偿款近100万元。因为承包地面积大，该农户获得的征地补偿款远远高于普通农户。

⑨本研究的另一调研地——赵村，在征地中曾经涉及一处大型养殖场，该养殖场是2004年由五个外来的养殖大户通过联合承包赵村村集体的承包地建立的，占地100多亩，配有专业化的设备设施，主要饲养驴、狗等，规模较大。养殖场当时与赵村村集体签订有正式的承包合同。在征地过程中，养殖场所占的100多亩地都在征地范围内，由于建有大面积的厂房等建筑设施，因此养殖场业主可以获得高额的地上附着物补偿费以及养殖场迁移费，最终共获得近500万元的补偿费。北镇主管征地补偿工作的乡干部也指出了这种承包大户获取巨额补偿款的情况在当地很常见：（承包大户）把地承包了以后，立刻支上大彩钢棚作为厂房。利用补偿政策（若证明土地和设施在用就给予补偿），承包主体一亩地最高可获补偿费四五十万元。

⑩以前述营村为例，在2011年的征地中，承包地较多且种植果树等经济作物的被征地农户，个人一般都能得到几十万元的补偿款，最高的达到160多万元。然而，没有承包地或承包地较少且只种植大田作物的被征地农户则只能获得十几万元补偿款，最少的是17万元。

责任编辑：翊 明

Allocation of Land Acquisition Compensation under the "Three Rights Division"

Li Pingju Kou Haoning

Abstract：The division of the three rights （ownership， contract rights， management rights） of land has brought about the collective income right（which is derived from the collective land ownership）， contract income right（which is derived from the right of contract for land）， and management income right （which is derived from the right to manage land） respectively. In the process of large-scale land expropriation， the enormous amount of land compensation， as a centralized form of land income， is allocated both between the collective and farmers and among different subjects representing different rights and interests. "Three Rights Division" has a decisive influence on the allocation of land compensation， forming the big gap of compensation distribution among the village collective， the common farmers and the large contractors （operating households）， possibly bringing non equalization of land income， and leading to the increasing income polarization among farmers.

Key words："Three Rights Division"； land acquisition compensation； two-field system； land profit rightsendprint