权责发生制政府财务报告中现金流量表编制问题

王健栋

【摘要】现金流量表能够为相关信息使用者提供有关政府现金资源使用效果和效率的信息，但在2015年底发布的《政府财务报告编制方法（试行）》和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》中却只是对当期盈余与预算结余的差异调整进行了说明和规范，而尚未对现金流量表的编制进行明确。出于对政府会计主体提供现金流动信息的效率和经济性的考虑，在收入支出表信息基础上将数据进行完善、组合和整理，是现阶段较为可行的途径。

【关键词】政府财务报告；现金流量表；编制报表；权责发生制

【中图分类号】F235.1

《政府财务报告编制方法（试行）》（以下简称《办法》）和《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》）的发布，标志着我国政府会计改革进入实质性阶段。2015年10月所发布的《政府会计准则—基本准则》明确指出政府财务报告中的会计报表“至少应当包括资产负债表、收入费用表和现金流量表”，但在新发布的《方法》和《操作指南》中却只是对当期盈余与预算结余的差异调整进行了说明和规范，而未对现金流量表的编制进行明确。作为一种能够为相关信息使用者提供有关政府现金资源使用效果和效率的信息的有力工具，现金流量表的编制问题已亟待解决。如何定义政府会计中的“现金”、明晰现金信息披露的方式，是解决问题的关键所在。

一、编制的必要性

长期以来，我国预算会计体系以收付實现制为基础，提供预算单位预算收入、预算支出、预算结余信息为主体的预算执行情况信息，很大程度保障了预算管理的需要。但由于其所提供的信息以预算管理为出发点，侧重于对预算收支和结余信息的反映，虽然满足了立法机关和政府管理的需要，却对政府会计主体获取、使用资金的途径与结构方面的信息有所忽视。随着2014年《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的实施与《政府会计准则——基本准则》的制定，对政府财务信息的完善提出了新的改革路径，引入了权责发生制基础的财务报告信息体系。通过编制现金流量表等财务报表，为信息相关方提供反映政府主体某一期间现金流量信息及其他方面的信息。虽然《政府会计准则——基本准则》明确提出政府会计主体应当“将发生的各项经济业务或事项统一纳入会计核算”，确保“会计信息能够全面反映政府会计主体的财务状况、运行情况、现金流量”，但无论是《政府会计准则》，还是《方法》和《操作指南》，都没有具体说明政府财务报告中的现金流量表编制问题，由此，笔者认为首先应当明确以下两点：

（一）政府会计主体的现金流量信息是政府财务信息的重要组成部分

权责发生制基础上的政府财务信息披露，要满足政府进行中长期财政发展和调控的需要。虽然财政资金使用的存量和增量信息可以由资产负债表和收入费用表来提供，但对于财政资金使用的质量信息却应当且只能由现金流量表来提供。通过在现金流量表中对现金流入、现金流出和现金净流量方面信息的披露，政府财务报告信息使用者可以知晓政府会计主体获取现金的能力和渠道、使用现金的方式和途径，进而可以对政府会计主体当期盈余的质量作出判断。以美国、加拿大为代表的发达市场经济体国家都要求在其国家的政府财务报告中包含现金流量表，在相关政府公共部门信息披露机制的建设中也都借鉴参考了企业会计对现金流量信息的披露方式。

（二）当期盈余与预算结余差异表并不能替代现金流量表

虽然《方法》和《操作指南》没有对现金流量表编制的相关内容进行明确，但却提出了当期盈余与预算结余差异表的编制。在当期盈余与预算结余差异表的编制中，以当期预算结余为出发点，通过对应付、应收款项等方面信息的调整，得到当期盈余的信息。这种信息披露方式，采用的是一种间接性调整的手段，无法为政府财务信息使用者提供全面、直观的数据。由于预算结余是以预算收支信息为基础，从预算管理的角度来提供相关收支方面的信息，所以并不能够体现出资金使用具体的配比信息。同时，在当期预算结余的基础上采用间接调整的方法，更多体现的是收付实现制编制的信息与权责发生制编制的当期盈余信息之间的差异，无法直观反映政府会计主体在某一方面资金流动的具体信息。政府财务信息应当有助于财务报告使用者作出决策，所提供的现金流量信息应当全面、直观而具体，采用直接反映现金流动信息的方式才能更好的满足政府财务信息所有者的需求。

二、政府现金流量表编制的基础

政府现金流量表的编制目的在于通过现金的流动信息来反映政府会计主体有关现金流入和现金流出的情况，所以对于政府现金流量表的编制，应当首先明确政府会计主体视角下的“现金”的涵义并对其进行科学的分类。

（一）政府现金流量表编制应以广义现金为编制基础

现金流量表反映的是会计主体能否对所控制的资金进行有效的利用，所以从控制的角度来看，现金流量表所指的是现金应当是一种广义的现金的概念，包括政府会计主体所占有和使用的一切以确定价值表现的库存现金、银行存款、其他货币资金和现金等价物。在明确进入现金流量表中的现金的范围时，应注意以下3点：第一，现金应具有充分的流动性，使用时其价值是确定的，与其他资源交换时应当不受任何限制。因此，使用时受到限制、不能随时用于支付的现金应排除在外。第二，政府会计主体持有的将于3个月内到期的、价值变动风险很小的债权投资，由于其支付能力近似或相当于已知金额的货币性资金，所以将其视为现金等价物纳入现金流量信息反映范围。第三，实行国库集中收付制度后，用于体现政府会计主体用款额度的信息应包括在内。对于已经财政核批的用款额度，包括直接支付方式下的预算审批额度和授权支付方式下的零余额账户用款额度。由于已经核批的预算具有法律效力，所以其在预算期内的价值变动风险很小。在满足预算管理要求的前提下，核批的用款额度等同于现金。

（二）政府现金流量信息应科学分类

现金流量信息可分为现金流入方面信息和现金流出方面信息。企业会计编制的现金流量信息按照经营活动、筹资活动和投资活动分别反映，但是政府现金流量表却不适合按照企业会计现金流量表的编制思路来进行编制。政府会计主体的经济活动与企业相比，有很大差异。无论是在资金来源的渠道和方式上，还是在资金使用的自由度上，都体现出异于企业的特征。在这种客观情况下，参照企业现金流量的分类，简单照搬企业现金流量表编制模式是不可取的。而且，现行预算管理体制下编制的收入支出表及其附表，已能提供部分收付实现制信息。放弃已有的这一部分信息，再另起炉灶，费时费力的按照企业会计现金流量信息列示的分类进行编制，也是不明智的。所以，权责发生制下政府财务报告中现金流量表的编制，应以现行收入支出表中的信息为基础，通过其进行调整来得到政府会计主体的现金流量信息。这样，一方面降低了现金流量表编制成本，另一方面也在信息披露方式相近的现金流量表与收入支出表之间建立起了一定的信息核对与数据勾稽关系。在此前提下对收入支出表中信息进行的调整，应当既能体现出政府会计主体的职能活动，又能反映出政府会计主体占有和使用的现金流动信息。

三、政府现金流量表编制的思路

现金流量表的编制有直接编制和间接编制两种方法。直接编制是以反映现金信息的账簿为信息来源，采用分类列示的方法来直接反映；间接编制则是以权责发生制下的盈余信息为基础，通过剔除债权债务、未支付的费用等信息来间接反映。由于间接编制的现金流量表不能直观的反映会计主体现金流动的有关信息，所以国际公认会计准则以及大部分国家都采取直接编制的方法。我国政府财务报告中的现金流量表也应当采用直接编制的方法，来提供一定会计期间内政府会计主体现金流入与流出的相关信息。

由于政府会计主体在获取、占有和使用现金资产方面的特殊性，采用直接法编制的政府财务报告现金流量表不但应当能够反映现金流量信息，同时也应当利于相关信息使用者进行监督和利用。参考格式设计如表1。

通过将政府会计主体的相关信息活动按其特点分为政府公务活动、国有资本运营活动、基础设施建设活动、政府投资活动、政府筹资活动等方面，可以对政府会计主体现金活动信息的反映更具体、更有针对性。同时，将现金流入分为拨款类现金流入和收入类现金流入，将现金流出分为费用支出性的现金流出和资本支出性的现金流出，既可以体现出政府会计主体资金流入主要来自于财政拨款的特殊性，又可以体现出现金流入、流出的结构化信息。按照此设计思路，可以在前述基础上进一步具体和细化，比如将“拨款类现金流入”子项再细分为“财政拨款现金流入”、“非财政补助现金流入”等；将“收入类现金流入”子项再细分为“运用财政资源形成的收入”、“运用非财政资源形成的收入”等。

四、结语

权责发生制政府财务报告中现金流量表的编制，不同于现行预算管理体制下的收入支出表，二者在编报内容和结构上都不尽相同，但信息反映的基础却都是收付实现制。正因如此，出于对政府会计主体提供现金流动信息的效率和经济性的考虑，在收入支出表信息基础上将数据进行完善、组合和整理，是现阶段较为可行的途径。endprint