关于基层税务机关纳税服务效能监察的思考

◆张 玮

关于基层税务机关纳税服务效能监察的思考

◆张 玮

纳税服务效能监察作为建设服务型税务机关的基础性工作与基本职能，是推进税收治理现代化进程、构建税收协同共治格局的重要课题。文章首先阐述了纳税服务效能监察的主要内容，从总结对纳税人需求与满意度调查效能监察的主要情况入手，进行了实证结果分析并提出效能监察改进建议。在此基础上，从以新型纳税服务理念为基础，优化顶层设计；以效能监察重点环节为抓手，完善评估机制；以纳税服务未来发展为方向，推进深化集成等三个方面，提出了切实加强新时期纳税服务效能监察的主要思路。

纳税服务；效能监察；纳税人需求；纳税人满意度；纳税遵从度

为了进一步增强税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，构建税收协同共治格局，建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型税务机关，已成为推进税收治理现代化的内在要求。根据最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人，不断提高纳税服务水平的目标要求，纳税服务效能监察作为建设服务型税务机关的基础性工作与基本职能，必然成为税收管理理论研究与工作实践中的重要课题。

一、纳税服务效能监察的主要内容

纳税服务效能监察是指税务机关监察部门以改进纳税服务部门工作作风、增强服务意识、提高行政效能、推进依法治税为目的，有计划地对纳税服务工作质效、纳税人需求及满意度、纳税服务宣传、信用评价、权益保护等方面开展监督检查，并根据监督检查结果，提出纳税服务效能监察建议或做出处理决定的活动。它是税务机关行政效能监察的重要组成部分，也是促进税务机关提高纳税人满意度与遵从度的一项必要工作。纳税服务效能监察的内容主要包括依法行政效能监察、政务公开效能监察、业务受理效能监察、窗口服务效能监察和工作拓展效能监察等方面，通过这几方面的效能监察得以有效防范纳税服务风险以及由此产生的廉政风险。

（一）依法行政效能监察

主要监察是否落实税收法定原则，按照税收法律有关规定和征管规范、纳税服务规范工作要求组织实施纳税服务工作，开展公平公正行政执法，切实维护纳税人合法权益，增强税收执法的统一性和规范性。

（二）政务公开效能监察

主要监察是否推行税收执法权力清单和责任清单，并向社会进行公告；是否建立纳税人信用评价体系，并按照要求进行税务信用等级评定与公示公开；是否建立纳税人以及第三方对纳税服务质量定期评价反馈的制度；是否畅通纳税人投诉渠道，对投诉事项实行限时受理、处置和反馈，有效保障纳税人合法权益。

（三）业务受理效能监察

主要监察是否实行纳税服务规范化管理，服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子；各类涉税事项前后台流转运行程序是否合理顺畅，处理涉税业务的质量与效率是否准确高效；是否严格全面落实首问责任制、一次性告知制、限时办结制、一窗受理制、内部流转制、容缺受理制等制度，切实减少纳税人办税时间与成本。

（四）窗口服务效能监察

主要监察办税服务大厅、基层税务所与税政、征管等相关部门业务人员纳税服务工作能力是否符合要求，涉税咨询是否及时准确回复，服务态度是否良好；各项服务承诺是否全面兑现，是否采取多项个性化服务举措，全方位满足纳税人办税需求。

（五）工作拓展效能监察

主要监察能否根据现行纳税服务工作中存在的突出问题和深层次问题以及重点任务的发展变化，有针对性地制定解决方案与对策，不断整合完善工作机制，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合。

二、对纳税人需求及满意度调查的效能监察主要情况

依据纳税服务效能监察主要内容，为了充分了解广大纳税人对西安市地税部门纳税服务和税收管理工作的需求、意见及建议，找准工作中存在的问题及薄弱环节，并为进一步提高服务质量，共创和谐规范有序税收环境提供参考依据，西安市社会经济调查中心自2016年1月5日起历时近一个月时间，利用计算机辅助电话访问系统（CAT）对全市13个区县以及“四区一港两基地”的纳税人开展了2016年西安市纳税人需求及满意度调查。2016年西安市纳税人需求及满意度调查评价指标共有6大项，14小项。其中，这次调查涉及纳税服务方面的主要内容包括：地税局改进网上办税服务及各种办税软件使用情况、办税服务厅纳税服务工作情况、涉税审批工作情况等方面的评价及意见建议。在所有调查评价指标中，满意度排名前两位的分别是纳税人对西安市地税局办税服务厅服务业务水平、服务态度等方面的评价，结果分别为95.67%和94.56%；满意度排名后两位的分别是地税局改进网上办税服务及各种办税软件的操作便捷性、运行稳定性等方面的评价，结果分别为84.65%和78.21%（见表1—表5）。

根据西安市地方税务局提供的纳税人基本信息库有关资料，此次调查共拨打电话219,721个，其中成功接受访问28,769个（成功率13.1%）、拒访18,297个（拒访率8.3%）、无人接听61,083个、无效号码26,436个、不方便接听21,428个、对方拒接3363个、对方关机3320个、回拨48,992个、停机7917个、约访93个，开放题补充23个。

表1 2016年西安市纳税人需求及满意度调查综合满意度、各分项满意度及排位情况 单位：%

4.纳税人对地税局办税服务厅服务的评价等候时间88.70 11业务水平95.67 1服务态度94.56 2 5.纳税人对地税局涉税审批工作的评价审批透明度93.46 6审批及时性93.75 4资料简化度92.56 8 6.……………………

表2 纳税人对地税局办税服务厅服务的评价 单位：%

表3 纳税人对地税局改进网上办税服务及各种办税软件情况的评价 单位：%

表4 纳税人对地税局各种办税软件的不满意程度 单位：%

表5 纳税人对地税局涉税审批工作的评价 单位：%

三、纳税人需求及满意度调查结果分析与效能监察改进建议

这次电话访问所反馈的信息既反映了纳税人的服务需求，也表达出对税务机关的工作期望。调查结果显示，在纳税服务方面还需要在以下几个方面进行改进：

（一）简化办税程序，节省办税时间

调查结果显示，在纳税人期盼西安市地税机关改进的方面中，首先要考虑的是简化办税程序（占比最高，为60.81%，见表6）。纳税人普遍反映办税程序较为烦琐，事项要求告知不清晰规范，在办理涉税事宜过程中一次性办理业务需求基本未能实现，无形之中给纳税人增加了办税时间和心理负担。特别是申报频次高、申报表复杂、附列资料多使纳税人难以实现税法遵从（办税等候时间满意度为88.70%，在办税服务厅各项服务中满意度最低，见表2；对申报软件不满意度为91.03%，在各种办税软件不满意度中最高，见表4）。因此建议税务机关建立简繁分流机制，科学设置办税窗口，前台（网上）快捷受理、后台集中批量处理，为纳税人节省时间，提高办税效率。

（二）精简报表资料，加强信息共享

调查结果显示，在纳税人期盼西安市地税系统改进的方面中，其次要考虑的是精简报表资料（占比第二，为57.48%，见表6）。据纳税人反映，涉税资料填报烦琐并占用大量时间，甚至有重复报送的情况出现。建议税务机关加强数据共享，充分利用现有数据资源，避免纳税人重复提供涉税资料，做到一次采集多次使用，或运用技术工具自动抓取数据字段自动补录。完善第三方信息共享机制，系统自动获取涉税第三方信息，减少纳税人人工报送资料。另外，应积极推行无纸化办税，在电子资料具备法律效力的前提下逐步取消纸质资料的报送，切实为纳税人减少办税负担，节约办税成本。

（三）提高服务水平，满足涉税需求

近年来通过有针对性地组织各类培训，税务机关纳税服务工作人员的业务水平大幅提升，纳税服务基础得到了进一步夯实。但通过汇集梳理纳税人意见和建议，发现部分纳税人认为纳税服务工作人员的业务能力仍需提高（占比排第三，为34.35%，见表6）。因此，建议税务机关加强纳税服务工作人员的业务培训与绩效考核，增强其纳税服务意识，提高其为纳税人办理涉税业务能力和咨询服务工作水平。

（四）确保网上办税系统稳定性，提升办税软件操作便捷性

从纳税人满意度调查的各项结果来看，“纳税人对地税局改进网上办税服务及各种办税软件”的操作便捷性和运行稳定性两个方面满意度（分别为84.65%和78.21%，见表1）在分项满意度排位中分别为倒数第二和第一。因此，建议税务机关在改进网上办税服务及各种办税软件方面要加强运维保障力量，及时解决技术性问题，提高网上办税系统运行稳定性以及办税软件操作便捷性。同时抓好宣传培训，辅导纳税人熟悉各类办税软件的操作方法，从提高网上办税服务厅功能完善性和使用便利性着手，积极引导纳税人网上办税。涉及纳税人办税业务的软件在开发和升级过程中，要邀请纳税人进行使用体验，提高软件实操性与体验感。

表6 纳税人对地税局应该改进和加强方面的需求 单位：%

四、切实加强新时期纳税服务效能监察的主要思路

要规范和做好纳税服务效能监察工作，首先要重新定义与识别纳税服务，明确新时期纳税服务工作目标和发展方向，以便确定和找准税务机关在服务型政府建设体系中的位置坐标，最大限度地提升优化纳税服务行政效能。通过分析纳税人需求及满意度调查效能监察的主要情况，可以看出当前纳税服务中存在的问题表面上是纳税人的日常体验问题，根子出在当下纳税服务理念、制度、方法、技术应用等税收管理深层次的问题和矛盾上。为了进一步推动税务机关“放管服”改革，优化税收营商环境，切实解决纳税人办税的“痛点”“难点”“堵点”，为纳税人提供更加优质高效的服务，加强纳税服务效能监察工作应全面贯彻“深入改理念、系统改制度、集成改软件”总要求，重点着眼于以下几个方面：

（一）以新型纳税服务理念为基础，优化纳税服务效能监察顶层设计

提升纳税人遵从度，需要全面理解“服务+执法=纳税遵从”治税理念，明确优化纳税服务与公正税收执法是税务机关的核心战略目标。因此，根据OECD税法遵从风险金字塔模型，将纳税人分为承诺型纳税人、投降型纳税人、抗拒型纳税人和不合作型纳税人，并针对不同类型的纳税人采取不同的税收执法与纳税服务措施，合理分配税收管理资源。对位于塔底的、税法遵从程度最高的纳税人，实施提供有效纳税服务、以自我监管为主的策略；对位于金字塔中部的纳税人，提供纳税辅导并采取服务协助的自我监管方式；对位于金字塔顶部、税法遵从程度最低的纳税人，采取强制性的监管措施。由于位于金字塔底部纳税人占绝大多数，因此要改变从前“以管为出发点”“一人感冒所有人吃药”“保姆式服务”的理念，对这部分纳税人开展多样化、有针对性的纳税服务。这具有明显的规模经济效应，是提高纳税服务质效的有效手段。首先，确立纳税人主体地位理念。将征纳双方关系由“管理控制”型向“供给服务”型转变，建立新型的“税务机关——纳税人——社会各界”关系模式，坚持还权还责于纳税人。纳税人通过提高自身履行纳税义务能力、接受税务机关基本纳税服务供给和购买市场专业服务等形式，不断提高税法遵从水平。同时解决目前普遍存在的过度服务、无效服务、强制服务、服务真空、服务缺位等问题。其次，确立纳税人自愿遵从理念。大多数纳税人基于对国家税法的价值认同或自身利益的权衡，会从主观愿望上主动遵守服从税法。基于信赖合作原则，根据纳税人税法遵从信用度，税务机关采取差别化的服务与管理措施；在纳税人自愿遵从的前提下，推行税收容错容缺受理机制与帮办受理机制，响应纳税人降低遵从成本的诉求。再次，推进“实质重于形式”服务理念。将纳税服务理念、服务执行目标、服务规范标准内化于税收管理体系，让纳税人享有更经济、更规范、无打扰、有差别的服务。

（二）以效能监察重点环节为抓手，完善纳税服务效能监察评估机制

在纳税服务前置条件中对纳税信用等级不同的纳税人予以差异对待，对纳税人实行分级分类管理：税前对纳税人进行有效宣传培训辅导，税中提供多元办税服务，税后保护纳税人合法权益。从纳税人角度看，希望实现税前宣传信息准确、税中办理程序简便以及税后获取结果快捷（根据2016年纳税人需求专项调查，见图1—图3）。

图1 纳税人信息获取途径倾向

图2 纳税人办税途径倾向

图3 纳税人查询办理结果途径倾向

针对纳税服务各环节的要求与特点，开展纳税服务效能监察要把握事前、事中、事后监察三个环节。其中，事前监察重在预防。侧重分析税务机关纳税服务职责正面清单列举的合法性、准确性，是否严格按照法律法规确定纳税人的办税义务，对纳税人的办税义务实行统一扎口管理，防止出现随意增加、调整纳税人的办税义务，防止出现纳税人和税务人权利职责不明晰；事中监察为同步性监察，带有纠偏性。主要跟踪了解在开展纳税服务工作中监察对象履行职责的情况、工作效能情况，及时发现并纠正问题，保证其优质高效履行职责；事后监察带有总结性和示范性。要对纳税服务阶段性工作进行科学全面的评价，实现效能监察与党风廉政建设、内部控制、执法检查、绩效考核等工作有机衔接，强化激励和问责机制，对因效能低下造成损失的人员和部门进行追究责任，增强效能监察结果运用实效。根据纳税服务效能监察的要求及重要节点，进一步完善纳税服务效能监察评估机制，主要从完善效能监察体系与指标两个方面着手：

1.完善纳税服务效能监察评估体系。制定科学完善的考核评估体系与监督检查方法，实行全方位的纳税服务效能监察。纳税服务效能监察评估由内部考评和外部监督两部分构成，在内部明确效能监察的控制目标与参数，确定效能监察方式及抽样的数量与方法，以体验式调研采集、定量分析和系统数据抓取为重点，从处理流程、岗位职责、表证单书、政策依据、操作时长、交接次数、实现方式等方面逐一排查及优化，做好纳税服务效能控制点的动态设置和动态跟踪；在外部采用纳税人评价和第三方调查机制对纳税服务工作开展抽样调查、统计分析，研判调查结果，据此提出改进纳税服务的措施。并均衡评估调查样本和调查时间，减少对纳税人的调查频次，节约调查成本，提高调查效率。

2.完善纳税服务效能监察评估指标。纳税服务效能监察评估指标的设计必须与纳税服务的目标相一致，比对纳税服务工作职责列举出正面清单与负面清单，以考察“纳税便利度”为核心出发点，对纳税服务的节点设计、质量、效率、效能等方面进行全过程、立体化评估。包括纳税人满意度与纳税遵从度两项总指标，其中纳税人满意度指标中应包括：综合满意度、申报次数、申报缴税时间、报税后程序指数、办税软件稳定性、操作便捷性、服务承诺达标率、投诉处置率等；纳税遵从度指标应包括：涉税信息采集率、申报及时率、申报准确率、申报处罚率、欠缴税款率等比较有代表性的指标。通过全面性、一致可比性、可量化的典型性取样设计，评估监察纳税服务工作的真实状态，达到以效能监察促纳税服务质量提高的目的。

（三）以纳税服务未来发展为方向，推进纳税服务效能监察深化集成

1.逐步完善纳税服务效能监察法律体系。科学的纳税服务效能监察评估标准必须具备合法性、合约性、合理性。首先是合法性，即纳税服务的效能监察行政行为是否合法，是否符合国家法律法规。2009年国家税务总局印发的《关于纳税人权利与义务的公告》规定了纳税人具体享有的14项权利与10项义务，但立法层次和权威性还比较弱。纳税服务法律体系和效能监察体系只有全面体现税收法定主义原则，效能监察工作才能得到有效保障与规范。从纳税人视角出台专门的《纳税人权利保护法》，从税务人视角进一步升级完善纳税服务规范与征管规范，明确规定纳税人的权利与税务机关、税务人员的义务。一是确保征纳双方法律地位平等，明晰纳税人和税务人的权利职责；二是确立纳税人申报主体地位，明确纳税人对申报的真实性负责；三是建立纳税服务正面清单管理，采取正列举的方式列明税务机关的纳税服务职责。清单未列举的，不作为纳税服务岗责体系内容，不进行相关执法责任考核，有效防范执法风险与廉政风险，做到既厘清责任又依法服务与维权，重构和规范纳税服务效能监察法律体系。

2.构建高效纳税服务效能监察反馈机制。构建纳税服务效能监察新格局，需要建立高效的税务维权评价与诉求反馈机制。充分畅通12366、局长信箱、税务网站、政务微信、微博等多种宣传、咨询与投诉渠道，围绕纳税人反映强烈的热点问题开展效能监察。发挥电子效能监察系统和纳税服务评价系统的综合运用作用，完善多种渠道接收、同一平台处理、全程监控督办、定期通报报告的投诉应对处置机制。推进“互联网+”政务服务。除了官方网站，移动互联网也是有效的维权与反馈渠道。利用微博、微信与手机APP等形式进行调查反馈，以便传播范围更广，能以低成本换取海量信息与高质量数据。“互联网+”新媒体提供了很多免费的开放平台，并具有资源分享性，只要内容有针对性，能够集中反映纳税人和网民主要诉求与需求，就会自动“帮助”免费传播。这种多对多形式“对话”可形成N级传播，其传播速度与数据量往往呈几何倍数。依托新媒体平台，建立以纳税人为导向的效能监察反馈机制，不仅成本低，见效快，并且可以做到精准投放，推送更加具有针对性的纳税服务调查、反馈评价结果与改进措施，同时宣传税收法律、法规以及最新政策信息，具有事半功倍的效果。

3.精准运用纳税服务效能监察大数据手段。提升纳税服务效能监察质效要着眼于科技引领，不断创新“制度+数据”效能监察新模式，依托大数据技术实现精准监察。通过纳税服务工作管理平台和语音服务举报平台，基于外部采集和系统生成的各类数据信息，构建起一个依托互联网、手机网、电话网的内部效能监察管理信息系统。一方面，以优化流程、嵌入风险管理规则等方式，增强金税三期核心征管系统内生化效能监察的功能。另一方面，依托税收执法风险监控、行政管理风险监控、税收执法责任制考核等子系统，在海量的税收管理数据中对任意需要的效能监察关键数据进行智能化分析比对，从而快速准确地筛选出可用信息，实现效能监察检查纠偏、考核评价、展示推送功能的全时点自动监控。基于税收大数据，建立纳税人办税行为特征动态分析模型和办税服务场所流量趋势的预警预测模型，对纳税服务人员业务完成量、效能评价、业务峰值、业务类型等情况进行在线统计与分项监控，在实现纳税服务痕迹化管理的同时，推动有限办税资源的最优配置。同时，依照有关法律法规和数据资源标准化、规范化要求，促进纳税服务数据、税收征管数据及其他业务数据的融合利用，打破数据信息壁垒，实现信息资源共享，满足跨业务、跨部门效能监察的各项需求，促进税收执法权和行政管理权合法合规运行，提升税收权力运行制约和监督管理质效。

[1]庄天宇.全面厘清纳税服务需求，提高和强化纳税服务效能[J].内蒙古科技与经济，2014,(22).

[2]樊 勇.建设为纳税人服务的税务官网[N].中国税务报,2017-04-05.

[3]国家税务总局.全国税务系统内部控制基本制度(试行)[Z].2017-02-17.

（责任编辑：盛桢）

F812.423

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2095-1280(2017)04-0045-07

张 玮，女，陕西省西安市地方税务局经济技术开发区分局监察室主任，第四批全国税务领军人才培养研修班学员。