我国人大代表贿选的制度和生态分析

唐皇凤+梁玉柱

摘要：选举是现代民主制度的核心机制，贿选是损害选举质量和降低民主水平的主要痼疾。但是，贿选却是从局部民主化、不完全民主体制向成熟民主政治形态转型过程中的必然现象。通过对辽宁贿选案和衡阳贿选案产生缘由的分析，可以发现贿选并非基于贿选者的身份逻辑，而是特定制度缺陷和政治生态环境相结合的产物。在制度层面，贿选是候选人产生过程中的提名机制和酝酿协商机制、候选人产生中确定性和竞争性并存的张力、选举组织机构和选举监督机构的组织困境共同作用的结果。同时，政治生活中的潜规则、不良的政治生态、异化的政商关系、官本位的政治文化以及脆弱的市民社会等因素，进一步助长了贿选的蔓延和持续。从根本上清除贿选乱象的战略路径，就是构建法治秩序，完善民主制度，建立完备的选举制度结构，切实保障公民的政治参与权利，最终实现人民代表大会制度的预期效应。

关键词：贿选；政治制度；政治生态；民主政治建设

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）09-0081-07

在代议制政府时代，民主的含义由“人民的统治”转变为“人民选择统治者”。潜在的政治决策者之间为了获取选民更多的选票和认同，以现代政党组织为依托，围绕价值观、政治理念、政策主张、执政能力等展开激烈竞争，选民自由行使自己的选择权利，已经成为现代民主政治的关键特征和典型模式，选举也因此而成为现代民主制度的核心机制。然而，由选举引发的政治乱象，如贿选、广场政治、社会撕裂和政变等，在许多新兴民主化国家曾经相当普遍。贿选破坏选举秩序，降低选举竞争的公正性，背离民主本质，扭曲选民的偏好表达，败坏政治生态，是世界各国急需有效治理的顽症。在我国民主政治建设的历史进程中，贿选也在一定范围内存在，甚至一度有蔓延的趋势，日益成为影响人们政治生活质量的重大问题。

一、问题的提出

2012年12月至2013年1月，衡阳市在差额选举湖南省人大代表的过程中，76名当选的省人大代表中有56人涉嫌向518名市人大代表和68名大會工作人员行贿，涉案金额达人民币1.1亿余元。在2013年的辽宁省全国人大代表选举中，该省当选的102名全国人大代表中有45人涉嫌拉票贿选，涉及523名省人大代表。这两个人大代表贿选案是地方政治过程中资本力量对我国基本政治制度的公然挑战，直接触碰了中国特色社会主义制度底线和中国共产党执政底线，损害了社会主义民主政治的合法性和正当性基础。正如密尔所言：“当大多数选民对选举自己的政府缺乏足够的关心，或虽去投票，却不把选举权用于公共的理由，而是为金钱出卖选票，或者按照控制着自己的人或是出于私人原因希望谋求其好感的人的意思投票时，代议制度就没有多大的价值，并可能成为苛政或阴谋的单纯工具。”① 在中国特色的国家治理体系架构中，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，各级人大及其常委会则是建设法治国家和发展民主政治的关键力量。各级人大是党的主张通过法定程序成为国家意志、党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员、党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导的国家权力机关。人民代表大会制度是政治改革的“晴雨表”，贿选案是我国民主政治建设进程中的重大事件，需要深刻反思其发生原因和生成机制。

目前对贿选案发生原因的分析，常见的是对民营企业家的指控。这类观点认为，贿选是民营企业家为了私人利益，以金钱腐蚀权力的一种行为。党政干部只是将人大代表视为政治荣誉性安排，除非履职以代表资格获得为先决条件，否则他们一般不会卷入选举丑闻之中。对当选人大代表最有强烈愿望的是企业老板，尤其是民营企业老板，因为这样可以低成本地接近权力，甚至享受政治权力的优待与眷顾。② 而企业家政治身份与企业经营绩效相关性的研究也可以为这样的观点提供支撑。有研究发现，在转型背景下，民营企业拥有的政治资源能够通过影响民营企业的多元化投资、民营企业进入政府管制行业、民营企业的资本获得能力而影响民营企业的成长。③ 然而，即使拥有政治身份的企业家有助于企业经营，也不能推导出企业家阶层更有激励参与贿选的结论。事实上，辽宁和衡阳贿选案中贿选代表的结构特征显示，党政官员、国企领导与私营企业主是涉案比例最大的几个群体，它们都具有参与贿选的动机和行为。

通过人大代表资料库以及相关新闻报道，本文对2013年选举产生的辽宁省第十二届全国人大代表和衡阳市第十二届湖南省人大代表的信息作了梳理。根据表1的分类，在辽宁贿选案中，首要的涉案主体是私有或私有控股企业的老板（25人，占贿选代表总数的56%），其次是国有或国有控股企业的领导（17人，占贿选代表总数的38%），而党政官员只占贿选代表总数的2%（1人）。在衡阳贿选案中，虽然私有或私有控股企业的老板是涉案比例最高的群体（32人，占贿选代表总数的57%），但党政官员所占的比例也高达29%（共16人），国有或国有控股企业的领导占7%（4人），两个群体合计占36%。因此，对于贿选原因的分析，需将私营企业家和地方党政领导、国企领导人一同纳入分析框架，不能以偏概全。

结合辽宁省第十二届全国人大代表名单、衡阳市第十二届湖南省人大代表名单，深入比较参与和没有参与贿选的人大代表的结构性特征（具体参见表1），可以发现辽宁贿选案中党政官员比例非常低，非贿选的党政官员主要是厅局级及以上级别，涵盖辽宁省党委、人大、政府、政协、检察院、法院等部门的领导以及辽宁省下辖地级市的市委书记、政府主要领导、人大常委会主任等。这一部分党政官员作为自己所辖部门或地区的主要领导参与人大代表选举，其当选具有很强的确定性，参与贿选的激励不足。与此不同的是，在衡阳贿选案中，参与贿选的党政官员高达16人，其中12人为县处级及以上级别，4人为县处级以下级别。12位县处级及以上级别的官员为衡阳市政府各部门的领导和衡阳市下辖区县的领导。而非贿选的17名党政官员都是县处级及以上级别，其中包括5名因严重失职被终止人大代表身份的党政官员，另外12人是衡阳市党委、人大、政府以及政协部门的领导，这些人当选省人大代表也具有相当大的确定性。党政官员是否参与贿选与其是否对人大代表感兴趣无关，而是主要受选举竞争性大小的影响。党政官员的行政级别越高，当选代表的可能性越大，参与贿选的动机越弱。但是，当相同行政级别的党政官员在人大代表选举过程中面临结果不确定性和较强的竞争性时，容易诱发这一群体为当选而铤而走险。因此，党政官员在面临不同的当选激励和制度约束情境下，其参与贿选的动机和积极性程度会有显著差异。endprint

整体而言，企业家阶层贿选面极大。辽宁贿选案中，仅3名当选全国人大代表的国有或国有控股企业的领导不涉及贿选，其他不论是来自国有或国有控股企业、集体或集体控股企业还是私有或私有控股企业，都涉及贿选。衡阳贿选案中，所有当选湖南省人大代表的企业家都涉及贿选，其中国有或国有控股企业的领导占贿选代表总数的7%，私有或私有控股企业的领导占贿选代表总数的57%。与党政官员相比，私营企业家并无行政级别，没有组织安排作坚强后盾，面临的选举竞争非常残酷；同时，该群体较少受到科层体制的制度约束，也较少受到党内严明的政治纪律和政治规矩的约束。因此，一旦他们面临当选人大代表的有力激励，而贿选外在的制度规约又极其虚弱，该群体大规模涉及贿选就是情理之中的事了。

从其他社会群体看，辽宁省的全国人大代表中来自科教文卫体单位的领导占比较高，贿选发生率却很低。13位代表中有11位为省级及以上的科教文卫体单位领导。另有2位为省级以下单位领导，其中1位涉及贿选，1位未涉及贿选。衡阳市的省人大代表中来自科教文卫体单位的领导比例较低，仅5位，其中3位涉及贿选，贿选发生率高。基层工作者代表来自城市白领、一线工人、农民等，代表人数极少。辽宁省的全国人大代表中仅有3位是基层工作者，衡阳市的省人大代表中仅有1位是基层工作者。从贿选发生情况看，基层工作者都未涉及贿选。基层工作者相对官僚阶层和企业家阶层而言，没有贿选的资本，但由于其特殊的身份，以及为了满足人大代表法定的结构性要求，该群体的候选人当选反而具有相当高的确定性，其贿选动机很弱。

从不同类型的群体参与贿选的代表比例来看，我国人大代表选举过程中的政治参与面临着严重的结构失衡。政治精英、经济精英和知识精英垄断了通往权力机关的大部分通道，基层工作者的参与更多是一种政治象征。从政治权力配置和政治运作过程的角度来看，贿选是资本、权力等力量试图非法介入政治过程并控制政治权力的行为，是转型过程中政治参与的异化形式。贿选并非特定阶层的选择，只要面临足够的激励，外加约束机制缺失，各个阶层都有可能基于自身的成本收益分析而参与贿选。因此，贿选并非基于贿选者的身份逻辑，而是制度和环境共同塑造的结果。一方面，贿选能够大规模发生，是选举制度和人大制度存在明顯漏洞的体现。另外，贿选也是地方政治生态遭受严重破坏的结果。因此，我们需要对人大代表贿选同时进行制度分析和生态分析，以全面洞悉贿选案的发生原因和生成机制。

二、人大代表贿选的制度分析

在我国急剧的社会转型过程中，权力主导型选举正在发生变化，其政治和社会基础已经遭受严重侵蚀，虽然权力还在主导和控制选举过程，但资本和民意的力量开始发挥显著作用。贿选产生的一个重要原因就在于我国政治过程中制度化水平相对较低，整个政治生活的透明度和公开性不高。对我国人大代表选举过程中的制度漏洞进行理性分析是探寻贿选案发生原因和生成机制的首要前提。

首先，正式候选人产生过程中的提名、酝酿和协商机制缺乏明确程序和有效制约，给贿选提供了机会和空间。由于我国没有采用人大代表候选人的自由竞争机制，能否当选为人大代表的前提在于能否被提名为正式候选人，人大代表选举最关键的环节是正式代表候选人的产生，而非最终的投票过程和计票结果。因而，探讨人大代表贿选问题，首先需要考虑选举之前的环节，即候选人提名环节。④ 我国现行《选举法》第二十九条规定，各政党、各人民团体、十人以上选民或代表联名可以推荐候选人。在我国各级人大代表的选举过程中，各级党委组织部门和统战部门履行着对代表候选人实施严格的资格审查和组织考察的职责，人大代表候选人主要由党组织推荐，能否成为正式候选人在很大程度上取决于各级党组织的意图和组织考察的结果。而选民或代表联名推荐的候选人能够成为正式候选人的概率较低。有些地方为了控制候选人数量，甚至规定了选民或代表联名推荐的候选人的最高限额。在选举实践中，贿选也最容易出现在透明度和公开性不高的正式候选人产生的提名、酝酿和协商环节。根据目前《选举法》的规定，正式候选人有两种产生方式，一种是由选民小组或者全体代表讨论、协商，根据多数意见确定正式的候选人。另一种是对于正式候选人不能形成较为一致的意见或者所提代表候选人超过差额选举比例时，可以进行预选。在选举实践中，由于预选成本太高，程序复杂，组织困难，一般很少采用，人大代表正式候选人主要通过酝酿、协商产生。但《选举法》并未规定酝酿、协商的具体机制，由于组织提名候选人所拥有的权力和资源优势，联名推荐的候选人往往被“酝酿”出局。这种机制不仅妨碍了民主政治的发展，而且给权力寻租提供了暗箱操作空间，不需要公开竞争就可以进入正式候选人名单使得一些企业家和政府官员通过贿选混入权力机关。

其次，确定性和竞争性并存的选举张力削弱了差额选举的优势，压缩了选举竞争的空间，给贿选打开了制度缺口。通过渐进持续的政治体制改革提升国家治理能力，在选举制度上推进适应性民主改革是我国政治发展的基本经验。党和政府在维护现行基本政治制度的基础上，吸收现行政治制度能够容纳的民主要素和形式，不断扩大社会有序政治参与的范围和层次。⑤ 《选举法》明确规定我国人民代表大会实行差额选举，代表候选人应多于应选代表的名额。由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额的1/3至1倍；由县级以上的地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额的1/5至1/2。差额选举制度的确立增强了我国政治制度的竞争性和民主性，它与等额选举有着本质差别。有差额就一定有落选者，就一定会产生选举过程的竞争性和最终结果的不确定性。然而，在我国人大代表的选举实践中，选举过程既包含竞争性，又包含确定性。在确定性方面，各级人大代表中的党政干部、企业家、科教文卫体等行业人员、基层工作者等不同类型的群体都有一定比例的结构性安排；代表们的性别、民族、党派、年龄等结构性特征分布也存在正式和非正式的强制性要求和惯例性约定；为贯彻组织意图，一些特定的人大代表候选人被明确要求必须当选。这存在一定的问题，如果一味强调代表必须具有“代表性”，会导致确定代表人选时陷入困境，因为当下社会分工日益复杂、群体利益日趋多元，要准确地界定一个群体，并选出一个能够完美地代表这一群体的代表是十分困难的。反之，如果对人大代表独特的能力和素质不加深究，简单遵循一些相沿成习的老标准，如简单地以性别、民族、行业等划界，则会导致部分人大代表参政议政能力不强，人民代表大会制度作用虚化，各级人大变成人们所诟病的劳模表彰会和少数民族风情展示会等。目前，我国的选举制度并没有具体规定实现组织意图的合法程序。实践中，为了让各种“确定人选”成功当选，各级党委经常利用组织力量、非正式影响等方式以确保完成这项政治性极强的任务。这样就可能破坏竞争性选举的逻辑和程序，给权钱交易、暗箱操作等非法活动提供机会。这种确定性和竞争性并存的选举，不仅降低了选举过程的竞争性和公正性，增强了部分候选人竞选的不确定性，而且损害了差额选举的制度效能。加之人大代表身份带来的利益驱动，以及竞选过程的不透明性，给贿选预留下很大的制度缺口。endprint

再次，选举组织机构的独立性、代表性、专业性不足，无法有效规避人大代表贿选风险的产生。目前，县级以上人大常委会是本级人大代表选举工作的主持和组织机构，而县乡两级选举委员会是主持本级人大代表选举工作的法定机构，受县级人大常委会的领导，其组成人员由县级人大常委会任命。在具体的选举实践中，县以上的各级人大常委会和县乡两级选举委员会的独立性、代表性和专业性均不同程度地存在或大或小的问题。虽然《选举法》规定，选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务，但对县以上的各级人大常委会并未作出此规定。县以上的各级人大常委会作为选举组织机构，其组成人员极有可能也是本次人大代表选举的候选人。这为选举中的暗箱操作、权力寻租留下了空间，选举组织机构的独立性不足。衡阳贿选案中5名省人大代表工作严重失职被依法终止代表资格，即是一个明证。同时，各级人大常委会和选举委员会的组成多为党政官员，容易发生官官相护、以权谋私等行为，选举组织机构代表性不足。同样重要的问题是，不论是各级人大常委会还是临时成立的选举委员会，都不是专门的选举工作组织机构。又因其成员党政事务繁多，人大選举工作在某个特定的时期任务也特别繁重，这会严重影响选举组织机构履职履责的效果。因此，目前选举组织机构面临着独立性、代表性和专业性较弱的困境，不能很好地履行有效防范贿选的职责。

最后，选举监督机构陷入组织困境，导致监督机制不畅和监督效能虚化，为贿选大开方便之门。各级人大及其常委会是我国国家治理体系中最为重要的权力监督机关。然而，如何监督人大代表选举的制度性规定却极度匮乏。现行《选举法》第十章关于监督只有简单的一句话：全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选单位的监督。选举监督机制是规范选举过程，防止贿选的重要机制，而我国目前人大代表选举的监督机构陷入严重的组织困境，存在明显的监督机制不畅和监督效能虚化的问题。具体表现在以下两个方面：一方面，从法理上看，具有选举监督权的主体很多，包括法院、检察院、纪委、行政机关、新闻媒体、公民等，但由于多元化的监督主体之间权责不明、党政主导选举过程等原因，体制内的监督机构不愿过多地牵涉到选举监督之中，而各种社会监督机制却存在乏力和缺位并存的不正常现象。另一方面，我国《选举法》并未以立法形式明确专门履行选举监督职能的机构。在选举实践中，主要以选举组织机构作为监督机构，但组织机构和监督机构同体，明显不符合现代监督体制设计的一般原理。另外，由于选举组织机构存在独立性、专业性和代表性不足的问题，以其作为监督机构，必然会同样出现监督虚化无力的现象，并成为选举过程中涌现各种拉票贿选等违法行为的重要影响因素。

长期以来，我国的正式制度安排不能有效抵御潜规则，各种民主政治制度虚设和空转的现象普遍存在。同时，选举制度不能有效规范实际的选举过程，人大代表选举过程中潜规则的盛行成为滋生大规模贿选的直接原因。事实上，我国人大代表选举中的提名制度、正式候选人确立过程中的酝酿协商机制、人大代表选举的组织和监督制度均存在明显的漏洞和缺失，正是这些正式制度存在的严重缺陷成为贿选出现的制度原因。

三、人大代表贿选的生态分析

“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能和无意识的需要和愿望的产物，而绝不是故意的目的的产物。”⑥ 正式制度的运行受到非正式制度及外在生态环境的重要影响，制度问题通常与制度环境和政治生态密切有关。因此，政治生活中的非正式制度、政治生态、政商关系、官本位的政治文化以及脆弱的市民社会等因素也是我国贿选频发的重要原因。

首先，中国政治运作中显规则不足而潜规则有余，是人大代表贿选多发的深厚制度土壤。我国的代表制度是一种典型的“双代表制”。首先，人大代表是代表人民以实现人民当家作主的制度化途径。另外，我们国家还有一个人民的代表就是中国共产党，党也是代表全体人民的根本利益和长远利益的。这种“双代表制”还是存在发生矛盾和冲突的可能和风险的。按照我国的宪政制度设计，党的代表性是第一位的，中国特色社会主义的本质特征和显著优势就是坚持中国共产党的领导。这样，人大的代表性就变成了第二位的东西，甚至可能处于一个附属性的地位，人大的代表性不能凌驾于党的代表性之上。在这样的政治体制架构下，作为国家权力机关的各级人大主要是一个政治合法化的工具，执政党的方针政策需要通过人大这个法定机构及相关的法定程序才能成为国家的法律和规定。同时，我国大一统的政治传统特别强调思想的高度统一。在我国的政治生活实践中，不同声音和不同意见的表达往往被认为是一个出格的、另类的和不好的事情，是需要竭力避免的现象。各级人大代表和政协委员，甚至包括全国人大代表和全国政协委员都把投了反对和弃权票当成很丢人的事情。各级人大代表都在不断强化自身的角色身份认同，即将自己定位为一个“顺从者”而非“挑战者”，或者把当人大代表视为一种荣誉和奖赏，认为这种人大代表的身份和资格可以作为“无形资产”，甚至可以为自己谋取私利和捞取各种不正当的好处。普通民众也对人大机关和人大代表普遍存在角色认识偏差，要么认为它们是权力体系中的边缘者，只具有象征性的意义，要么认为它们是“橡皮图章”，与自己切身利益的实现关联度不大。正是社会上这种普遍的对于人大机构和人大代表的虚无主义心态，使得人大制度和选举制度中的各种潜规则大行其道而得不到及时的纠正。在我国人大代表选举的具体实践中，预防和反对贿选长期缺乏政治行动者，即使有行动者也缺乏足够的激励去改变这种不正常的现实。因此，只有到了问题已经充分地暴露出来，问题的严重性得到了中央高层的重视，贿选问题才得以揭开盖子而浮出水面。同时，也只有在中央强大的政治压力之下，整肃贿选的政治行动才会在全国迅速铺开，但事实上，问题已经存在相当长的时间了。

其次，地方治理结构中的权力失衡容易诱发政治生态危机，而受污染的政治生态是贿选得以产生的基础。表面来看，衡阳贿选案和辽宁贿选案后，湖南省人大常委会和全国人大常委会通过成立临时筹备小组的方式解决了地方人大的组织危机。实际上，地方人大被权力、金钱、暴力等因素裹挟，无法有效发挥其应有的监督权、立法权等，甚至可能引发行政权力无序扩张，扰乱司法运行等情形，是地方治理体系中权力失衡的体现，这正是贿选得以产生的治理系统因素。地方党委的领导权、地方人大的监督权和地方政府的执行权，在中国政治格局中不是分权制衡的关系，而是一个分工合作的关系，是可以相互增强的权力关系，但共同服务于执政党的执政效能和执政安全。⑦ 而大规模贿选导致地方人大机关的异化，无法形成一个良性的分工合作关系，最终可能威胁到执政党的政治效能和执政安全。同时，贿选是对政治权力配置原则的扭曲，是政治生态危机的结果。党的十八届六中全会公布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确指出：“一个时期以来，党内政治生活中出现独断专行、弄虚作假、宗派主义、山头主义等问题，任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选等现象频发。”跑官要官、买官卖官、拉票贿选等现象既是政治生态恶化的集中体现，也是政治生态恶化的直接后果，政治生态危机是贿选频发的根本原因。如辽宁贿选案的发生就是省内不断恶化的政治生态所导致的直接后果。中央巡视组对辽宁巡视的通报中指出，一些领导干部肆无忌惮拉帮结派，不同程度存在“小圈子”、搞“帮派”现象。贿选之所以在政治系统内大规模发生，恰恰就是一部分掌权者为了便于拉团伙、立山头，使政治权力掌握在一小撮人手中，是地方治理劣质化和政治生态受污染的集中体现。endprint

再次，异化的政商关系容易导致资本为权力开路、权力为资本保驾护航，是贿选问题多发的社会基础。企业家和党政官员热衷于当代表，一个非常重要的原因就是人民代表大会能够形成一个便利官商交易、官商沟通互动的组织化和制度化平台，根源则在于我国社会生活中权力对资源超强的掌控能力和调配能力，这也成为政商关系异化的制度根源。官员热衷于人大代表身份，甚至不惜贿选谋求代表身份的原因，首先是希望通过人民代表大会的制度平台经营和运作仕途，寻求更大的“官脉”；其次是希望获得更大的政治权力，然后通过利益交换实现自己的经济目的。事实上，企业主如果能够在一个省里当省人大代表，就可以通过人大这个组织和制度平台很方便地结识一个厅长和副省长，甚至更高的党政领导。借助人大代表这个共同的政治身份，有利于夷平官商之间难以逾越的等级鸿沟和身份鸿沟。借助会议期间和闭会期间人大代表履职履责的各种活动，官员和企业家人大代表可以展开有效的沟通和密切的互动，形成互惠互信关系，这也为政商之间的非法勾结提供了机会和空间。的确，企业家光靠花钱是完全没有可能搭建这种人脉关系的。企业家热衷于当人大代表的动机，无非就是保护自己及企业的财产。有一个人大代表身份的话，企业可能不太会受到比较多的单位的盘剥，如工商税务等市场监管部门的盘剥。企业家贿选人大代表，可能就是为了购买一个接近权力的机会。人大本身虽然没有处于权力的中心位置，但这个组织本身囊括了大量有权有势的党政领导干部。在企业家眼里，人大会议可能更像一个俱乐部，这个经过官方认证的俱乐部为政界和商界搭建了一个互动沟通的有效平台，大家可以在这里一起共享信息、经营人脉、运作资源和构建网络等，这为贿选提供了非常便利的条件。

最后，传统的官本位政治文化是贿选发生的社会心理因素，脆弱的市民社会是贿选得以大规模发生的基本条件。各级人大及其常委会是我国的国家权力机关，由其产生“一府两院一委”（政府、人民法院和人民检察院、国家监察委员会），人大代表也被法律赋予监督、质询等权利。人大以及人大代表在政治生活中的地位和目前依然盛行的官本位文化交织在一起，加之人大代表中有相当部分的党政部门的领导干部，导致民众对人大代表的官员式崇拜，也导致一些人以为当选人大代表就是当官，就是接近和行使权力。当选人大代表在地方社会会很有面子，甚至能够光宗耀祖，提高自己的社会声望，这种社会心理因素也诱使一些人不惜铤而走险而大搞贿选。同时，市民社会由于主体的多元性、信息的广泛性等原因，本来应该在打击违法犯罪和塑造社会规范等方面发挥重要作用，然而在贿选案发生过程中鲜见市民、社会媒体、中介组织等对贿选进行披露、举报和批评。这可能源自于普通公民和代表的权利意识不强和政治效能感较弱，存在较为严重的“事不关己、高高挂起”政治冷漠心态，以及较强的政治疏离感，认为自己的积极行动无法改变目前的社会现实而不采取任何行动。同时，公民和社会组织政治参与的渠道有限，发现贿选的能力不强，无法形成批判贿选的强大的社会力量，无法给权力主体造成应有的压力，以至于贿选只能够企望政治权力自身发现和自身处置。总之，脆弱的市民社会是贿选得以蔓延的重要原因。

贿选是政治参与的一种异化形式，成为现代民主政治运作中的痼疾，不仅损害了国家的政治合法性基础，而且毁坏了民主政治本身的聲誉，降低了民众对于民主政治的认同度。在我国的政治生活实践中，选举制度和人大制度的漏洞只是贿选得以发生的制度因素。没有社会环境和政治生态的问题，大规模贿选是难以发生的。正是在我国社会转型时期独特的政商关系、受污染的政治生态、官本位文化的长期延续以及市民社会发育不良等因素的综合作用下，一部分人利用制度漏洞，肆无忌惮地进行权钱交易和利益交换，才会出现大量的拉票贿选等违法乱纪行为。

四、治理人大代表贿选的有效路径

近年来，我国的政治生活中出现了较大规模的人大代表贿选现象，这是社会转型时期我国选举制度尚不完善、地方政治生态遭受不同程度的污染的集中体现。有学者提出解决贿选问题有三种方案：一是方式方法不变，着重在人们的思想认识上下功夫，使参与者通过提高觉悟“良心发现”，自觉杜绝拉票跑票；二是维持原有做法，加大惩罚力度，使当事者一旦被揭露，便永远淘汰出局；三是扩大参与者的范围和实施公开选举，使各种贿选行为成本太高和效率太低以致无法进行，当事者只能靠自己的人品、政绩和承诺来获取大家的认同。唯有第三种方案才是治本之举。⑧ 确实，为了有效纾解贿选对于我国民主政治建设的消极影响，构建公民有序政治参与的格局和营造风清气正的政治生态，我们需要构建法治秩序，完善民主制度，建立完备的现代选举制度结构，切实保障公民的政治参与权利，推动选举过程的全天候透明与公开。

首先，构建法治秩序，提高选举过程的法治化水平，是预防和惩治贿选的治本之策。法治秩序是现代国家治理的本质特征，构建社会主义法治秩序是稳步提升我国国家治理现代化水平的根本保障。⑨ 贿选的大规模发生无疑有损社会主义民主和法治的权威。贿选中出现的人身依附、权钱交易和政商关系混乱等问题，也是我国法治建设面临的重大挑战。构建法治秩序，全面提升选举过程的法治化水平，实乃有效治理贿选之上策。具体的行动方案包括：（1）进一步完善和修订《选举法》。我国《选举法》从1953年问世以来，已经过多次修订，大体适应了我国民主政治建设的进程。鉴于现行《选举法》在贿选问题方面的制度规定笼统而含糊，约束力不强，建议将《选举法》、《刑法》等法律中有关选举的条文进一步细化，并附以详细的司法解释，将原来模糊的规定具体化。同时，积极借鉴国外治理贿选的成功经验，清晰界定贿选等选举腐败行为的内涵、外延与边界，对选举过程进行全面规范，以正式制度的权威挤压潜规则的生存空间，确保人大代表选举的全过程都有法可依。此外，为避免贿选拉票和政治献金的出现，应当在法律中增加禁用私人资产等进行人大代表选举的条文，弥补法律漏洞，从源头上杜绝贿选案的发生。（2）起草专门的《反选举贿赂法》，对选举过程中的行贿、受贿、不作为等问题作出清晰的法律界定，并提出惩处原则及善后方式。鉴于我国的省（直辖市、自治区）、设区的市两级地方人大均具有一定的立法权，中央政府可以通过政策试验或立法改革试点的方式，给予一些地方在治理选举贿赂方面先行先试的权力，通过在这些地方起草《反选举贿赂条例》，总结预防和惩治人大代表选举中贿选的经验教训，最终由全国人大及其常委会制定《反选举贿赂法》。endprint

其次，完善民主制度，增强人大代表选举的竞争性和公正性，为有效治理贿选奠定坚实的制度基础。贿选本质上是现代民主的异化形式。摒弃贿选绝非不要民主，而是通过现代民主的有效运作遏制贿选的存在空间和消极后果。在目前的选举实践中，县、乡两级人大代表实行直接选举，县级以上人大代表实行间接选举。目前已经暴露出的重大贿选事件，大都涉及由间接选举方式产生的人大代表，如辽宁和衡阳贿选案就是这样。在间接选举中，代表数量少，选票集中在若干以行政区为单位的代表团中，贿选的便利性和可操作性比较强。而在直接选举中，选民众多且分散，贿选的难度大，成本高且收益低。实行直接选举，不仅可以提高选举的民主性，将更高一级的政权置于人民群众的直接监督之下，而且可以进一步调动选民的政治积极性，有利于大幅度降低贿选发生的概率。同时，在目前的人大代表选举实践中，候选人主要通过简历等形式向选民或者代表介绍自己的工作履历和关注议题，很少有公开发表竞选演说和政策主张、回答选民或代表问题等双向的互动，候选人之间也鲜见批评、质疑和追问，并不能有效展现候选人的参政能力，急需在人大代表选举中引入竞争机制。因为，“建立在一致同意和意志统一的状况之下的限制自由竞争的选举制度，无论采用什么差额方式都会出现政治选择的冻结和政治表达的一体化。即使那种大体的一致，也不能避免在这些国家中出现政治僵化和政治体系失调的现象。”⑩ 另外，我国人大代表选举过程具有很强的封闭性，公众参与度不高，社会监督作用无法有效发挥。选举过程的控制逻辑虽然在维持选举过程的有序性方面发挥了一定作用，但面对已然形成的权力不均衡的参与格局，急需提升选举过程的竞争性和公正性。可以在正式候选人产生中直接引入预选，建立公开、透明、竞争的选举方式，在选举过程中试行张贴海报、巡回讲演以及固定场所回答选民咨询、质询等方式，增加竞争环节，增强选举竞争的真实性和有效性。一个更为重要的问题是，社会转型过程中政治参与的结构失衡是权利失真的体现，权力的异化是权利缺席的结果。为了降低贿选的发生概率，我们需要提高不同群体（尤其是社会弱势群体）、不同阶层、不同个人进行利益博弈的组织化和制度化能力。普通公民应该有正式的参与机制和渠道介入政治过程，要多渠道、多层次地将公民纳入到选举过程中，以公平的政治参与权利增强选举过程的公平正义性。应积极培育市场和社会组织，以组织化的力量克服集体行动的内在困境，塑造积极的批判性公民，动员全社会监督贿选的强大政治能量，为有效治理贿选奠定坚实的制度基础和社会基础。

最后，建立专业完备的选举组织和监督机构，保证人大代表选举的透明性和可问责性，尽可能减少贿选发生的机会和空间。从选举组织机构的角度来说，需要建立更加具有专业性、包容性、独立性的常设选举组织机构。具体而言，应通过对参政能力的考察，在选举组织机构的人员构成中增大社会力量的比重。选举组织机构中除了本级人大常委会成员，还应引入社会各阶层的力量，如律师、法官、学者、基层代表等。这些力量能以更加独立和专业的身份组织选举工作，减少选举中的贿选现象。选举组织机构的常设化、独立化、专业化和民主化应该是人大代表选举组织机构改革的方向。同时，以往的选举组织机构同时承担了组织和监督选举的功能，应该实现执行与监督的分开，成立专门的选举监督机构。改变以往多个部门享有监督权但难以落实的情况，设立专门的选举监督机构十分必要。主要理由是：（1）各个部门不再需要互相推脱责任。专门的选举监督机构可以进行全方位、全过程的监督，使人大代表选举各个环节的公开性和透明度都得以保证。（2）实现选举监督机构与选举主持机构的彻底分离，促使选举主持机构依法履行自己的职责。（3）由监督机构受理各种选举诉讼，对于构成犯罪的直接移送司法机关，可以使司法监督的效果和功用逐步加强。另外，打破目前的代表团组建方式，以关注议题、专业领域为组建代表团的依据，既可以充分发挥代表参政能力的优势，又能避免人大代表被贿选圈子所裹挟。在问责上，目前是由各级人大及其常委会表决后宣布罢免代表资格，有其他情形者交由司法机关审查。目前来看，成立专门的问责机构也是非常必要的。由人民代表大会自己成立一个机构，对违法违纪的代表进行审查处理，会比罢免制度简单易行，而且也比提出罢免案的下级人大代表更了解被罢免代表的表现和活动情况，因而处理会更加慎重。{11} 通过严厉的问责和惩处，对贿选中的每一个行为主体实施精准惩罚，以此提高法律的震慑力，打破围绕贿选逐步形成的闭合圈子，就可以压缩贿选产生的空间，降低贿选的发生频率和概率。

贿选是选举腐败的一种重要形式和具体表现，以金钱换选票是小圈子内权力的私相授受，严重败坏了党的政治纪律和政治规矩。没有自由和公正的选举，贿选才有可能大行其道。因此，治理贿选必需加强法治建设，完善选举制度和人大制度，加强社会主义民主政治建设。同时，应扩大公民参与的广度和深度，逐步扩大直接选举范围，在地级市人大代表选举中试行直接选举。只有这样，我们才能清除种种选举乱象，圆满实现人民代表大会制度的预期效应。

五、基本结论

处于民主化转型过程中的国家最有可能出现选举腐败。在这些转型国家中，既有公开竞争，又有一定程度的政治控制，但整个国家制度化水平很低，资本介入到政治权力缝隙中的机会和空间就会疯狂生长。人类现代化发展的历史经验表明，贿选的发生是从局部民主化、不完全民主体制向成熟的现代民主政治体制转型过程中的必然现象。竞争空间的存在是贿选得以粉墨登场的前提条件，贿选实质上是权力一元主导的选举格局受到资本力量的冲击，市场和社会力量进入政治生活的舞台并逐步显示自身影响力的结果。我国的选举制度已经发展到了一个全新的阶段，即突破传统的选举权力和选拔权力被全面垄断的格局，演变到高度重视公民的选举权利和被选举权利的阶段。这个阶段也是贿选等选举乱象最有可能大行其道的时期。在我国，执政党和政府以为人民服务为宗旨，代表最广大人民群众的利益，应该坚决杜绝精英和富人俱乐部对人民整体权力的侵蚀，真正实现人民当家作主。因此，绝不允许贿选破坏社会主义民主政治建设的成果，损坏社会主义民主的政治声誉。而贿选又是民主发育不充分、民主程序不完善阶段遭遇社会成长、民众权利意识空前高涨的时空错位的产物，只有通过引导和培育民主力量，完善选举制度和民主程序，规范选举过程，我们才能有效降低贿选的诸种恶劣影响。唯有以民主政治和法治建设不断升华选举的境界，才可以有效避免贿选乱象的普遍发生。

注释：

①⑥[英]J·S·密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第10、6页。

② 秦前红：《返本开新——辽宁贿选案若干问题评析》，《法学》2016年第12期。

③ 参见胡旭阳：《民营企业家的政治身份与民营企业的融资便利》，《管理世界》2006年第5期；胡旭阳、史晋川：《民营企业的政治资源与民营企业多元化投资》，《中国工业经济》2008年第4期。

④ 沈寿文：《人大代表“贿选”的逻辑——“辽宁贿选案”的警示》，《东方法学》2017年第1期。

⑤ 徐湘林：《社會转型与国家治理——中国政治体制改革取向及其政策选择》，《政治学研究》2015年第1期。

⑦ 唐皇凤：《价值冲突与权益均衡：县级人大监督制度创新的机理分析》，《公共管理学报》2011年第1期。

⑧ 王长江：《民主是良好政治生态的要件》，《探索与争鸣》2015年第6期。

⑨ 齐卫平、姜裕富：《国家治理现代化的法治思维》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2015年第4期。

⑩[法]让—马里·科特雷、克罗德·埃梅里：《选举制度》，商务印书馆1996年版，第124—125页。

{11} 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第214页。

作者简介：唐皇凤，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，湖北武汉，430072；梁玉柱，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，湖北武汉，430072。

（责任编辑 刘龙伏）endprint