实施长江经济带发展战略的税收政策及配套措施研究——基于上游地区产业转型升级的分析

◆周洪波

实施长江经济带发展战略的税收政策及配套措施研究
——基于上游地区产业转型升级的分析

◆周洪波

长江经济带发展战略是我国推进区域平衡发展战略的重要组成部分，其中长江上游地区的发展面临落实环境保护、扶贫攻坚、协调发展、民族团结等多重任务，亟须通过推动产业转型升级，转变经济发展方式来达成。文章立足于国家《创新驱动产业转型升级方案》，从长江经济带上游地区经济要素分析入手，突出当地产业发展比较优势，对其相应的税收政策及配套措施展开分析研究，力争构建起适应产业升级发展战略的制度优势，助推经济要素集聚，实现上游地区跨越式发展以及上中下游地区融合发展。

长江经济带战略；产业布局；产业结构；税收政策

本文立足于长江经济带发展战略11个省份，综合考虑财税性质的研究视角以及数据可比性等因素，确定重庆、四川、贵州、云南为上游地区；湖北、湖南、安徽和江西为中游地区；江苏、浙江和上海为下游地区，三大板块既有联系也有区别，既有竞争也有合作。本文着重研究上游地区落实长江经济带发展战略的税收政策及配套措施。

一、长江经济带上游地区经济要素及支柱产业现状分析

（一）促进长江经济带上游地区发展的战略意义

长江流域是世界上人口最多、产业规模最大、城市体系最为完整的流域。①《习近平总书记2016年1月5日在重庆召开推动长江经济带发展座谈会上的讲话》，《新华每日电讯》，2016年1月8日。

表1 2015年上游地区在整个长江经济带中的基本格局②

由表可见，占长江经济带1/2面积，1/3人口的上游地区，GDP仅占整个长江经济带的1/5强，经济比重严重失衡。实施长江经济带战略，对上游地区落实环境保护、推动扶贫攻坚、促进协调发展和巩固民族团结而言意义重大。

（二）长江经济带上游地区经济要素分析

按照区域经济学的理论，本文将影响区域经济发展的要素归类为“4个轮子”，即资源、劳动力、资本、技术。

1.资源现状

长江经济带上游地区的生物资源、水资源、土地资源、旅游资源以及矿产资源都具有突出优势。

表2 2014年分地区主要能源、黑色金属矿产基础储量①

由表可见，资源禀赋是上游地区经济发展不可忽略的重要优势所在。

2.劳动力现状

（1）人力构成

截止2015年末，上游地区人口19,492万，占长江经济带人口的32.7%。从流动人口来看，重庆、四川、贵州等省份均是劳动力输出大省，均位列2015年全国春运抢票十大终点省份。②《360首推“中国人还乡地图”大数据让你透过车票看中国》，中国新闻网，2014年12月16日。

（2）人工成本

表3 2014年分地区城镇单位就业人员平均工资③

从劳动力成本来看，上游地区城镇就业人员平均工资远低于下游发达地区，但略高于中游地区。

（3）教育程度

表4 2014年分地区受教育程度人口分析表④（抽样人数）

下游地区123,719 82,730 69 31全国1,049,090 751,545 72 28

从教育水平看，上游地区的平均受教育水平低于中下游地区，也间接印证了是以普通劳动力资源为主。

3.资本状况

（1）一般公共预算收入

表5 2014年分地区地方财政收入情况①单位：亿元

由表可见，上游地区一般公共预算收入占比不到长江经济带的1/4，明显弱于中下游地区，且非税收入占比偏高，反映出地方财政收入稳定性较差。

（2）全社会固定资产投资

上游地区的整体投资规模相对较小，存在明显弱势的投资项目是金融业、科学研究和技术服务业，且中上游地区具有产业同质性竞争的隐忧。

（3）交通状况

上游地区交通具有一定基础，但考虑到上游面积占长江经济带的55.4%，铁路、内河航道乃至公路里程的占比仍然有极大的提升空间。

4.技术现状

表6 上游地区各省市规模以上工业企业研究与试验发展活动（R&D）及专利情况

参照分地区规模以上工业企业研究与试验发展活动及专利情况等重要技术指标来看，上游地区技术水平严重落后于中下游地区，且差距巨大；上游4省市内部，川渝地区要大大强于云贵地区。

（三）长江经济带上游地区支柱产业现状分析

立足于区域经济发展的“4个轮子”，上游地区发展出了具有本地特征的产业格局。

表7 长江经济带上游地区各省市支柱产业格局②

装备行业汽车制造业电力、热力生产和供应业生物资源开发创业产业消费品行业能源电力业烟草制品业矿产业材料行业航空航天业旅游业旅游业能源工业钒钛钢铁业矿产业文化产业化医行业电子信息产业化医行业

由表可见，长江经济带上游地区已发展出具有一定比较优势的支柱产业，但从产业布局现状上可见，传统产业占比较大，产业创新驱动不强、中低端产业比重过高，而且上游4省市区域内部发展不平衡，川渝两省市的产业基础相对更优。

二、支持长江经济带上游地区发展的税收政策取向

（一）制定支持长江经济带发展的税收政策基本原则

长江经济带发展战略是跨越了西部、中部、东部3大区域板块，以流域经济为纽带串联起来的一次促进跨区域协同发展的大胆尝试。从以往支持区域发展的税收政策来看，对东部沿海提出了划定若干特区以灵活降税为主的税收优惠；对西部大开发提出了以降低企业所得税为主的税收优惠；对东北老工业基地提出了以扩大抵扣内容为主的税收优惠。从执行效果来看，对东部沿海地区发展发挥的作用最大，西部地区次之，东北地区则效果不佳。有三大问题值得关注：一是税收政策过于偏重地域因素，且各地优惠调节力度不一，过度偏向东部地区，其结果是恶化了区域间的不平衡；二是以往的税收政策产业导向不明，不能体现区域发展的产业政策，造成了各地产业趋同，同质化恶性竞争；三是忽略了区域经济发展要素的分析，丧失了建立在区域比较优势基础上的落实优势产业布局的契机，造成了“以短搏长”的资源错配。

基于此，本文认为，上游地区，乃至整个长江经济带的发展，制定税收政策应当坚持三大原则：一是税收政策要跟区域产业发展政策密切相关，树立鲜明的产业发展导向，即“以支持特定产业发展为主”；二是税收政策要适度跟重点区域结合，建立在经济发展要素集聚区域之上，即“以推动地域优惠为辅”；三是特定产业政策要建立在区域经济发展比较优势之上，落实优势产业布局，防止同质化恶性竞争，即“着力发挥地区比较优势”。

（二）推动长江经济带上游地区发展的税收政策支撑体系

那么，如何确保我们构建的税收政策支撑体系符合上述制定税收政策的三大原则呢？2016年3月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部联合印发《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》（以下简称《升级方案》），提出要结合长江经济带资源禀赋条件、生态环境容量和主体功能定位等因素，落实产业转型任务。这是构建长江经济带发展战略相应税收政策支撑体系的重要依据。

结合升级方案，综合长江经济带上游地区经济要素和产业现状来看，构建其税收政策支撑体系需要着重关注工业、农业、现代服务业、信息化、城市化等5个维度。

1.确立重点打造工业新优势。一是要着力改造提升传统工业，重点是钢铁产业、有色金属产业和石化产业等3大传统产业；二是要奠定新兴工业发展基础，重点是发展高端装备制造业、现代生物产业、新材料产业、新能源产业等4个具有比较优势的新兴产业。

2.结合定位优化产业新布局。上游地区可立足以下两大区域重点发展15个产业集群：

（1）依托川渝自贸区，打造“成都—重庆”连片经济圈。依托这一连片经济区设立税收优惠特区，重点鼓励新型平板显示、集成电路、先进轨道交通装备、汽车制造和电子商务等5大重点领域产业集群发展，推动打造研发设计服务产业集群、现代物流产业集群、现代金融服务产业集群、节能环保产业集群、新能源装备产业集群和航空航天产业集群等6大新兴产业集群。

（2）立足整个上游地区城市，以重庆、成都、昆明、贵阳为中心推进优势产业集聚，培育4大新兴产业集群，即生物医药产业集群、检验检测服务产业集群、软件和信息技术服务产业集群、新材料产业集群。

3.突出特色打造新兴服务业。培育、提升上游地区具有比较优势的新兴现代服务业，是构建税收支撑体系的重要内容，也是推动“共抓大保护，不搞大开发”政策取向实质性落地的重要产业基础。

4.改革优先助推农业产业化。一是要加快农业结构调整，大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业；二是要加快推进现代农业服务体系建设，完善农业生产经营体系。

5.加大投入确保同步信息化。实现与中下游信息化的均势推进，一要着眼于新一代信息技术的发展，二要着眼于信息网络基础设施的建设。

三、推进长江经济带上游地区产业升级税收政策及配套措施

归纳来看，上游地区税收政策及配套措施的目标为：以推进生态型工业和新型城镇化建设为核心，以现代服务业升级为重点，以跟进农业产业化和信息化布局为次重点，协调好长期利益与短期利益的关系，在确保经济稳步增长的前提下稳步实现“腾笼换鸟”。

（一）打造生态型工业税收政策及配套措施

1.鼓励改造提升传统工业税收政策及配套措施。

（1）推进资源产业相关税种改革。目前资源衍生税收没能很好地体现上游地区资源优势，究其原因在于两点：一是资源价格长期偏低，仅反映了资源开发成本，不能全面反映包括环境保护等成本在内的真实成本；二是地方对资源类税收管理权限不够。

因此，要推动资源类税收尤其是资源税改革，要突出三点：一是推进资源价格市场化改革，全面反映资源开发成本、环境破坏成本和安全生产成本，尤其要注重体现市场供求关系下的资源稀缺程度，反映真实价格；二是推动资源类税种改革，一方面提高资源税税率，同时研究资源类税收返还，立足持久长效，引导资源良性开发；三是中央对地方资源税管理适度放权，增加地方管理资源开发的权限，着重考核问责。

总之，资源丰富的上游地区，其资源产业转型升级必须更加突出地租补偿、生态补偿、可持续发展和地区经济效益。

（2）引导符合环保指标资源开发。在确保可持续发展的基础上，对上游地区开发铁矿、有色金属矿产和页岩气等石化资源的企业，在符合严格的环保指标前提下，可考虑给予2—3年减免增值税的优惠，以确保企业有动力和资金推动生态环保型工艺改造。同时，对采用新一代信息技术的钢铁企业、采用先进深加工技术的有色金属企业、延伸发展高端产品的石化企业，可给予免征企业所得税3—5年的税收优惠。

2.奠定新兴工业发展基础税收政策及配套措施。中央对上游地区生态工业的动能转换提出了高端装备制造业、现代生物产业、新材料产业、新能源产业等4大新兴工业的产业发展规划。

（1）实行新办企业优惠。对涉及4大新兴工业的新办企业，予以暂免征收所得税税收优惠。可参照“两免三减半”政策，即自经营之日起，1—2年免征所得税，3—5年减半征收所得税。同时，对凡是4大新兴工业范围内的企业，参照行业标准，在达到产业领先技术应用指标或开发出新兴高端产品之日起，给予1—2年增值税税收减免优惠。

（2）扩大所得税优惠方式。在上述年限之外，适应4大新兴工业特点，可研究加大对研发费用加计扣除、机器设备加速折旧等优惠力度。对4大新兴工业相关企业的高端科技人员免征个人所得税。同时实施投资抵免政策，即对投资费用，在项目投产后进行一定程度的税收减免，以保证投资者能够较快实现资本回收，从而达到鼓励投资的目的。此外，地方还可研究给予一定的配套财政资金扶持，提供融资担保，扩大企业融资能力。

（3）鼓励4大新兴工业类高新技术企业发展。对属于4大新兴工业的企业，认定可享受现有高新技术企业税收优惠。对能够将科研优势转化为产业优势的企业在税收方面给予更加优惠的待遇，免征2—3年的城镇土地使用税、房产税、车船税等地方税种。允许对使用的先进设备或专供研究开发使用的设备、建筑物，提高折旧率或折旧扣除率，提高资金使用效率。对企业改扩建，做大做强过程中产生的投资，退还再投资部分缴纳的相关税收，体现产业鼓励的税收优惠。以上税收优惠造成的地方收入差额由中央财政统一补贴。

（二）促进新型城镇化税收政策及配套措施

依据上述两个区域各自范围，就以上15个产业集群实施以下优惠政策，促进资本、技术、劳动力等经济要素的集聚，具体而言：

1.鼓励大中型企业发展。以5大重点领域产业集群为准，对成渝经济圈现有产业规划内的大中型企业，给予重点税收优惠。例如税收返还，给予一定时期的减免，制定财政补贴等相关配套政策。

2.鼓励中小企业、微型企业的发展。以产业规划中10个新兴产业集群为准，对成渝经济圈内的6个新兴产业企业和整个上游地区的4个新兴产业企业，给予专项税收优惠。

3.制定高端人才税收及配套优惠政策。对上述15个产业集群规划范围内的高端人才，减免个人所得税；提高企业R&D支出的税前扣除比例，对高新技术人才的工资作为R&D支出，应在研究成果达到一定标准的前提下，给予一定比例甚至全额的税前列支。同时，重视高端人才，制定住房补助、工资待遇、事业平台等相关配套优惠政策，推出本土人才培养和外来人才引进双重举措，推动创新驱动产业人力资源布局。

4.鼓励提高普通劳动力素质的优惠政策。对上述15个产业范围内就业的普通劳动力，鼓励以企业需求为主，以职业学校为依托，进行专门的岗前培训、技术培训，并通过财政补贴、税收减免等方式，依据培训人数比例和就业比例给予不同程度的政策优惠。

5.鼓励技术引进和资本积累的优惠政策。对引进上述15个产业集群范围内的先进技术，并实际应用取得成效的企业，给予投资抵免；对投资新兴产业发展的资本，给予免征税费的优惠待遇。同时，研究地方财政项目资金等配套使用措施，增加对15个产业集群的财政扶持力度。

（三）提升现代服务业税收政策及配套措施

1.确立重点优惠行业。结合上游地区特点，重点对医药研发业、现代物流业、金融保险业、商务会展业等生产性服务业，以及健康服务业、文化旅游业等生活性服务业，给予税收优惠。

2.加大税收优惠力度。对上述范围的服务业，增加企业在科技研发费用扣除、加速折旧、税率优惠、提取科研准备金等方面的优惠力度，实行更加优惠的延期缴纳、投资抵免、亏损结转等优惠政策。

3.探索差异化行业优惠方式。现代物流业，针对其固定资产投入大的特点，允许现代物流企业按照本年比上年新增企业所得税的一定比例设置“企业技术革新基金”，并准予在所得税税前扣除。医药研发业，对研发周期较长、成功率较低但成功后能够产生巨大经济社会效益的医药技术给予重点支持。健康服务业用水、用电、用气、用热等方面实行优惠价格；文化旅游业减半征收增值税，实行即征即退等政策；允许上游地区的金融保险业、商务会展业，按照营业收入的一定比例提取投资准备金，并准予在所得税税前扣除。

（四）推进农业产业化税收政策及配套措施

以土地承包经营权制度改革为主要引导，以具体的税收优惠政策为辅助动力，加速推动农业产业结构调整。立足农村产权制度改革，把农村土地承包经营权的依法有偿转让作为当前深化农村改革的突破口；立足农业生产环境的保护，研究税收优惠促进盘活农业存量资源；立足支持农业技术创新，着力提高农业和农产品附加值，给予相应的税收减免优惠，并提供专项财政补贴，提供融资担保，扶持产业发展；立足现代农业服务体系建设，研究推动建立具有区域特色的现代农产品流通和贸易体系的税收优惠支撑体系。

（五）夯实信息化基础税收政策及配套措施

新一代信息技术方面，以强势的政策引导，推动符合产业标准的企业短期内获得快速成长的机遇；信息网络基础设施方面，主要以国家固定资产投资为主，地方投资为辅，引导社会资本加入。

（六）推进长江经济带上游地区经济发展的其他配套措施

税收对地区经济发展的促进作用是有限的，对经济调控也是适度干预，而且从税收现代化的愿景来看，特殊的局部税收优惠政策不能当作长期政策，选择适当的财政、金融等方面的配套措施很有必要。具体而言，一是扶持上游地区财政，增加上游财政资金额度，鼓励政府结合地方实际进行具有政策导向性和激励性的财政投入；二是改革财政转移支付，注重引入地方差异系数的财务考核，增加一般性转移支付占转移支付总量的比例，提高转移支付提前下达地方的比例，专项转移支付中减少审批下达；三是确立专项投入资金，按照产业转型升级方案集中投入力量；四是完善地方融资体系，如整合现有资金渠道，完善简化政府补贴申请及审批程序，研究设定政府采购中小企业创新产品的最低比例等。

[1]贾丹丹.中部崛起战略实施中的税收政策选择[D].成都：西南财经大学，2006.

[2]李新瑜.长江上游地区一体化背景下重庆产业结构优化研究[D].重庆：重庆工商大学，2008.

[3]宋先超.长江上游民族地区生态环境与经济协调发展研究[D].重庆：重庆大学，2008.

[4]袁 芳.长江上游地区城镇化发展模式研究[D].重庆：重庆工商大学，2011.

[5]程 頔.长江上游地区增长方式转变与产业空间优化的互动发展研究[D].重庆：重庆工商大学，2014.

（责任编辑：李新）

F812.422

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2095-1280(2017)04-0030-07

周洪波，男，重庆市万州区国家税务局副局长,第四批全国税务领军人才研修班综合管理专业学员。