基于CAF的政府公共体育服务标准运行管理研究
2017-09-29王家宏
付 冰，王家宏
FU Bing，WANG Jia-hong
基于CAF的政府公共体育服务标准运行管理研究
付 冰，王家宏
FU Bing，WANG Jia-hong
我国政府公共体育服务标准运行管理建设是一项整体性、系统性的工程，“以绩效评估和监督反馈为保障的管理运行体系”是对“十三五”时期公共体育服务建设的重要诉求。我国政府创新管理可以借鉴欧洲CAF框架作为公共体育服务标准运行管理的理论和技术支撑；政府公共体育服务标准运行管理具有政府本质下的组织结构框架、社会性职能下的政府转型以及法制依据下的战略规划的管理特征，具有制度、理论与技术以及资源投入上的保障；政府公共体育服务标准运行管理框架的构建需遵循以公众为中心、兼顾过程管理与结果导向，并注重通用性与可持续性的原则；维度包含了领导力、战略规划、人力资源、伙伴关系与资源、流程管理5大管理要素和公众导向、人力资源、社会责任、关键绩效4大结果要素；推行实施需要对内完善运行机制，对外协调好利益相关者关系，难点在于把握评估制度的客观性。
CAF；公共体育服务；运行；管理；标准
1 前言
随着党的十八大及十八届三中、四中、五中全会的相继召开，打造服务型政府和创新政府已成为推进我国政府管理体制改革的重要内容［16，20］，2016年3月，全国两会明确将创新政府和服务型政府作为政府建设的重点目标［36］，提供优质公共服务，推动政府管理方式的创新改革迫在眉睫。2016年5月，国家体育总局发布的《体育发展“十三五”规划》（以下简称“十三五规划”）中将“制定结构合理、内容明确、符合实际的基本公共体育服务标准体系”作为新时期下的新任务［5］；同年10月，国务院办公厅颁布了《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》，提出“健全政府公共体育服务相关的体制机制”的要求［8］。由此，如何规范政府运行管理以保障公共体育服务标准落实的问题摆在了我们面前，这是政府公共体育服务管理模式的转变和再造，也是公共体育服务标准体系不断完善的过程。
2 我国公共体育服务标准运行管理现状
公共体育服务标准是指规定从事公共体育服务活动应满足的要求以确保其适用性的标准［30］，政府公共体育服务标准运行管理，是指在公共体育服务标准规定及实施过程中政府所行使的计划、组织、领导、协调和控制的系列管理职能。当前我国公共体育服务标准建设多是以地方实践为主，地方层面的各级政府基于公众的体育需求，就公共体育服务标准的构建开展试点工作（表1）。
表1 近年来我国部分省 （自治区） 公共体育服务标准建设试点工作情况Table 1 Overview of Public Sports Service System Construction
可以看出，我国公共体育服务标准建设处于地方层面各有侧重的探索阶段，如日照市侧重社区体育，宁波市侧重网络化管理，慈溪市侧重政府购买，虽然都取得了一定的效果，但始终缺乏统一规范的引领标准；而国家层面虽然对公共体育服务标准体系构建提出了要求，如《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》中要求“加强公共体育服务、全民健身、体育场（馆）设施以及国民体质监测等标准的研制与应用”［9］，但目前出台的相关文件多是某一方面的规定，如《大型体育场馆基本公共服务规范》、《社会体育指导员管理办法》等，缺乏整体性的管理机制去运行实施，而“公共行政是发展中国家最短缺的资源”［41］，加之全球治理成为公共管理发展的新阶段和新趋势［36］，借鉴国外公共服务管理理念和实践成果成为我国政府转型的重要途径［29］。
3 CAF框架的发展
3.1 理论背景
20世纪80年代，受西方新公共管理理论“重塑政府运动”的影响，公共部门的管理成为人们关注的焦点［3］，为提高公共部门的管理水平，人们开始纷纷探寻一些新的管理工具。1998年，欧洲质量管理基金会（EFQM）开发出“卓越模型”并将之引入公共部门，以此为基础，欧盟各成员国期望建立专门适用所有公共部门的通用的管理评估框架。为此，欧盟公共管理局协同欧洲质量管理基金会（EFQM）、德国施拜尔公共行政大学（Speyer Academy）和欧洲行政学院（EIPA）共同成立了公共服务创新小组（IPSG）［22］，致力于开发集管理、绩效评估、公共性、多方通用为一体的管理工具，以促进政府和公共服务供给现代化，最终于2000年推出CAF试用版本［38］。CAF的开发充分考虑了私人部门和公共部门的差别，是集管理和自我评估为一体的管理系统框架［39］。
图1 2002—2013年CAF内容结构及演进Figure 1. CAF’s Content and Evolution in 2002—2013
3.2 结构模型及内涵演进
CAF经历了多次修订，其内容结构及演进流程如图1所示，整体框架都是由包含5个一级标准（领导力、人力资源、战略与规划、伙伴关系与资源以及流程）的促成要素和4个一级标准（员工结果、顾客/公民结果、社会责任结果及关键绩效结果）的结果要素构成，即“过程”与“结果”两大要素，促成要素是组织能动特征的体现，是达到绩效结果的管理活动；结果要素是通过感知和绩效测量来评估结果的实现程度，同时限定了公共组织实施管理活动时必须关注的结果领域和内容，两者共同形成了集系统性、整体性为一体的运行管理系统，共同致力于既注重过程与结果、又注重反馈与改进的管理模式，从不同的角度关注了公共组织的管理活动以及管理的绩效结果［37］。
4 政府公共体育服务标准运行管理分析
4.1 政府公共体育服务运行管理特征分析
提供公共服务是市场经济条件下政府的最基本职能［25］。这一职能的实现包括了决策、组织、领导、控制等一系列的管理行为，不是靠某一级政府单独所能完成的，而是通过横向和纵向各个层级分工协作共同完成，包括以下管理特征：
4.1.1 政府本质下的组织结构框架
我国政府有着金字塔形结构的特点，即纵向层级递进和横向职能独立［33］。宏观上讲，包括省、自治区、直辖市体育局——地（市）体育局——县（区）体育局以及街道（乡镇）和社区（行政村）等；微观上讲，各政府部门内部又设有“等级式”的管理结构，如司局级、处级、科级等层次设置，这体现了上下级之间的工作属性，上级依据服务对象、项目类型等特性划分下级的工作职能，进一步形成了横向的具有不同职能的独立部门，也就形成了一定的职能框架，而不能擅自超越。
政府在行使公共体育服务职能的过程中，需要横向与纵向之间的协调合作，即政府的不同层次与同层次不同部门之间管理活动的配合，包括过程管理、监督管理及绩效管理等形式，既有分工明确的平行关系，又有相互依存的交织关系。
4.1.2 社会性职能下的政府转型
政府的社会职能是供给公共物品并提供公共服务［34］，随着我国市场经济的发展，我国政府职能转型和管理体制改革不断推进，服务型政府的理念开始在实践中扎根，公众对公共体育服务的需求不再满足于简单的“器物层面”，而是产品与服务相结合的优质公共体育服务，能对社会公众复杂多样的需求做出快速的反应，能运用互联网、大数据等媒介工具提升政策、信息的透明度。“十三五”规划与2016年6月公布的《全民健身计划（2016—2020年）》分别提出了加快职能转变和加强组织领导与协调的意见，政府转型的出发点一方面是满足公众对公共服务复杂多样的需求，另一方面是出于提升政府公信力和塑造政府形象的考量。
4.1.3 法制依据下的战略规划
政府所从事的公共体育服务事业往往都有相应的法律、法规、部门规章或行业规范等作为依据，宏观层面，如《中华人民共和国体育法》、《公共文化体育设施条例》、《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》、《体育发展“十三五”规划》等文件的颁布和执行，为公共体育服务建设提出了发展目标，指明了发展方向，并提供了政策保障。在中观层面，如政府在公共体育服务工作人员管理方面的制度，在公共体育服务财政投入、支出以及成本控制方面的管理和控制，如《彩票管理条例实施细则》中对彩票公益金的分配与管理［6］、财政转移支付制度，“十三五”规划中对公众满意度调查评价的要求等。
4.2 政府公共体育服务标准运行管理的可行性分析
4.2.1 制度保障
2002年，党的十六大明确指出，公共服务是政府的一项重要职能［14］；2007年，党的十七大把建设服务型政府确立为当前和今后一个时期继续推进行政管理体制改革的基本目标和方向［12］；2012年，党的十八大明确强调“加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的基本公共服务体系”［28］，公共服务是推进政府职能转变、建设服务型政府的关键内容，是国家不断加强和完善制度建设的重要方向之一。另外，“十三五”规划中进一步提出了完善“负面清单管理”“政府购买”等公共体育服务制度保障体系［5］；《全民健身计划（2016—2020年）》中对政府的监督机制、激励机制等制度构建提出了新的要求［7］。可以看出，无论在宏观国家政策层面，还是在中观机制构建方面，政府公共体育服务标准运行管理都需以制度完善和制度创新为保障。
4.2.2 理论与技术保障
我国公共服务发展主要历经了公共服务供给保障、公共服务绩效评估、公共服务均等化和公共服务标准化等实践过程以及“新公共管理”和“新公共服务”等西方理论借鉴过程［3］，公共体育服务发展相对于公共服务较晚，但在公共服务理论和实践成果的基础上发展迅速，历经的各阶段都对国内外其他领域的管理和技术手段有所借鉴或应用，如公共体育服务体系构建阶段借鉴了公共服务和社会管理等领域的国家标准体系以及公共服务体系中教育、卫生等领域的服务标准体系；公共体育服务绩效评估阶段应用了经济学、管理学、系统论等相关理论和技术工具；公共体育服务均等化和标准建设对公共体育服务平台建设和互联网+技术应用提出了新的要求，而大数据发展趋势以及《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等相关文件的出台也为其需要提供了充分的保障。
4.2.3 资源投入保障
资源投入是开展公共体育服务系列工作的前提［32］，是建设基本公共体育服务体系、推动基本公共体育服务均等化的基础。近年来，我国政府不断加大对公共体育服务建设的公共财政投入以及人力资源、场地设施、体质监测等资源的投入。另外，政府公共体育服务供给职能面向社会和市场开放，党的十八届三中全会提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买公共体育服务”［24］，这为公共体育服务建设引进了更多的社会资本和市场资源，也为公共体育服务标准的运行管理提供了资源保障。
表2 2012—2013年我国公共体育服务发展概况Table 2 Overview of China ‘s Public Sports Service in2012—2013
4.3 政府公共体育服务标准运行管理的整合分析
通过以上分析可以看出，政府公共体育服务标准运行管理是一个复杂的系统活动，在制度、资源等运行保障下，包含了多方要素的优化组合，管理框架维度和指标的选取及确定也需要考虑多方面内容。但究其根本，政府公共体育服务的所有活动都是为了使其供给能够满足公众复杂的体育需求［27］，甚至弥补公众体育需求的意识缺失或薄弱环节，进而增加公众的满意度附加值，否则就应当进行改革以整治政府职能的“失灵”。因此，我国政府公共体育服务标准运行管理需要根据公众公共体育服务需求的复杂性，建立一个“内加强治理，外完善合作，上承接政策，下满足需求”的动态管理模式（图2）。
图2 政府公共体育服务标准运行管理的整合分析Figure 2. Confluence Analysis of the Government Operation Management
5 政府公共体育服务标准运行管理框架的构建
5.1 政府公共体育服务标准运行管理框架的构建思路
政府公共体育服务标准运行管理框架需体现政府战略规划、规章制度等无形公共体育服务和场地设施、体质监测、人力资源等有形公共体育服务；体现政府运行管理的能动特征和结果的实现程度；体现政府根据公众需求和国家政策构建的内部治理结构及与外部相关者的协同关系，这就对框架的公众性、通用性、可持续性等提出了要求。本研究借鉴CAF一级标准，对分级标准进行方法性或细节性补充与调整，最终构建适合于我国的政府公共体育服务标准运行管理框架。
图3 政府公共体育服务标准运行管理总体框架Figure 3. The Overall Framework of Government Operation Management
如图3所示，此框架符合了政府公共体育服务标准运行管理整合分析中动态管理模式的要求，其中，运行管理促成要素中领导力、人力资源管理和战略规划，体现了政府公共体育服务标准运行管理的内部治理结构，伙伴关系与资源体现了与体育社会组织、企业及公众等外部相关者建立的协作关系以及满足相关方公共体育服务需求并进行资源配置的状态，流程管理体现了政府公共体育服务标准运行管理过程中对内协调公共体育服务运作流程、对外协调公共体育服务项目合作，并由公众和社会力量监督的公开化、透明化的过程。管理结果要素体现了政府公共体育服务标准运行管理的效果，是对公共体育服务供给有效性的判断。
5.2 政府公共体育服务标准运行管理框架的构建原则
5.2.1 以公众为中心
“以公众需求为中心”就是以满足公众的需求和期望为中心，持续增进公众满意度，这是政府公共体育服务战略的核心，也是政府提供公共体育服务的价值追求。以公众为中心，必须与公众建立伙伴关系，鼓励公众广泛参与，时刻关注并收集公众目前和未来的需求信息，关注以公众为导向的服务结果，在考虑公众需求和可获得资源的前提下制定、审查并完善政府的战略规划。
5.2.2 通用性和可持续性
政府公共体育服务标准运行管理框架是各政府部门共同适用，但不同政府部门的具体分工和发展目标存在差别，因此，需参照政府部门开展公共体育服务工作的共性标准设置标准模块，如领导力、战略规划、人力资源管理等。但标准也不是一成不变的，随着社会与经济的发展和人们需求的变化，公共体育服务的政策规划、人员职责、资源配置、管理工具等都有可能改变，因此，政府公共体育服务标准运行管理框架要根据时间、需求变化等要素进行修改和完善，实现持续改进的动态循环，最终实现可持续发展。
5.2.3 过程管理与结果导向相结合
“过程管理”既是对支撑政府战略规划和预期目标的关键要素进行管理，这是政府推进公共体育服务建设并督促实施的过程，也是政府进行资源分配并协调各利益相关方的过程；“结果导向”是在政府公共体育服务运行管理过程中的各种产出效果，反映了政府公共体育服务运行管理活动、结构流程、利益相关方关系、资源供给等方面的效果。政府提供公共体育服务不是将提供过程作为目的，而是要达到既定结果，因此，将过程管理与结果导向相结合，才能在控制过程的基础上，分析和监测不足之处，以便持续改进，最终达到既定目标。
5.3 政府公共体育服务标准运行管理促成要素
5.3.1 领导力
政府领导力从属于公共组织领域，不同于企业领域的“个体领导”，政府领导力具有“群体领导”的属性，以追求公共利益为目标［23］。善治视阈下的政府领导力强调“有限政府”的能力以及社会管理的能力，指出以实现政府社会责任与特定目标为本，并获得社会认同，是政府领导力的充分体现［11］。“领导力”主要包 括内容如下：
1.确立并宣传政府公共体育服务发展的指导思想、基本原则、发展目标和发展理念，指导发展方向
以构建公共体育服务标准体系为核心，以实施《全民健身条例》、《全民健身计划（2016—2020年）》等政策法规为主要抓手，确定政府公共体育服务的指导思想、基本原则、发展目标和发展理念；将政府公共体育服务发展目标转化为中期性、年度性、阶段性并具有可操作性的目标；识别公共体育服务中可能发生利益冲突的潜在领域，进行“利益冲突管理”，定期审查调整政府公共体育服务的指导思想、基本原则、发展目标和发展理念，以适应外部环境与形势的变化；建立一套包括透明度、以人为本等原则在内的价值框架以及行为准则，引导和规范政府公共体育服务的运行管理。
2.建立政府公共体育服务管理系统，用于政府公共体育服务的运行管理和持续改进
确定合理的政府公共体育服务管理形式（层次、功能、职责与权限），为政府各个层级和领域确定可衡量的产出和结果指标；建立政府公共体育服务管理信息系统，有风险管理、数据采集和内部控制的输入，有政府战略和目标的持续监测等；将政府公共体育服务与互联网+相结合，在“大数据”背景下，切实提高公共体育服务的升级和优化；为政府公共体育服务项目计划、预期效果及变革原因进行有效的内部和外部沟通，如决策参与、调研和研讨等方式，进行有效的过程控制。
3.协调政府各层级和其他利益相关者的有效关系，对其他体育组织进行引导和支持〔体育社会组织机构、全民健身站（点）等〕
确认影响政府公共体育服务的公共政策（如国家制定的一些政策、法规、强制性标准等），并保证公共体育服务建设目标与公共政策相一致，与发展改革、财政等部门建立积极、正常的关系；与重要利益相关方（公众、体育社会组织、企业等）建立并维护伙伴关系和网络关系，并进行利益相关者分析，识别其对公共体育服务的实际需求和未来期望；参与行业体育协会、体育社会组织、以及企事业单位等代表性的公共体育服务活动；对其他体育组织〔各级体育社会组织机构、全民健身站（点）、公益性体育社团、健身团队等〕进行引导和支持。
4.加强内部统筹管理，调动政府工作人员公共体育服务相关工作的积极性并给予支持
及时向政府工作人员通告事关公共体育服务相关的重大事项，并对建设性的反馈意见和建议做出回应；定期与各部门负责人及其工作人员就公共体育服务的计划和目标的实施情况进行沟通，并向其提供相应的支持，以促进整体目标的实现；通过权力下放、责任分配、分级管理等方式进行授权，从而激励和支持政府工作人员，提高政府和员工公共体育服务的工作效率；建立一种鼓励政府工作人员创新和自我改进的环境，通过专业学习、技能培训、奖励制度等方式不断提高工作人员提供公共体育服务的能力、素养以及积极性。
5.3.2 战略规划
积极推进服务型政府建设，迫切需要研究制定服务型政府建设的战略规划［1］。制定政府公共体育服务运行管理的战略规划，有助于对公共体育服务建设进行顶层设计和总体协调，明确战略重点，设置基于公共政策的优先项和目标；另外，规划具有公共政策的属性［13］，必须以包括公众在内的利益相关者需求为中心，同时关注政府的创新与变革。“战略规划”的主要内容如下：
1.收集利益相关者目前和未来的公共体育服务需求的信息
识别政府公共体育服务运行管理过程中的利益相关者，包括公众、上级机构、政府工作人员、体育社会组织、企业界等，系统地收集、分析并审查利益相关者公共体育服务需求、期望和满意度的信息；定期收集、分析并审查影响公共体育服务的重要信息，外部相关信息，如政策法规、信息化建设、城乡发展、竞争环境等，内部相关信息，如公共体育服务过程管理、绩效信息等；利用SWOT分析、风险管理、全面质量管理等技术，系统地分析政府公共体育服务的特征，确定政府的优势和不足。
2.制定政府公共体育服务的战略规划和政策法规并监督实施
将政府公共体育服务政策法规或战略规划通过建立工作计划和项目小组及优先排序等形式转化为可实施的方案或计划，分解到部门、组织以及个人，并在执行过程中进行监管；让利益相关者参与制定战略规划，并对相关方的需求和期望进行优先排序，以平衡各类公共体育服务项目的管理、资源的分配、长期与短期的安排等；依据政府公共体育服务的产出与效果，评估现有战略规划的质量，评估改进战略规划的必要性；完善相应的机制建设，如沟通机制、评估制度及表彰制度，规范公共体育服务体系建设“四纳入”情况等。
3.计划、实施和检查政府公共体育服务的创新与变革
系统监测政府内部对公共体育服务要求变革的驱动因素（如通过标杆管理对照不同部门之间的差距等）以及外部对政府变革与创新的需求（如公众公共体育服务需求的变化、法规政策的变化等）；开展高效的公共体育服务变革管理体制，包括对创新过程的管理，如试点项目、政府购买公共体育服务项目管理等；保证必要资源的可获得性以实施公共体育服务计划的变革，如人力资源、设施设备、财政投入等方面；通过定期技能培训、标杆管理等方法，建立一种创新政府公共体育服务发展的文化环境。
5.3.3 人力资源
随着政府内外部环境的变化，作为政府公共管理重要工具的政府人力资源管理也经历着重要的变革［26］。尊重、公平、授权、培训、奖励以及提供健康安全的工作环境等，是政府充分开发人力资源 、提高工作人员满意度、保证人员积极参与和自我提升的基础，是支持政府公共体育服务战略规划以及过程有效运转的重要保障。“人力资源”的二级标准内容如下：
1.根据政府的公共体育服务战略规划完善人力资源管理
综合战略规划和社会因素（如公平就业、弹性工作时间、性别和文化多样性等），制定并贯彻人力资源管理政策，对人员招聘、薪酬以及职能分配等方面有明确的标准；通过人力资源需求和供给预测等方法定期分析政府公共体育服务人力资源；保障并平衡人力资源的任务与责任，包括保证公共体育服务工作人员的数量、年参与公共体育服务的志愿者数量及提供公共体育服务所需的知识和技能等；重视专项人才的培养及公益性和职业性社会指导员的管理，提供必要的培训。
2.提高工作人员提供公共体育服务的能力
定期评价分析政府提供公共体育服务的人力资源能力状况，包括专业知识、技能以及服务态度等；为公共体育服务工作人员制定培训和发展计划，如公共体育服务线上服务的能力、处理与公众及伙伴关系的能力等。
3.加强公共体育服务人员的参与度
形成开放式的政府公共体育服务文化，建立适当的参与机制，定期对公共体育服务相关工作的开展进行人员满意度调查，同时关注志愿者或兼职人员获得信息和参与适当事项的需要。
5.3.4 伙伴关系与资源
2016年6月，《全民健身计划（2016—2020年）》提出强化政府主导、部门协同、全社会共同参与的全民健身组织架构，推动各项工作顺利开展［7］，伙伴关系是政府开展各项工作的重要策略［4］，经费、设施、健身指导、健身活动等是政府开展各项工作的重要资源。 “伙伴关系与资源”的主要内容如下：
1.与相关体育组织建立有效的伙伴关系
确定供给公共体育服务的合作伙伴，界定合作关系的性质及合作模式（如公共体育服务购买者—公共体育服务供应商、政府主导—引导—监管等）；界定政府与合作伙伴各方公共体育服务的责任和权限，并签订相应的合作协议；与公共体育服务组织或其他组织联合开展或外包公共体育服务项目，并定期监测和评估项目的实施进程和结果；发展长期的公共体育服务合作模式（PPP模式）；通过标杆管理与合作伙伴进行公共体育服务的项目合作。
2.加强与公众的沟通交流
鼓励公众表达其公共体育服务的需求，支持体育社团和体育社会组织的发展；鼓励公众参与公共体育服务政策制订的过程，并建立公众对政府公共体育服务提出意见以及投诉的渠道，提高政府公共体育服务决策与实施的透明度（如公布公共体育服务年度报告、互联网发布信息等方式）；发展代表性公众作为公共体育服务的共同建设者和评价者，并进行公共体育服务期望管理。
3.经费投入
在平衡各方的前提下，综合考量地区体育事业发展能力、常住居民人口数量及公众需求等因素，对健身设施建设进行经费投入；有计划地增加用于群众体育的财政事业经费；以体育彩票公益金作为公共体育事业发展引导资金；引入公共体育服务预算和成本计划的监督体制，保证预算和经费使用的公开透明。
4.场地设施
科学规划和统筹全民健身场地设施建设，因地制宜地进行配建、布局和管理，有效扩大增量资源，充分利用闲置资源，积极盘活存量资源；根据场地设施建设标准和要求，对体育场地、市（地）、县（区）全民健身活动中心（大、中型）、市街道室内外健身设施、居委会/社区健身点、乡镇体育健身中心以及行政村/社区农民体育健身工程进行规划和管理；引导场地设施的优化利用，面向不同群体制定明确的免费或低收费开放政策，并配备相应的服务和设施，如公共交通路线及指引、特殊人群的需求等；制定综合的公共体育设施资产管理政策，包括通过直接管理或承包管理的方式进行设施维护、安全循环和处理等。
5.健身指导
根据政府公共体育服务的发展目标和运作目标，建立动态的健身指导管理系统，开展健身指导活动，并定期进行健身指导的技能评估及新技术的引进等；对社会体育指导员进行管理，定期测量、评价社会体育指导员的服务质量、专业知识和技能；根据公众需求举办科学健身讲座培训，提高公众的科学健身意识、素养和能力水平；贯彻实施全民健身志愿服务的长效工作机制，充分利用志愿者、体育社会组织等多方资源开展全民健身志愿服务活动；鼓励企业、体育社会组织等相关方共同参与，促进全民健身科学研究和科学健身指导。
6.健身活动
丰富和完善全民健身活动体系，开发适合不同人群、不同地域和不同行业特点的特色运动项目，丰富活动供给；促进竞技体育与群众体育全面协调发展，定期举办地区性全民健身运动会及单项（人群）全民健身竞赛活动；将健身活动与体育文化相融合，开展全民健身日活动和节（假）日全民健身活动，并发展为一种象征体育文化的系列健身活动；发挥政府的主导作用、激活市场活力和社会力量共同举办全民健身活动，引导、服务和丰富全民健身活动健康发展。
7.体质监测
定期开展国民体质监测，并持续关注体质监测的技术创新和检测人员的专业技能，以保证监测的全面性、科学性；对地区体质监测站点进行统筹规划，包括空间分布、设施配置等，并有相应的管理制度；鼓励公众接受体质测试，形成规模的受测人群，为测试对象提供运动处方并存底；建设公众体质健康数据管理系统，对公众体质进行动态监控，定期发布辖区体质监测报告并供公众查询。
8.信息服务
拓宽提供公共体育服务的媒体健身栏目，普及科学健身知识，方便公众就近就便获得健身信息；利用ICT（信息与通信技术）提供智能、有效的公共体育信息服务，以提高向公众提供公共体育服务的效率和质量；推进公共服务信息平台建设，包括健身信息平台APP等，并进行监管，保证提供信息的准确性、可靠性和时效性；
5.3.5 流程管理
流程即各项工作间的传递和转移，是从过程控制的角度对公共体育服务的内容进行规范。政府公共体育服务各项工作的开展都会通过流程管理来体现，每个流程包括一系列活动，并将资源投入转化为结果或产出。“流程管理”的主要内容如下：
1.持续不断地确认、设计、管理和监督公共体育服务工作流程
确认政府公共体育服务的关键流程，如服务性流程（公共体育产品和服务供给）、管理性流程（公共体育服务发展方向）和支持性流程（公共体育服务资源配置），并对各流程进行协调，必要时进行流程的调整或变革；根据公共体育服务项目或活动的性质，确认流程参与方，明确职责分配；在对公共体育服务运作流程中风险、关键要素、预期效果进行分析和评估的基础上，支持政府和外部利益相关者参与流程的计划与开发，配置相应的资源（人员、设施、信息等）；设置以公众为导向的绩效目标并采用流程指标（如效率、数量、质量、公众满意的要求等）监管效率。
2.开发并提供以公众为导向的公共体育产品与服务
鼓励公众参与公共体育服务和产品（流程产出）标准的制定，响应公众的需求和期望；通过信息接口调研、方案征询等方法让公众参与公共体育服务信息来源及信息渠道的设计与开发，促进公众了解自我的公共体育服务需求和参与方式；及时向公众公开相关信息，了解公共体育服务有关政策及实施的变革；提高政府公共体育服务的公开化、透明化、弹性化管理水平，如建立公共体育服务平台、公开的服务流程、灵活办公时间等；建立完善的公共体育服务问询解答和投诉管理机制，利用公众和社会力量进行过程的监管和自我监管。
3.协调政府与其他体育组织或机构的各项流程
明确公共体育服务传递链/交付链属于哪个组织，开发通用的公共体育服务项目系统，用于政府与各组织的公共体育服务传递，促进数据交换和信息共享；以公共体育服务项目为单位创建合作组织间的工作小组来跟进流程、推进体育服务事项；鼓励政府工作人员跨组织学习，更好地进行流程协调并克服组织边界；推进跨组织的公共体育服务文化，建立跨组织的流程管理（如共享的材料、政策及不同组织间通用的公共体育服务项目流程等），突破孤立式供给模式。
5.4 政府公共体育服务标准运行管理结果要素
公众导向、人力资源和社会责任结果主要通过主观感知结果和指标来测量，1）进行满意度调查，即政府人员、公众和社会如何评价政府公共体育服务；2）效果评估，侧重于政府公共体育服务内部绩效指标的测量结果。关键绩效结果中的“外部结果”主要评价政府公共体育服务政策及提供的产品和服务造福公众的能力和有效性；“内部结果”主要对政府的效率水平进行测量。
5.4.1 公众导向的结果
公众是政府公共体育服务的受用者和受益者，政府通常利用问卷调查来了解公众满意度，此外，还可以通过焦点群体访谈、用户小组调查等方法测量公众满意度。
1.公众的满意度调查
满意度调查回访政府形象（如政府公共体育服务文化；政府的开放性、透明度；解决公众问题的能力等）；公众参与政府公共体育服务的结果（如相关政策制订与实施的参与；政府公共体育服务效果评估的参与等）；公共体育服务可及性和方便性的结果（如公共体育场馆免费开放时间；针对特殊人群的体育配送；公共交通的便利性等）；公共体育产品和服务的结果（如场地设施的数量、质量及安全性；全民健身活动或公共赛事的举办；体育指导的专业性和时间灵活性；体质监测情况等）；公共体育信息服务的结果（如公共体育服务信息的数量、质量、时效性等）；政府组织调查公众对政府提供公共体育服务意见的频率。
2.公众的效果评估
政府整体形象的指标（如政府公共体育服务相关部门的开放时间，投诉的数量及受理和反馈时间，公共体育服务人员数量及专业化程度）；公众参与的指标（利益相关方参与公共体育服务的程度，如提出建议数量、参与研讨次数、承担的任务比重；政府接收并执行的公众建议的条数，采用创新途径处理公众问题的情况，如公共体育服务平台；APP的开发等）；提供公共体育产品和服务的指标（如已有和新增的公共体育场地面积；公共体育场馆和场地设施的免费开放率和开放时间；具有年度体育活动的具体规划，并按规划举办体育活动的次数；各级体育社会组织的数量及运作情况等）。
5.4.2 人力资源结果
人力资源结果是政府实现的与公共体育服务工作人员的能力、动力、满意度和绩效相关的结果。这个标准分两种：1）满意度调查，涉及到工作人员对政府公共体育服务的整体满意度；2）效果评估，即测量公共体育服务工作人员表现的指标。
1.人力资源的满意度调查
主要包括人员整体满意度（如制定公共体育服务发展目标、实施过程及改进活动的参与程度）；政府公共体育服务运行管理满意度（如政府公共体育服务人力资源管理战略、职能分配等设计；政府公共体育服务项目流程的规划、管理和协调）；工作环境满意度（如政府公共体育服务文化建设、部门之间的延展性和互动性；政府公共体育服务工作场所的布局以及环境条件）；以及职业和能力发展管理满意度等。
2.人力资源的效果评估
主要包括公共体育服务工作人员的表现指标（缺勤率、流动率、投诉数量等）；公共体育服务工作人员积极性和参与程度的指标（建议数量、参与活动数等）；公共体育服务有关工作的绩效指标（完成工作任务的数量、质量、效率、成本等）；有关技能发展的指标（技能培训活动及交流会议的参与率、互联网技术水平等）；处理公众事务并满足其公共体育服务需求的能力（公众评价、能力评价）等。
5.4.3 社会责任结果
政府管理是一种公共管理，“公共”对“管理”的限定明确了政府管理的公共性特征和维护公共利益的社会责任［2］，而公共体育管理的社会责任也是一种客观存在，是公共体育产生和存在的基础［10］。社会责任结果是政府在满足社会公共体育服务需求和期望方面的结果。
1.社会责任的满意度调查
社会责任的满意度调查主要包括公众对政府公共体育服务影响公众生活质量的认识程度（如科学健身讲座、对特殊群体的体育配送等）；政府在公共体育服务方面的总体影响力；对社会经济的影响（如引入社会资本供给公共体育服务）；对社会环境问题的影响（如健身设施安全标准以及处理方式，建设公共体育场地设施时的环境因素）；在可持续发展方面的社会影响（如公共体育服务政策性、服务性以及活动性影响）；公众对政府开展公共体育服务公开性、透明性以及伦理行为的总体看法；政府通过财政或其他方式，对体育社会组织、体育社团及企业的影响；媒体对政府开展公共体育服务、履行社会责任的评价。
2.社会责任的效果评估
社会责任和效果评估包括与体育社会组织、体育社团等之间的关系和质量（如合作协议、定期审查次数等）；媒体报道政府公共体育服务的数量（积极与消极）；对社会弱势群体体育配送的数量及次数；在推动革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区发展公共体育服务方面的支持；对国际体育项目和参与体育公益及志愿活动的支持（参与次数、取得效果等）；参与和组织的国内外的公共体育服务交流（如会议数量）；保护公众免受健康风险和事故侵害的措施（如健身场所的安全性、预防公共体育活动对公民生活的侵扰等）；政府在保护与存续公共体育服务资源方面的活动（如场地设施符合安全和环保标准、公共体育设施的可回收利用等）。
5.4.4 关键绩效结果
关键绩效结果是政府通过产出（公共体育产品与服务）与效果（对公众的影响）来反映关键目标的实现情况（外部结果），以及政府在管理和改进公共体育服务方面取得的结果（内部结果）。
1.针对目标产出与效果的外部结果
政府在产出（公共体育产品与服务的提供）方面实现目标的程度；根据评估结果，对公共体育产品与服务提供的质量进行改进的情况；监督检查和审计的结果（如外部相关部门的廉政检查、服务检查和财务审计等）；参与竞争、获得公共体育服务项目或荣誉认证方面的结果（如公共体育服务示范区建设等）；成本有效性的结果（如提供公共体育产品与服务的投入产出比、对购买公共体育服务项目的资金投入与项目验收质量等）。
2.针对效率水平的内部结果
建立伙伴关系的结果和协同合作或委托购买公共体育服务项目的结果（如关系性质、合作方式、取得效果等）；满足和平衡利益相关方需求的结果（利益相关方反馈、问卷调查等）；开发并应用信息与互联网技术的结果（如公共体育服务平台建设、移动APP等）；监督检查和审计的结果（如政府内部的服务检查、财务审计，以及对体育社会组织的监督管理等）；政府公共体育服务财政预算的结果（财政预算和财务目标的实现程度）；政府对提供公共体育产品与服务所得财政资源及收入的结果及分析（如全民健身活动的举办、公共场馆的运营）；政府对开展公共体育服务的全部投入和支出财务数据统计分析。
5.5 政府公共体育服务标准运行管理框架根据以上分析，本研究最终构建了如表3所示的政府公共体育服务标准运行管理框架，包含了领导力、战略规划、人力资源、伙伴关系和流程5个一级标准的管理要素和公众导向、人力资源、社会责任和关键绩效4个一级标准的结果要素，为政府公共体育服务标准运行管理提供了兼顾管理过程与绩效结果、兼顾政府内外环境的系统性、整体性的管理运行体系。
表 3 政府公共体育服务标准运行管理指标体系Table 3 The Management Index System of Government Public Sports Service Standard
6 实施对策与建议
政府公共体育服务标准运行管理框架的构建是一个理论指导的过程，更是一个推进实践的过程，这不仅需要在理念层面完成从“行政权利本位”到“公众利益中心”的转变，更需要在操作层面统筹政府运行管理机制，其对策与建议主要如下：
6.1 对内完善运行机制
1.在决策层加强政府领导力建设。不同于传统的管制型政府，此时的“领导力”不是掌舵和控制，而是在当前体育供给侧结构性改革的背景下，以健全的机制为保障构建公共体育服务多元供给格局，明确政府职能边界，发挥政府的决策力、引导力和协调力，并通过创新制度建设和技术手段提升政府的执行力、服务力和公信力。
2.在保障层使战略规划有法可依。战略规划的规范性、约束性对特定时期公共体育服务建设的效果至关重要。战略规划的制定应当立足于公众的体育需求和客观的建设能力，通过科学的决策机制、明确的权责机制加以确定，并在实施过程中配套相应的行政法规或规章制度，以此加强战略规划的引领作用、提升战略规划的执行力度。
3.在执行层充分利用和开发公共体育服务人力资源。加强公共体育服务专业人才队伍建设，通过技能培训、伦理管理等方式培养和吸引高素质复合型的体育管理人才。将公共体育服务工作人员的技能水平和服务能力与政府公共体育服务战略规划相匹配、与绩效考评制度相挂钩，从而提升公共体育服务工作人员的积极性和竞争意识。
4.在管理层完善各种制度机制建设，以政府公共体育服务运行管理过程中存在的问题为出发点，建立多层次的配套机制，如公众的参与机制、内外部的沟通机制、供给主体间的协同机制、对体育社会组织的监督机制、对工作人员的激励机制等，并形成相应的管理规范。
5.在工具层鼓励发展公共体育服务技术新引擎。充分推进互联网+和大数据战略在政府公共体育服务标准运行管理中的促进作用和融合发展，构建公共体育服务管理信息系统或公共体育服务平台以及延伸意义上的公共体育服务工作环境、服务流程、文化建设（国际交流、培训学习）等，促进公共体育服务共享共建，政府管理更加系统、高效。
6.2 建立和维护与各利益相关方关系
以公共体育服务项目或服务模块为单位确立与利益相关方的关系，并明确各利益相关方在服务供给过程中应扮演的角色，公众作为公共体育服务的接受者，政府也应激励其扮演好监督者和参与者的角色；体育社会组织作为提供公共体育服务的协同者，政府应加快政社分开、权力下放，以提高其自治能力，释放供给活力；市场作为公共体育服务项目的承接方，政府应明确政企边界，完善市场准入规范，借“无形之手”提高服务供给效率。以建立资源投入保障机制，完善财务管理、技术管理及风险管理等制度和办法，作为维护与利益相关方关系的有力保障。
6.3 把握评估制度的客观性
这是政府公共体育服务标准运行管理实施的难点所在，本框架指标为定性与定量相结合，因此，运行管理过程和效果评估时需区分客观条件与主观能动因素，这对领导机构、实施机构以及评价机构都具有较高的要求。另外，应当建立独立于政府的评估机构，防止政府部门自评中有所隐瞒和规避，而不同政府部门运行管理基础不同，因此，需要在综合评价、系统整合的基础上，通过一定的体系建设或政策调整进行实施和应用，并展开周期性评价进行改进，以保证政府公共体育服务标准运行管理框架运行的持续性和科学有效性。
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Research on the Operation Management of Government Public Sports Service Standard Based on CAF
The construction of China’s government public sports service standard operation management is a comprehensive，systematic project，“performance evaluation and surveillance feedback for the management of the operating system” is the important demands for the construction of public sports services in the period of “Thirteen-Five”. Research suggests that government innovation management can use European CAF framework for reference as the theory and technical support；the operation management of government public sports service standard has management features，such as the organizational structure framework under the nature of politics，the transformation of government under social function，and the strategic planning under the legal basis，the guarantees of the system，the theory and the technology，and the resources input；the operation management of government public sports service standard should follow the principle of public-centered，taking into account the process management and result orientation，and pay attention to the principle of universality and sustainability；the operation management framework of government public sports service standard includes leadership，strategic planning，human resources，partnership and resources，process management as five management elements，and public orientation，human resources，social responsibility and key performance as four result elements. The implementation of the operation management framework needs to improve the internal operation mechanism，coordinate the external stakeholder relations，the difficulty lies in the objective assessment system.
CAF；public sports service；operation；management；standard
G80-05
A
2017-05-23；
2017-09-06
国家社会科学基金重点项目（14ATY003）；江苏省研究生科研与实践创新计划项目（KYCX17_1964）。
付冰，女，在读博士研究生，主要研究方向为体育管理，Email：fbing0620@163.com；王家宏，男，教授，博士研究生导师，主要研究方向为公共体育服务和体育产业，Tel：（0512）67165801，Email：jhwang@suda.edu.cn。
苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021 Soochow University，Suzhou 215021，China.
另一方面，欧洲通用评估框架（Common Assessment Framework，以下简称“CAF”）作为专门为公共部门设计的适合于公共服务组织的管理系统框架，截止到2017年1月，已被遍布于欧、亚、非等地的53个国家的3 895个公共组织广泛应用于教育与研究、地方行政、社会服务及公共部门管理等领域，已成为政府创新管理的热门实践［40］。在我国也引起了国家行政学院及同行的关注，成为中国政府和欧盟委员会共同合作的“中欧公共管理项目”［15］，并在厦门市思明区政府、深圳市龙岗区政府及辽宁省林业厅等地开展试点工作［18，21］，在创新和规范政府公共服务运行管理、完善顶层设计方面取得了显著成果。
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