外贸综合服务企业公共政策落地性和合理性探析

◆李 琰 ◆管永昊

外贸综合服务企业公共政策落地性和合理性探析

◆李 琰 ◆管永昊

2013年国务院发布的“外贸国六条”首次承认了外贸综合服务企业在促进我国中小企业外贸出口方面的积极作用，并强调要支持外贸综合服务企业的发展，但相关政策存在“落地性”不足和“合理性”欠缺的问题。因此，文章在外贸综合服务行业发展大背景基础上，以江苏跨境电子商务服务有限公司为例，对我国外贸综合服务企业政策的“落地性”和“合理性”进行分析，旨在提升外贸综合服务企业服务水平、完善相关政策配套措施、增强政策执行效果、推动民营中小企业转型升级和可持续发展。

外贸综合服务企业；落地性；合理性；政策建议

一、引言

外贸综合服务企业是为中小型外贸企业提供物流、报关、信保、融资、收汇、退税等服务的一站式平台。它将商业服务和政府服务有机结合，其中商业性服务包括保险、银行、运输等环节，政府性服务包括商检、税务、海关、法律、外管等程序。以出口为例，具体流程是客户准入审核、客户下单、报关出口、收汇结算、申报退税、增值服务、流程小结。外贸综合服务行业作为一个新兴业态，降低了外贸中小企业的出口成本和风险，解决了外贸中小企业融资难的问题，同时帮助外贸中小企业扩展了国外市场。

然而，外贸综合服务行业作为新业态，其各项政策规范还不完善，存在诸多问题：第一，跨境电子商务相关法律法规政策不完善。无论是法律法规还是政府监管，都仍处于摸索阶段。第二，各部门之间缺乏成熟的协作机制。在实际运行过程中，政府部门的有限行政资源没有得到有效整合，各部门之间缺乏沟通机制和协作机制。第三，责任主体划分不清。在跨境电子商务进口领域，经营主体多元化，既有中小企业、个人买家和卖家，也有境内外电商平台、微商等，这种零散化给相关部门的监管活动造成了极大困扰。种种因素已经制约了外贸综合服务行业的进一步发展。

针对外贸综合服务行业存在的问题，要坚持“推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行”的原则，制定并落实好各项政策措施。

二、外贸综合服务政策现状及问题分析

（一）外贸综合服务行业政策现状

外贸综合服务的概念最早出现在2013年7月国务院常务会议“外贸国六条”相关文件中。对支持外贸综合服务企业为中小民营企业出口提供融资、通关、退税等服务的描述，意味着外贸综合服务行业第一次得到了国家层面的认可，并且将外贸综合服务企业的发展和我国当前外贸出口紧密地联系在一起。为扶持外贸综合服务企业发展，国家出台了一系列政策。如表1所示：

表1 现有支持外贸综合服务行业发展的相关文件

明确了外贸综合服务企业作为退税主体不适用的相关规定7《国家税务总局关于发布修订后的<出口退（免）税企业分类管理办法>的公告》（国家税务总局公告2 0 1 6年第4 6号）《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》（国发〔2 0 1 6〕2 7号）建立与外综服企业发展相适应的管理模式，完善外贸综合服务企业退（免）税分类管理办法《国家税务总局关于进一步优化外贸综合服务企业出口货物退（免）税管理的公告》（国家税务总局公告2 0 1 6年第6 1号）对外贸综合服务企业进行分类等级设置

截至2016年底，全国有超过15个省级地方政府出台有关促进外贸综合企业发展的扶持政策，如评定了一批外贸综合服务企业试点，对试点企业实行优惠政策。以江苏省为例，江苏省政府2014年7月21号发布了《江苏省办公厅关于加快电子商务发展的意见》（苏政办发〔2014〕60号），提出要重点建设跨境服务类综合平台，推动江苏电子商务的发展。之后，江苏省商务厅配套出台了《江苏省商务厅关于扩大外贸综合服务试点企业范围的通知》(苏商贸〔2016〕293号)，旨在通过扩大外贸综合服务试点，推进江苏省外贸转型升级。

（二）外贸综合服务行业政策的落地性和合理性分析

1.现有政策的落地性不足

（1）国务院文件贯彻到部委和地方政府过程中政策不落地

自《国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见》（国办发〔2014〕19号）颁发后，商务部、财政部等8部委陆续制定措施推动中小外贸企业出口，支持外贸综合服务企业发展，但政策大都停留在对国务院文件精神传达层面。国务院文件的具体落实情况如表2所示：

表2 国务院“外综服”五项政策落地情况汇总

基于国务院和地方政府对于外贸综合服务企业相关政策的对比分析，可以发现国务院及国办出台的相关文件多为原则性内容的指导意见，并无具体措施，在实际工作中仍有部分政策意见没有得到有关部委和地方政府的有效配合，使得国务院的原有政策预期与政策实际落实情况有所偏差，对政策的“落地”和外贸综合服务企业的发展造成不利影响。

（2）国务院、部委、地方政府的政策措施无法落地到外贸综合服务企业

以江苏省跨境电子商务服务有限公司为例，国务院文件中提到要支持新型贸易业态和平台发展，为大众创业、万众创新提供更为宽松、便捷的发展环境。但与其他企业相比，税务机关在处理涉税事件时，因外贸综合服务企业的“新”，执行了更严的处理标准，不利于外贸综合服务企业的发展。而海关部门对于国务院提出的“创新监管方式”的要求，依旧是把外贸综合服务企业与传统外贸企业混为一谈，没有区别对待。因此，从“创新监管方式”的实施效果来看，国务院这一政策指导意见并未完全落实到外贸综合服务企业。

2.现有政策设计的合理性欠缺

（1）海关的函调制度设计存在缺陷

公共艺术作为公共空间中的艺术形态，不仅以重要的人文景观，起着协调环境、发挥公共空间亲和力和审美趣味提升的作用，还以一种特殊的形式提醒大众合理处理人与自然的正常而和谐的关系，在人与自然环境之间建立一种平衡。当然，科学发展观指导下的科学和技术，在合理利用、开发和保护自然方面发挥着主导的作用，但是，艺术在修复人与自然的关系、创造人与自然的新关系方面也有着不可忽视的力量。艺术家在开放的、较大空间区域里，通过对空间的重新构架、特殊材质运用、造型与色彩的奇妙组合、AR HR等新媒体的应用，等一系列艺术创作手段，创造出人与自然和谐关系的公共艺术作品，警示自然环境对人类生存与发展的重要性。

由于信息不对称，在外贸企业申报出口退税方面，对出口退税业务真实性的稽核主要是函调。然而目前，整个外贸综合服务行业都深受函调烦琐设计的困扰，各地税务机关在执行函调程序时过于僵化。实际执行过程中，海关就类似案件重复函调，不仅造成了行政资源的浪费，对企业的正常生产经营活动也造成影响。

（2）责任主体划分不明确

外贸综合服务企业为众多外贸中小企业提供服务，扮演着“中介”的角色。因此，在绝大多数情况下，直接面对海关、税务等政府监管机构的是外贸综合服务企业，同时，当政府监管机构在发现所受理的相关事宜出现异常时，也会直接与作为外贸中小企业“代理人”的外贸综合服务企业进行沟通。但海关和税务部门在对相关责任进行划分时，没有依照合同约定的责任归属进行执行。

三、外贸综合服务企业的公共政策困境原因分析

（一）政策落地性不足的原因分析

1.缺乏协调沟通机制

现阶段我国外贸综合服务企业往往是着眼于企业所在地的外贸中小企业，各自为战，尚未具有代表性和领导性的协会组织，这样也使得外贸综合服务企业在面对诸多问题时，难以形成统一的声音为该行业的发展与高级别政府部门进行有效的沟通和交流。政府无法准确把握企业的真实诉求，导致国务院出台指导性文件后，地方政府不能及时落地。此外，指导性文件出台后没有明确具体的落实部门和执行措施，使得各部门之间的协调十分困难，导致配套措施难以出台。

2.缺乏激励考核约束机制

国务院出台政策后，应明确各部门落实政策的措施和时间。由于缺乏激励考核约束机制，各部门出台配套措施的积极性不高。针对国务院的7个指导性意见，部委尚未落实文件有3个。再从地方政府角度来看，按23个省份计算，如果每个省份都配套落实应该有161个配套文件，这还不考虑市级地方政府。然而目前地方政府配套文件仅有15个文件，政策落地率低可见一斑。

（二）政策设计合理性欠缺的原因分析

1.执行部门政策执行机械

江苏省跨境电子商务服务有限公司以服装和电子产品的出口为主要业务，以其为例，该公司在服装出口时深受函调程序影响。频繁的函调检查影响了企业的正常生产经营活动，增加企业的生产成本，降低了企业的社会形象。

2016年，江苏省跨境电子商务服务有限公司帮助南京市的一家服装A企业代理服装出口申报退税事宜。A企业与国外商家签订一笔女士衬衫出口合同，申报出口时，海关部门发函给南京税务部门协助调查该笔业务及相关信息的真实性。南京税务部门依照相关规定入厂实地检查后回函海关。然而同时，A企业又与其他国外商家签订了男士衬衫生产合同，并通过平台报关，由于男士衬衫、女士衬衫海关编码前四位不同，海关认为虽都属服装产品但是跨大类，认定男士衬衫生产合同是企业第一次申报该类商品，所以再次函调。

实际上，服装工厂的生产工艺可以在一条生产线上同时生产男士衬衫和女士衬衫。因此在判断企业生产能力时，南京税务部门第一次进驻调研时可以摸清情况。后期按程序还需函调时就可以变通处理直接判断企业的生产能力。执行部门在实际执行过程中不通盘考虑，浪费了大量行政资源。

2.执行部门责任划分不合理

在涉及责任划分时，根据所调查的其他外贸综合服务企业情况和实地调研过程中企业相关人员反映的问题，目前现状是多数情况下海关和税务部门对于责任的归属划分不合理，让在外贸流通环节充当“中介”角色的外贸综合服务企业背负着很多额外责任。

2016年5月28日，江苏跨境电子商务服务有限公司受出口企业委托，以一般贸易方式向大鹏海关申报出口充电器49,560个。6月2日，经海关查验，实际出口充电器39,300个，与申报不符。大鹏海关根据海关处罚条例，对江苏跨境电子商务有限公司处以罚款58,000元。据悉，企业方认为作为代理方的外贸综合服务企业很冤枉，因为平台只是一个中介，只提供服务无权调查，是出口企业自身的欺瞒行为导致了这一结果，对于平台的处罚他们难以接受。然而，这不是江苏跨境电子商务服务有限公司单独的遭遇。

海关和税务部门为了方便税务处理，将外贸综合服务企业作为责任主体减轻了自身的工作量，省去了一部分的审核和检查工作。然而，“外综服”作为服务中介仅应是提供服务的平台，不应承担不合理的责任。

四、政策建议

外贸综合服务企业面对众多政策却难以完全享受政策所带来的便利和优惠，且一定程度上，这些因素已经成为制约当前外贸综合服务企业扩大经营的重要原因，阻碍了整个行业进步与发展。因此，本文结合调研结果，针对政策的不落地、不合理，提出如下建议：

第一，推动海关、税务、外贸综合服务企业以及相关部门之间的信息共享。外贸综合服务企业向众多中小型外贸企业提供服务，因此，外贸综合服务企业不论构建如何严密的风险控制体系，也难以真正规避因信息不对称所带来的经营风险。所以，在信息需求方面外贸综合服务企业与海关、税务等部门是一致的。构建一个基于海关、税务、外贸综合服务企业以及相关部门之间的信息共享平台，将政府部门所了解的信息与外贸综合服务企业所掌握的信息集中储存和相互对比，可以先从信息沟通开始。为推动信息共享，海关、税务、外贸综合服务企业和各部委定期开展高峰交流会，不仅有助于海关、税务等部门真实了解企业的生产经营情况，加强监管，同时也能够降低外贸综合服务企业因信息不对称所导致的经营风险。

第二，政策的制定需要配套相关实施细则。从对现有相关政策的分析可以看出，中央层面的相关政策缺乏实施细则，多是原则性和指导性政策文件，但各部门重视程度以及出台的相关配套措施却明显不足。因此，外贸综合服务企业的政策落地性和合理性问题的解决在政策制定方面需要更多从上而下的顶层设计，通过高层级政府部门的政策规划，逐步层层落实，并给予地方下属机构一定的政策裁量权，才能够切实解决相关问题，并针对不同地区经济社会发展状况以及企业现状制定具有针对性的扶持政策。

第三，明确外贸综合服务企业和外贸出口企业在外贸出口各环节应当承担的责任。在现有相关规定下，外贸综合服务企业所享受的权利和承担的义务并不匹配。一方面，外贸综合服务企业因技术和人力等因素的限制，难以掌握合作的外贸出口中小企业实际情况，在提供相关服务的同时，也要承担因中小企业自身制度不完善等原因所造成的经济损失。另一方面，外贸综合服务企业在外贸出口整个过程中扮演着类似“中介”的角色，但在与海关和税务部门的交涉过程中却往往被认定为整个环节中的外贸出口方，在出现问题的时候，相关部门通常要求外贸综合服务企业去承担中小企业所需承担的责任。这种做法与外贸综合服务企业向中小企业收取的“服务费”不配比。因此，通过协商或者相关制度规定的方式事先约定好各环节不同责任主体所需承担的责任，不仅可以减少外贸综合服务平台在处理相关琐事时所耗费的人力、物力，同时也可以使相关问题的解决有章可循、有法可依。

第四，完善相关环节制度设计缺陷。如江苏跨境电子商务平台在实际经营中面临这样的问题：海关编码中的设计缺陷使得中小企业和外贸综合服务企业在从事相关经营活动中需要花费更多的人力、物力处理原本可以避免的问题，而这些问题的解决往往只需要政府部门对于相关政策的调整。针对本文的海关编码函调案例，海关在进行问题认证时，可以对企业进行分类。也就是说，对外贸综合服务企业要实行信誉级别制度，建立宽严有别的监管。各海关可以加强联系和交流，在处理工厂函调案件没有实施细则时，沿用其他海关、税务部门的处理案例，避免相关机构机械执行海关规范，造成人力、物力的无效率损耗。基于函调出现僵局时需要企业耗费大量的人力、物力去解决问题，建议海关、税务部门在对平台进行分类管理时，能具体问题具体对待，在函调问题上积极处理，尽量避免耗时太长的情况出现。

第五，建设外贸综合服务行业协会，推动行业发展合理化和规范化。现阶段数量众多的外贸综合服务企业，因其位于贸易链中政府部门与中小企业的交界处，有极强的需求与双方进行沟通，但实际情况是外贸综合服务企业通常各自为战，自行与相关部门协商，这种人力、物力的耗费给每个外贸综合服务企业都造成了一定的压力，并且在争取相关优惠政策和解决问题时需要层层上报，重视程度和协商效果都会大打折扣。因此，协会的建设能够为整个行业的发展提供更加便利的沟通渠道，并且其影响力和行业号召力都与单个企业有显著差别。由商务部组织牵头呼吁全行业成立外贸综合服务协会，由入会企业自行管理协会平台、处理协会内部事宜，政府部门不做干预。此外，协会可以制定行业自律规范，建立行业自律组织，类似注册会计师行业协会等，联合将风险控制等措施落到实处。通过加强行业内部控制，逐步规范全行业发展，使企业在与海关、税务部门沟通中更有话语权，也会有利于政策的落地和问题的解决。

第六，成立公共事业部，加强企业与其他组织机构的沟通合作，优化企业外部发展环境。企业的发展不仅需要企业自身的努力，更需要政府部门、行业内其他企业等组织机构的相互配合。公共事业部作为承接危机公关、事前事后公关、政府公关、品牌宣传、公益事业等职责的职能部门，在与政府部门沟通方面，积极了解外贸综合服务行业最新政策，促进外贸综合服务企业与政府部门之间的沟通交流，并及时反馈企业信息，使政策效果能够切实地改善企业外部环境，促进企业经营发展；在与行业内其他企业沟通方面，公共事业部可以发挥类似行业协会的功能，促进企业间的交流与合作，及时了解行业信息与动向、帮助企业成为行业发展的推动者和领跑者；在与以高校为代表的其他组织机构沟通方面，公共事业部可以充分发挥企业自身优势，将企业的实际经营与科研机构的研究活动和社会组织的公益活动相结合，既给予企业发展以理论支撑，又扩大企业的知名度，提升企业的品牌价值。

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（责任编辑：李新）

F746.18

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2095-1280(2017)04-0090-06

李 琰，女，南京财经大学财政与税务学院硕士研究生；管永昊，男，南京财经大学财政与税务学院副院长，副教授。