我国政府购买公共体育服务的现实困境和发展对策

张大超，杨 娟

ZHANG Da-chao， YANG Juan

我国政府购买公共体育服务的现实困境和发展对策

张大超，杨 娟

ZHANG Da-chao， YANG Juan

运用文献调研、实地调查和电话访谈等方法，整理并分析目前我国政府购买公共体育服务的相关案例及信息，对政府购买公共体育服务的核心概念、理论、政策及购买内容等方面的理论与实践探索进行研究，找出目前我国政府购买公共体育服务发展过程中取得的成效、存在的问题，并提出发展建议。取得的成效：初步实现政府职能的转变，制定了政府购买公共体育服务的相关政策法规，培育了一大批社会体育组织，提高了资源利用率。存在的问题：政策法规还不够成熟，购买内容还未满足受众真正需求，承接主体区域发展还不够均衡，购买程序还未建立好完善体系，购买类别不太明晰，监督评估机制尚未建立，受益主体公平性有待考量。发展建议：完善相关政策法规，科学地选择购买内容，促进承接主体均衡发展，加强购买程序模式构建，完成购买类别科学划分，建立完善监督评估机制，促进受益主体公平有序发展。

政府购买公共体育服务；积极探索；现实困境；发展对策

建立和完善政府购买公共服务制度是推进政府治理体系与治理能力现代化的重要举措。目前，在国际上，政府采购规模占国家GDP的15%～20%是比较合理的水平，其中，购买公共服务的比重在30%～75%之间［48，49］。我国政府购买公共服务始自1996年上海市向民办非企业单位罗山会馆购买服务，开创了国内政府购买社会组织服务的先河。2013年9月，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布，标志着我国政府购买公共服务由地方探索上升为国家战略，确立到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，并明确指出：教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度，把“购买公共体育服务”列为政府购买公共服务的8个重点领域之一。2014年10月，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中8次提到要采取各种措施吸引社会资本参与全民健身，5次提到各级政府将主要通过购买公共体育服务方式满足全民健身需求。我国地方政府购买体育公共服务的探索也已开展近10年。自2008年开始，上海闵行区体育局与翼立体育俱乐部开始了合作办馆的尝试，成为我国政府购买公共体育服务开启的里程碑。此后近10年的探索中，长沙、武汉、江苏、北京、广州等开始了游泳培训、体育培训等活动的政府购买，截止2016年底，我国所有省市均已尝试了政府购买公共体育服务的实践活动。但与发达国家相比，我国政府购买公共体育服务正式兴起相对较晚，虽已探索性进行政府购买公共体育服务，初见成效地实现了服务型政府的建立，但政府购买公共体育服务仅在局部发达地区进行低层次购买，覆盖面相对狭窄，且在“购买过程中谁来购买服务，为谁购买服务，购买什么服务，怎么购买服务等问题都未曾辨析清楚”［21］。

近10年的积极探索，对我国政府购买公共体育服务的发展弥足珍贵，其积累了哪些经验？实践中有哪些困境？实现2020年全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度的目标，政府如何落实？等等问题，都是亟待深入研究的课题。为此，本研究以我国政府购买公共体育服务实践为研究对象，运用文献调研、实地调查、电话访谈等方法对我国政府购买公共体育服务的现状进行调研，查询政府购买公共体育服务大量案例并对其归纳、整理、分析，总结成功经验，揭示其现实困境，重点探索今后发展的基本对策，旨在为我国政府购买公共体育服务科学化发展提供借鉴。

1 政府购买公共体育服务的核心概念及相关基本理论

1.1 政府购买公共体育服务的核心概念界定

通过对公共体育服务相关研究成果的对比分析发现，目前国内对公共体育服务的相关研究相对较多，学界对公共体育服务的概念界定基本达成共识［7，9，11，29，38，43］，尤其周爱光从核心层面分析了学界对公共体育服务概念的区别［46］。我们归纳了学者们的观点，其核心要义包括：1）公共体育服务由政府、公共组织、社会主体或个体等多元主体提供；2）公共体育服务的目标人群是社会公众；3）公共体育服务包括有形物品和无形服务两大部分。

据此，本研究界定的公共体育服务：是指政府为满足国民公共体育需求，按照政府职能，由政府、公共组织、社会主体或个体等在体育领域内无偿或有偿提供供全社会共同消费、平等享受的，满足社会公众多样化体育需求的体育公共产品和体育服务。在上述“公共体育服务”概念界定基础上，本研究进一步界定了“政府购买公共体育服务”的概念内涵：是指政府为满足国民公共体育需求，履行公共服务职能，在体育领域内向社会组织、企业或个人出资购买体育公共产品和体育服务，免费或收取一定费用供给社会公众使用或享用的行为过程，是对政府自身实现公共服务职能的有效补充。

1.2 政府购买公共体育服务的基本理论

通过对国内政府购买公共体育服务相关文献收集整理，并对江苏、上海、广东等地的政府采购网、体育部门官网等相关网站查阅收集相关文件、电子标书等，结合经济学理论对政府购买公共体育服务所涉及的因素进行归纳并分类，如图1所示。

1.2.1 政府购买公共体育服务涉及因素按参与主体分类

政府购买公共体育服务主要涉及3个主体，即购买主体、承接主体和受益主体，且这3个主体并非固定不变，是根据购买事件发生的地点、政府部门类别、承接主体和享受人群自身性质决定，对不同购买事件中3个主体的确定要具体问题具体分析（表1）。

表1 政府购买公共体育服务参与主体Table 1 Analysis of Participators of Government Purchasing Public Sports Service

通过表1可以看出，政府购买公共体育服务所涉及的3个主体正是对“谁来购买、向谁购买、为谁购买”的术语命名，且三个主体的经济关系也表现出“出资-生产-获益”这一链式经济关系。且表1所举例子中可以看出，政府购买公共体育服务的购买主体具有多样化特征，案例中“体育局、竞体司、市政府”等都可成为购买过程中的购买主体。同时，通过查阅大量文献及案例发现，我国对政府购买公共体育服务承接主体未形成统一认识。由表2可以看出，在政府购买公共体育服务实践活动中，承接主体呈现出多元化发展状态，这种状态一方面能够充分调动各类别承接主体的积极性，拉动体育行业多样化发展。另外，我们在实地调查过程中，受访相关体育部门负责人指出，目前我国政府购买公共体育服务发展尚不成熟，缺乏对承接主体的规范。

表2 政府购买公共体育服务承接主体分类表Table 2 Supplier Classification of Government Purchasing Public Sports Service

1.2.2 政府购买公共体育服务按购买涉及核心环节分类

经过查阅文献及调研，政府购买公共服务主要涉及的核心环节有5大类（图2）：

图2 政府购买公共体育服务因素按购买核心环节分类Figure2. The Classification of Involved Factors of Government Purchasing Public Sports Service on the Basis of the Purchase Involves the Core Link

资金来源：政府购买公共体育服务主要资金来源于政府，但由于政府需要兼顾领域较多且自身能力有限，不能做到百分百满足民众体育需求，即相关的承接主体与受益主体也需要作出部分资金支持。根据购买主体、承接主体及受益主体三者之间的结合方式及对大量案例的分析认为，政府购买公共体育服务资金来源主要有3种渠道（表3），其中以政府专项财政资金和公益性体育彩票为主，以体育组织和民众出资为辅。同时，经电话访问某体育局相关工作人员得知，“慈善捐助”也是政府购买公共体育服务资金来源之一，但资金总额相对较少。

表3 政府购买公共体育服务资金来源分类Table 3 Fund Source Classification of Government Purchasing Public Sports Service

支付方式：在政府购买公共体育服务过程中，资金的支付方式根据购买内容、承接主体性质等因素的不同而存在差异，但基本可分为以下3类：1）一次性全部支付，即由于购买过程整体时间较短，资金需求时间较集中，购买主体在短时间内需要将所需资金一次性全部支付给承接主体；2）先付启动资金，评估后支付余款，即由于购买过程所需时间长，且要对承接主体的服务进行监督评估，为了保证较高购买质量与效果，购买主体采用先支付一部分活动启动资金的方式，待对购买内容作出评估后支付余款；3）承接主体垫付，即由于存在购买数量、购买规模等不确定因素，购买主体在购买活动中选择由承接主体垫付所需资金，待活动结束对整个购买活动数量、规模等作出评估，再由购买主体出资或购买主体与受益主体共同出资（表4）。

表4 政府购买公共体育服务支付方式分类Table 4 The Classification of Payment Method of Government Purchasing Public Sports Service

购买方式：据《中华人民共和国政府采购法》可知，政府采购方式可分为公开招投标、邀请招投标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及其他采购方式。由于政府购买公共体育服务的购买内容、承接主体性质等不同，故购买方式的选择要根据具体购买情况而定。不同的采购方式有不同的属性特征、优缺点，政府购买公共体育服务要在了解各种采购方式的基础上根据具体的购买内容、承接主体情况、受益主体需求等因素对其作出科学合理选择（表5）。

表5 政府购买公共体育服务购买方式分类Table 5 Purchasing Method Introduction of Government Purchasing Public Sports Service

购买内容：公共体育服务涉及内容多、范围广且针对人群相对复杂。目前，关于政府购买公共体育服务的内容还没有统一标准，在政府相关文件及相关研究成果中有不同表述及分类（表6）。

表6 已有文献关于政府购买公共体育服务的内容分类Table 6 Purchasing Content Classification of Government Purchasing Public Sports Service

本研究根据政府购买公共体育服务理论基础，通过对不同地区政府购买公共体育服务的大量案例进行整理、分析后，将目前政府所购买的公共体育服务内容归纳出10种类别（表7）。

表7 本研究对政府购买公共体育服务的内容分类Table 7 The Classification of Purchasing Content of Government Purchasing Public Sports Service in this Study

购买绩效与评估：客观真实评价政府购买公共体育服务的财政资金使用绩效和承接主体供给体育服务的绩效，建立科学合理的购买绩效评估机制，以利于提高政府体育公共决策的科学化、民主化水平，提高政府购买公共体育服务的有效性，已成为当今的关注热点及研究热点。所谓政府购买公共体育服务项目成效评估，是指政府购买社会体育服务主体或社会工作主管部门，依据一定的原则、标准、方法，对政府购买公共体育服务项目的合同履行、资金使用、社会效益、受益群体满意度等方面进行综合评估。

关于政府购买公共体育服务绩效评估主要涉及到5大方面：评估价值理念、评估主体、评估内容、评估方法、评估结果运用（表8）。

表8 政府购买公共体育服务成效评估涉及领域Table 8 Effectiveness Assessment Involving Areas of Government Purchasing Public Sports Service

从我国政府购买公共体育服务绩效评估的实践看，绩效评估已得到了政府部门的重视，并已开始尝试在实践中应用。然而，围绕着政府购买公共体育服务绩效评估的理论研究还十分不足，今后应该加强对购买公共体育服务的各个环节、效率、质量、满意度、资金使用合理性等的评估主体、方式方法等的深入研究。

2 我国关于政府购买公共体育服务的相关政策制定历程

2.1 国家层面政府购买公共体育服务的相关政策制定历程

政府购买公共体育服务是发展我国体育产业、促进体育消费的重要途径之一，是促进全民健身、提升国民身体素质的重要活动支撑。同时，为了加强政府购买公共体育服务力度，近几年国家出台的多个文件中均提及政府购买公共体育服务相关内容，对我国政府购买公共体育服务的发展提供政策支持（表9）。

表9 国家层面关于政府购买公共体育服务的相关政策制定历程Table 9 The List of Relevant Policy Developments at the National Level of Government Purchasing Public Sports Service

中政策文件主要针对购买公共服务给出发展意见，即从经济体制改革、政府职能转变和社会组织发展等几大方面指引公共服务健康发展。2015年1月1日开始实施的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综［2014］96号），其明确指出了政府购买公共服务的方式、购买内容、资金来源与使用等的相关要求。但目前国内具体针对政府购买公共体育服务的政策文件相对较少，表9中仅有《全民健身计划（2016—2020）》和《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中提及政府购买公共体育服务的相关指导意见，没有专门的关于政府购买公共体育服务具体实施办法或条例。据此表明，国家政策的支持虽对发展我国公共体育服务达到了一定效果，但仍缺乏能够科学、准确引导和规范政府购买公共体育服务的政策法规文件，加快完善相关政策法规是发展政府购买公共体育服务的燃眉之急。

2.2 地方政府购买公共体育服务的相关政策

在国家出台的多个政策文件中都提及政府购买公共服务的相关要义，各个省市地区也响应国家号召，积极颁布各省（市）地区的相关政策文件（表10）。目前，34个省级行政单位均围绕《国务院关于加快体育产业促进体育消费的若干意见》，主要抓住“鼓励社会力量建设小型化、多样化的活动场馆和健身设施，政府以购买服务等方式予以支持；要安排一定比例体育彩票公益金等财政资金，通过政府购买服务等多种方式，积极支持群众健身消费”等核心要义，出台各省（市）相关政策文件，且有些省（市）针对自身发展特色，从不同方面发展政府购买公共体育服务，实现政府职能的灵活转变。如江苏省体育局联合省财政厅在2014年专门出台了《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》，此后，其下辖的苏州市、常州市等地市也配套出台相应的文件（表10）。

表10 地方政府购买公共体育服务政策示例Table 10 The Policies in Provincial and Municipal Level of Government Purchasing Public Sports Service

2.3 地方政府决策人员对购买公共体育服务的观念与意识已初步形成

自2013年政府购买公共服务上升到国家战略以来，各省市政府、体育局及决策者对于购买公共体育服务的观念发生了巨大变化，购买意识也基本形成。主要体现在3个方面：1）上述目前所有省市均已制定了相应的政府购买公共体育服务相关政策与文件，广州、上海、宁波等地已明确了购买公共体育服务的政策与清单，并在不断调整与完善购买清单；2）我们访谈的相关体育局局长、副局长及相关处室负责人对采取购买公共体育服务提供给相关群体的意识大大加强。调查得知，在2013年国家最初提出这个概念时，相当部分体育局负责人并没有引起重视，后来看到了其它领域及上海、江苏、北京、广州等发达省市的购买都比较成功，也确实能够大大提升政府服务能力，就逐渐转变观念，开始探索或初步实施购买，也初步取得较好效果，增强了进一步全面购买的意识；3）各省、市、县、社区等，近年来购买公共体育服务的数量、规模、资金比例及购买的内容都在快速扩大，购买服务覆盖的受益群体也在不断变宽，后面的相关论述也已例证。

3 政府购买公共体育服务的实践探索

通过对各省市政府购买公共体育服务的大量案例收集整理，本研究以“政府购买公共体育服务的购买内容”为线索，主要对技术培训类、赛事活动类、监测指导类、场地设施类、管理服务类、体育环境类和知识传播类7类购买内容进行调价。

3.1 购买技术培训类公共体育服务

在对大量政府购买技术培训类公共体育服务的案例分析发现，政府购买技术培训类公共体育服务主要采用非竞争性的单一来源购买方式向事业单位、非营利性组织、体育行业内组织等承接主体购买，且承接主体对购买主体具有一定的依赖性，而资金来源也主要以政府专项财政资金和体育彩票公益金为主。

表11 政府购买技术培训类公共体育服务实践案例Table 11 Practice Cases of Technical Training Category of Government Purchasing Public Sports Service

但并不是所有的技术培训类公共体育服务的购买都属于上述情况，如表11中所示，深圳坪山新区公共事业局向聚龙体育文化发展有限公司购买中小学高尔夫免费体验、训练，其承接主体与购买主体二者之间是相互独立的，但由于高尔夫项目的特殊性，购买方式同样采用非竞争性的单一来源方式。再者，由于受益主体覆盖面相对较广，其承接主体的范围也随之扩大，例如，温州市政府向温州市体育协会、百盛健身俱乐部、飞速健身俱乐部、体育类企业等购买万名中小学暑期免费体育技能培训服务，该购买活动的承接主体由事业单位、企业单位等多种性质的组织共同承担，其承接主体与购买主体之间同时存在依赖关系和独立关系。购买技术培训类公共体育服务主要目的是提高群众运动技术水平，提高教练员、社会体育指导员的运动技术指导水平，而采用非竞争性的单一来源购买方式虽然能够省时省力，但对承接主体没有选择性，容易导致单一的承接主体所提供的公共体育服务质量低、效果差等现象。

3.2 购买赛事活动类公共体育服务

赛事活动类公共体育服务的购买也主要采用非竞争性的单一来源购买方式，向对政府有依赖性的承接主体进行委托购买，但由于赛事活动时间相对较长，该类别公共体育服务的购买主要采用“先付+后付”的支付方式。

通过对政府购买赛事活动类公共体育服务过程的了解，政府在向承接主体购买比赛和体育活动时，其所购买的具体内容大多采用自上而下的方法，由政府单方面决定，基本没有向民众收集民意，缺乏自下而上的民主性购买。同时，在购买此类公共体育服务时，政府多是在当地特色体育活动的基础上实行购买，而当地民众涉及较少的体育项目，政府的购买记录基本为零，虽然这一定程度上发展了当地体育特色，但同时也阻碍了当地体育项目的均衡发展，无法满足民众的多元化体育需求。

此外，对表12中的案例分析发现，昆山市体育局向彩虹体展（北京）文化科技有限公司购买“汤尤杯”体育展示活动，由政府拨发专项财政资金，采用“先付+后付”的购买方式共计支付550 260元，此案例中承接主体与购买主体二者之间相对独立，且承接主体的确定也主要采用竞争性的公开招投标购买方式，其相对于单一来源购买方式选择性较大，择优率较高，且在竞争购买过程中能够保证服务质量与提高服务供给效率。

3.3 购买监测指导类公共体育服务

政府对监测指导类公共体育服务的购买，其主要目的是了解国民体质状况，并指导群众进行科学化健身。通过访问全国半数以上的省（市）政府网站、采购网、体育局网站等发现，购买监测指导类公共体育服务多集中在经济较发达地区，而经济基础较为落后的地区，该类公共体育服务购买记录基本空缺。

表12 政府购买赛事活动类公共体育服务实践案例Table 12 Practice Cases of Sporting Event Activity Category of Government Purchasing Public Sports Service

表13 政府购买监测指导类公共体育服务实践案例Table 13 Practice Cases of Monitoring Guidance Category of Government Purchasing Public Sports Service

据表13可以看出，监测指导类公共体育服务购买活动多发生在广东、上海、武汉等经济发达地区，且购买案例中承接主体的确定也采用地域就近原则，即向对购买主体具有依赖性的体育组织、协会采用非竞争性的单一来源购买方式。由此可以得出，监测指导类公共体育服务购买事件发生区域呈现不协调性发展现状，承接主体的发展也朝向非均衡化发展，进而导致公共体育服务发展失衡。

此外，2015年常州市体育局向深圳市鹏雁动感体育用品有限公司、南京欧迪服饰有限公司购买社会体育指导员服装，其购买主体与承接主体相互独立，在第1次购买中采用竞争性的公开竞价方式，第2次在第1次的基础上采用单一来源购买方式。此案例归属于监测指导类，其表现出政府对监测指导类公共体育服务的大力支持，政府对国民体质健康以及民众科学化锻炼的高度关注。

3.4 购买场地设施类公共体育服务

场地设施类公共体育服务主要为民众提供健身场所及器械，满足民众健身的基本需求。通过对大量政府购买场地设施类公共体育服务案例的收集整理发现（表14），此类公共体育服务购买活动的承接主体主要是具有独立性的以营利为目的的企业组织，承接主体的确立主要通过竞争的方式进行，而购买资金主要从政府专项财政资金或体育彩票公益金中支出。

通过表14可以看出，场地设施类公共体育服务的购买方式与资金支付方式涉及形式较为多样，在同一类别的公共体育服务购买过程中所采用的购买方式、支付方式等存在多样化差异，虽然在政府购买公共体育服务整体发展过程中此类公共体育服务购买活动进展较为成功，能够为今后的购买实践提供良好借鉴基础，但却体现出在整个购买过程中，其购买程序没有形成模式化，购买主体仅根据自身情况和购买内容确定购买方式和支付方式，而国家层面缺乏相应的科学化购买模式来规范购买主体的购买行为，缺乏相应的规章制度以及购买公共体育服务的实施办法为其提供参考。

表14 政府购买场地设施类公共体育服务实践案例Table 14 Practice Cases of Site Facilities Category of Government Purchasing Public Sports Service

3.5 购买管理服务类公共体育服务

由于管理服务类公共体育服务其承接主体提供服务所需时间较长，所以，该类别公共体育服务主要由政府提供专项财政资金或体育彩票公益金采用先付+后付的支付方式进行购买，同时，由于该类别公共体育服务主要以提供后勤保障为主，则承接主体主要为具有独立性的以营利为目的的体育行业外的企业承担。

表15 政府购买管理服务类公共体育服务实践案例Table 15 Practice Cases of Management Services Category of Government Purchasing Public Sports Service

由表15案例中可以看出，该类别公共体育服务的购买方式以公开招投标为主，通过竞争确定承接主体，但经过对该类别大量购买标书解读发现，虽然前期的购买通过竞争进行承接主体的确定，但后期对承接主体所提供的服务并没有进行全方位监督和科学系统评估。且部分进行监督评估的购买案例中也多是依靠评估人员的主观感受，缺乏客观评价。虽然购买该类别公共体育服务过程中有一部分资金是在评估后才支付的，但具体是如何进行评估的目前缺乏统一的评估标准，甚至有些地区对所购买的管理服务类公共体育服务没有进行任何监督与评估，或在项目结束后仅由承接方呈交一份总结报告作为评估依据。

3.6 购买环境类公共体育服务

政府购买体育环境类公共体育服务的主要目的是为了提高群众健身环境质量，保障民众体育锻炼基础设施完善等，与管理服务类公共体育服务相同，体育环境类公共体育服务也主要向社会上具有独立性的以营利为目的的企业组织购买（表16）。

表16 政府购买体育环境类公共体育服务实践案例Table 16 Practice Cases of Sports Environment Category of Government Purchasing Public Sports Service

同样的，体育环境类公共体育服务的购买活动过程相对较长，购买过程中多采用先支付项目启动资金而后支付余款的方式进行，资金来源也主要以政府专项财政资金为主，但表16中宁波市体育中心向雨晴防水技术有限公司购买足球场人造草皮更换工程时，其资金来源由体育中心采用自筹的方式获得，此现象在大量的政府购买公共体育服务案例中颇为少见。由于体育环境类公共体育服务主要向体育行业外的企业购买，故在购买活动中主要以公开招投标为主，竞争性谈判和公开询价为辅的竞争方式确定承接主体。此外，与管理服务类相同，此类别公共体育服务也缺少监督评估。

3.7 购买知识传播类公共体育服务

知识传播类公共体育服务主要由两部分组成，一部分是讲座类，一部分是体育标志类，但最终目的都是为了营造体育文化氛围，向群众传播体育知识，提高群众体育综合素质（表17）。

表17 政府购买知识传播类公共体育服务实践案例Table 17 Practice Cases of Knowledge Dissemination Category of Government Purchasing Public Sports Service

通过对表17案例解读得知，讲座类公共体育服务主要采用单一来源的购买方式向对购买主体具有依赖性的体育行业内的事业单位购买，体育标志类公共体育服务主要采用公开招投标的购买方式向具有独立性以营利为目的的企业组织购买，而前者支付方式多采用一次性支付，后者多采用先付+后付的支付方式。虽然知识传播类公共体育服务面向群众传播健身、养生等体育知识，但通过对比大量案例发现，此类公共体育服务的受益主体主要为老人和学生，而针对中青年、妇女、儿童和残疾人等群体的相对较少，从而体现出此类公共体育服务购买活动所涉及的受益主体较为有限，未对多种人群的受益主体进行公平化普及。

综上所述后，由图3中我们可以看出，目前政府主要购买的7类公共体育服务中，其技术培训类、赛事活动类、监测指导类主要向体育行业内组织、非营利性质组织以及事业单位购买，购买方式主要采用单一来源的形式，而场地设施类、管理服务类、体育环境类主要向体育行业外组织、营利性质组织以及企业单位购买，购买方式主要采用公开招投标、竞争性谈判及公开询价的方式，知识传播类的公共体育服务则包含在前面两个方面进行。

图3 关于政府主要购买的7类公共体育服务综合分析Figure 3. Comprehensive Analysis of Seven Main Categories of Government Purchasing Public Sports Service

4 政府购买公共体育服务取得的成效、存在问题及发展建议

4.1 取得的成效

1.省市政府及体育局决策人员已转变观念，认识到政府购买公共体育服务的价值与意义，初步实现政府职能的转变。从各省市购买公共体育服务的数量、规模、资金投入比例、种类及具体政策制定等都在发生快速变化。我国政府购买公共体育服务的实施，使政府由公共体育服务的生产者、提供者转变成了规划者、调控者与监管者，让政府对公共体育服务的“微观”操作转变成了“宏观”把控，同时也实现了“无限政府”向“有限政府”的转变，提高了政府提供公共体育服务的效益。

2.基本完善政府购买的相关政策法规。政府购买公共体育服务的出现是体育走向市场、走向社会的需要，是为进一步满足民众多元化体育需求的需要。政府部门积极的探索并实践相关政策的颁布与实施，为购买公共体育服务提供政策支持与制度保证。我国政府购买公共体育服务行为是在相应的政策法规指导下进行的，且政策法规与政府购买行为二者互相推进，共同完善。

3.逐渐满足群众多元化体育需求。以往政府在供给公共体育服务过程中充当生产者、供给者，其所提供的公共体育服务无法满足人民群众快速增长的多元化体育需求，从而导致政府与民众二者的供需步伐不一致。但政府向社会、市场购买公共体育服务行为的出现，为民众带来了丰富多彩的体育文化，利用社会力量和市场资源提升公共体育服务质量与水平，逐渐向满足人民群众日益增长的体育文化需求目标迈进。

4.已初步拉活了一批社会体育组织。政府购买公共体育服务出现之前的社会体育组织由于政府大包大揽、组织自身能力有限等多方面的原因而缺乏活力，政府购买公共体育服务的出现为社会体育组织提供了充分展示的平台，为它们注入发展资金，提供发展机会，使它们能够充分活跃起来。同时，在购买过程中由于政府的大力支持，为社会体育组织的发展也奠定了生产自信。

5.提高了资源利用率。政府全包全揽的公共服务模式一定程度上造成大量人力、物力、财力浪费等现象，导致政府相当一部分财政资源流失。而政府购买公共体育服务的出现提升了政府提供公共体育服务的效率，提高了人力、物力、财力等资源的充分利用，大大节省了政府财政资金，避免资源浪费。

4.2 存在的问题

我国实行政府购买公共体育服务相对国外来说时间较短，虽然我们在实行过程中能够一定程度的借鉴国外经验，但由于我国的政治制度、经济体制以及文化底蕴等与国外存在明显差异，所以，在购买过程中我们要考虑本国国情，根据实际情况发展政府购买公共体育服务，在此过程中会出现诸多问题，如下：

1.尚未建立完善的政府购买公共体育服务政策法规体系。目前政府购买公共服务的政策法规相对较少，且专门针对购买公共体育服务的政策法规更加缺乏。政策法规的出台是政府实施购买行为的指示标，虽然《中华人民共和国采购法》的出台弥补了政府采购方面政策法规的不足，但该项法律未能针对公共体育服务的购买对购买主体、承接主体、受益主体以及资金来源、支付方式、购买方式等作出进一步细致规范，目前政府购买公共体育服务方面的政策法规仍需进一步明确制定。

2.购买内容还主要以政府主管部门内部决策为主，缺乏调研，尚不能满足民众的实际需求。在政府购买公共体育服务过程中，政府会针对不同人群的体育需求制定不同的购买计划，但这些购买计划的制定多是自上而下的单方面由政府自身决定，并没有采取自下而上地在听取民众意见的基础上购买，进而会出现政府所购买的体育服务与民众体育意愿需求相违背的情况，同时，这种情况的出现也会造成一定的资源浪费。

3.承接主体区域发展还十分不均衡，承接主体建设不够规范，甚至出现上级部门直接委托下辖下级单位或所属公司作为承接主体。当前虽然政府购买公共体育服务各承接主体的承接内容相对专一，利于购买效果的达成，但承接主体之间的发展却不均衡。在经济发达与欠发达地区，承接主体的发展由当地政府实施购买公共体育服务的情况决定，经济发达地区政府购买活动较多，则承接主体发展较快、数量较多，而经济欠发达地区则相反，可见，承接主体在区域之间的协同发展效果较差，存在区域或地区的不均衡化发展现象。

4.购买程序还没有建立完善体系。政府购买公共体育服务相对政府购买其他服务出现较晚，相应的购买程序也只是借鉴其他领域的购买模式来实施，并没有形成属于公共体育服务自身的购买模式。但由于政府购买公共体育服务的特殊性，其购买内容、购买种类，购买方式、支付方式等的复杂性要求其应有属于自己的模式化购买程序。购买程序形成科学的模式化，有助于在实施购买中能够有所依据，避免购买活动实施的不规范等现象。

5.购买类别还不够明晰。关于政府购买公共体育服务的政策法规、研究成果等相关文献中都未对政府购买公共体育服务的内容类别作出明确分类，在购买过程中哪些该由政府购买，哪些该由社会承担，而哪些又应是民众自身解决的问题等，均未将其按照统一标准进行制度化划分，这会造成政府购买目的不明确、绩效评估不便捷等问题。且公共体育服务的购买类别不明确，会造成政府各部门对购买职责的划分不清楚，不利于政府公共服务职能的实现。

6.监督评估机制尚未建立。有监督才有进步，有评价才有优劣。政府购买公共体育服务过程中关于对承接主体提供的服务进行监督、评估，目前在我国还未形成完善的监督管理机制，导致政府购买公共体育服务的多数购买案例，没有进行监督评估，或在作监督评估时多是依靠政府人员、专家或民众的主观感受，而缺乏客观评估标准，最终导致实践效果减弱，承接主体所提供的公共服务质量下降等。

7.受益主体涵盖范围还不够广泛，公平性有待考量。通过对大量案例解读发现，目前政府购买公共体育服务的受益主体多以学生、青年为主，而专门关于儿童、老年人、残疾人、妇女等人群的购买非常少，所购买的服务能够参与的人群相对较有限。且经济发达地区与欠发达地区、城市与农村等，由于经济水平的原因，其都未能实现公平购买。此外，公共体育服务受益主体的不公平化，一定程度会造成社会的不公平，其不利于社会的稳定发展。

4.3 发展建议

1.完善相关政策法规的配套体系建设。政府应加强关于购买公共体育服务相关政策法规的出台，且应将已出台的政策法规进行科学化修订与完善，根据政府购买公共体育服务过程中所涉及的3个主体以及核心环节进行专门性的政策制定，出台更加具体、科学的实施办法或开展工作的条例，使其更能适应政府购买行为的需求，更能为政府购买公共体育服务提供细致化政策性指导，促进政府购买公共体育服务发展有目标、实施有指导。

2.创新购买内容的民主决策程序，使购买更加符合民众体育需求。政府在购买公共体育服务之前应先听取民众不同的体育需求意愿，收取民众意见与建议，必要时可召开听证会，邀请各群体代表发表意见，再经政府官员、相关专家等人的科学认证，最后通过自下而上的方式确定购买内容。同时，各地区政府可根据经济发展的实际情况，拟定购买内容选项，通过网络、电视、广播以及社区问卷等形式，让民众了解并让其作出公共体育服务购买选择，从而促进购买内容的科学民主。

3.做好顶层设计，促进承接主体在区域分布、生产服务类别等方面均衡发展。政府在购买公共体育服务过程中应兼顾到大、中、小型社会体育组织，不能为图便捷只选择某几家，且必要时应对发展较弱的体育组织给予支持性选择，帮助社会体育组织均衡发展。同时，不同区域之间购买公共体育服务行为要趋于均衡发展趋势，不同公共体育服务产品企业发展也应考虑均衡。

4.加强购买程序模式化建设，规范购买程序。我国在政府购买公共体育服务过程中探索性实现了多样的购买程序，即3个主体与购买活动核心环节之间的多种组合，但其存在着多种弊端，且政府购买公共体育服务基本的购买程序不够规范，尚未形成模式化。据此，我国政府应加强公共体育服务购买程序模式化的建立，针对不同的购买主体、承接主体、购买内容、支付方式等参照国外相关购买模式，并根据我国国情作出科学合理的调整，即在购买活动时能够针对不同的情况选择不同购买模式。

5.完成购买类别科学划分。购买类别不确定导致购买目的出现偏差。政府购买公共体育服务应制定一个科学的购买类别划分标准，并要明确不同公共体育服务类别购买应遵循的准则，即不同的购买类别应由哪些购买主体，向什么性质的承接主体，选择什么样的支付方式等，来实现购买行为。同时，购买类别的科学明确划分，也有利于承接主体有针对性的发展，也能实现公共体育服务质量与效果的提高。

6.完善监督评估机制。在政府购买公共体育服务过程中应建立完善的监督评估机制确保服务质量与效率。针对不同的购买内容，政府应制定完善的监督评估细则，并在实施监督评估时除政府部门外邀请相关专家、民众以及承接主体的同行等加入评估队伍中来，并对服务质量与态度较差的承接主体，给予一定力度的惩罚，或限制其参与以后的政府购买公共体育服务活动，实现全方位、多角度、多人群参与的监督与评估。

7.实现受益主体更加公平。随着我国政府购买公共体育服务水平不断提高，所受益的人群与数量也应随之有所增加。社会公平应从各领域关注，为实现受益主体的公平发展，政府在购买公共体育服务时，应照顾不同人群体育需求，且对自身经济能力有限的儿童、老年人、残疾人、妇女等弱势群体应更加得到照顾，帮助其体育锻炼意识的养成和体育综合素质的提高，从而实现公共体育服务在不同人群间的公平发展

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Active Exploration， Predicament and Countermeasures of China’s Government Purchasing Public Sports Service

Through using the method of literature review，online research and phone interview，this paper makes a large collection of relevant cases and information about the purchase of public sports services by our government，analyzes the theory and practice exploration of core concept，theory，policy and content of government purchasing public sports service，finds out achievements，existing problems，and suggestions for development. Achievements：initially realize the transformation of government functions，basically improve the relevant policies and regulations purchased by the government， gradually meet the diverse sports needs of the masses，fully activate the social sports organizations，and improve resource utilization. Existing problems：policies and regulations are not perfect enough，the content of the purchase has not yet met the real needs of the public， the main regional development is not balanced enough，the purchase process has not yet been established，the purchase category is not clear，the supervision and evaluation mechanism has not yet been established，the fairness of the beneficiary should be considered. Suggestions：mature relevant policies and regulations，achieve democratic choice of purchase content，promote the balanced development of undertaking subjects，strengthen the purchase procedure model construction，complete scientific division of purchase category，establish a sound supervision and evaluation mechanism，and achieve a fair increase in beneficiaries.

government purchasing public sports service； active exploration；dilemma；development countermeasures

G80-05

A

1000-677X（2017）09-0003-13

10. 16469/j. css. 201709001

2017-03-06；

2017-09-06

国家社会科学基金资助项目（ 15BTY006）。

张大超，男，教授，博士，博士研究生导师， 研究方向为公共体育服务、学校体育及体育管理研究，Tel：（0371）22865972，E-mail： zhangdachao2003@126.com；杨娟，女， 在读硕士研究生，研究方向为公共体育服务、学校体育改革与发展研究， E-mail： 764040149@qq.com。

河南大学 体育学院，河南 开封 475001 Henan University，Kaifeng 475001，China.