依《核心原则》对我国存款保险制度的评估

欧敏　于恩锋

摘要：《有效存款保险制度核心原则》已成为主要国际金融标准之一，文章以该核心原则条款为准绳对我国存款保险制度进行初步评估，发现我国存款保险制度需要进行五个方面的改进，分别涉及机构独立性、相对独立的早期预警和干预机制、可操作性政策、原则的细化和公众认知体系建设。完善且有效的存款保险制度将真正成为我国金融安全网中的重要组成部分。

关键词：核心原则；存款保险制度；金融安全网

存款保险制度与审慎监管、央行最后贷款人成为构成一国金融安全网的重要组成节点，美国金融保险制度建立的历史以及2008年金融危机后各国及国际机构对存款保险制度的重视进一步在实践上证明该制度的非凡现实意义和重要性。《有效存款保险制度核心原则》（以下简称为《核心原则》在2009年6月由巴塞爾银行监管委员会（BCBS）与国际存款保险协会（IADI）联合推出旨在为各国存款保险制度提供最佳方案设计。《核心原则》已成为主要国际金融标准之一，并成为2008年金融危机后G20着力推动的金融改革之一，2009年G20伦敦峰会通过《加强金融体系宣言》，承诺执行包括核心原则在内的主要核心国际金融标准（宣昌能，2015），2014年BCBS与IADI对核心原则进行了修改。我国于2015年5月施行《存款保险条例》，正式成为显性存款保险制度实施国之一。作为初创需要时间进行完善，核心原则为我国提供了最佳方案和实践标准，本文通过分析核心原则条款，找出可能存在的日后需进一步完善的地方，以期实现该制度在我国的良性效果。

一、评估标准

核心原则及其一致性评估方法是各国和地区对域内实施的DIS进行测评的基准，将核心原则作为最优实践来评判DIS存在的措施和实践差距。核心原则同时也被IMF和世界银行作为金融部门评估规划（FSAP）对各成员DIS有效性进行评估的标准。

2009版《有效存款保险制度核心原则》有18条，2014年修订版改为16条。2014版《核心原则》具有以下变化。

1. 对核心原则进行重组使之更符合逻辑化以利于实施。把核心原则与一致性评估方法整合在一起，新版核心原则为16条，每条之下都列出了具体的基本标准，使原则的评估更便于实施。除了原有的之外，评估方法中的6个附加标准提升为基本标准，使新版核心原则的基本标准达到96个。

2. 适应新的环境变化，尤其是2008年金融危机的影响，增强了核心原则中的对问题银行等金融机构的早期发现和及时纠正作用，强化了存款保险机构的风险处置权力和危机应对能力。2008年的金融危机展示了DIS在维持存款人对金融体系信心中的关键作用。许多国家通过提高保险金额和强化基金安排稳定了金融体系。各国对DIS重视的提高反映到了核心原则的修改中。

3. 强化了某些核心原则。在机构治理、存款人偿付、保险金额和筹资等方面新版核心原则都进行了强化，同时加入了IADI在相关方面做出的强化指引，如公众认知和道德风险等领域。

4. 增加、更新、升级了某些核心原则和基本标准。增加了更多的保险机构的危机预防与管理指南，增加了多重存款保险制度的操作指南；对DIS跨境问题、危机干预与处置等核心原则进行了更新；将一些附加标准升级为基本标准。针对伊斯兰银行业（Islamic Banking）设置差别的伊斯兰存款保险制度核心原则。

5. 将降低道德风险原则分散，扩展覆盖范围。2009年版的核心原则将降低道德风险作为单一原则，2014版核心原则对其做出了调整，不再单一设置道德风险原则，而是将其要求分散到所有相关原则和标准之中。调整的原因是IADI认为降低道德风险是体现在整个DIS体系、相关法律架构、审慎监管、早期预警、干预和危机处理等多方面的，同时也有赖于金融安全网中其他成员的参与。

二、评估结果

依照2016年3月IADI发布了《有效存款保险制度核心原则一致性评估手册》（以下简称《手册》），对我国DIS制度评估结果如下。

“大部分达标”的条款较多，主要是我国《条例》中有规定，但与核心原则相比仍然缺乏一些要素，但随着我国DIS体系的不断完善，这些要素要求会得到满足。比如满足核心原则的公共政策目标评估机制的建立、独立后存款保险机构的内部治理机制以及与金融安全网中其他成员的关系、对保障程度动态评估机制的建立等等，这些都需要一定的时间进行完善，从而较好的满足核心原则的要求。

“实质不符”主要表现在《条例》中仅有原则性规定没有相应的可操作性的程序安排和措施，比如核心原则15“偿付”；或者实践中的做法不成系统，比如核心原则10“公众认知”，现有的方式和做法未能形成一个长期的、常规的方案，没有完整的规划。

“不适用”是因为目前我国《条例》中没有涉及到这些内容，无法对照做出评估。这涉及到我国DIS制度的实际情况，如核心原则3要求DIS必须运作独立、透明、负责任、不受外界的不当干预。目前，我国存款保险基金由人民银行管理，具体负责部门为人行下属的金融稳定局，暂时没有设立独立的存款保险机构，现有的《条例》并没有涉及到具体的内部管理和运作。应急方案、跨境议题、法律保护以及对倒闭银行负有责任人员的处理等都未在《条例》中体现。

三、我国DIS的改进方向

（一）设置独立的存款保险机构是我国DIS未来发展的必然

2015年3月在《国务院关于同意存款保险制度实施方案的批复》中明确由中国人民银行承担存款保险基金管理工作，在条件成熟时再设立独立机构履行存款保险职能。实践中是由中国人民银行下属的金融稳定局进行管理，金融稳定局又下设了存款保险制度处室。按人行副行长潘功胜的说法，目前之所以没有设立独立的机构考虑有两方面，一是减少行政成本和提高效率；二是将存款保险与现有的央行金融稳定机制有效地衔接在一起，有利于制度的平稳推出和运行。在我国DIS的起步阶段，这样的做法具有有情可原无可厚非，但设置独立机构将是必然。endprint

1. 独立机构可以获得相对充足的人力资源和资金预算，因此可以进行以其宗旨为目的的相对独立的各种活动。例如实施更加完整的公众认知体系建设，在最为普及的公众认知渠道网站建设上，目前我国存在两个问题，一是访问路径复杂，需要先登入中国人民银行网站，然后进入金融稳定局，再在金融稳定局网页中寻找存款保险制度版块；二是网站相关内容很少。如果具有相对独立机构如存款保险公司，就可以拥有正式的独立网站、有充足的人力资源丰富相关内容，优化进入路径、便利公众快捷的寻找到相关信息。

2. 独立机构是完善机构内部治理的基础。核心原则要求DIS必须运作独立、透明、负责任、不受外界的不当干预。因为现有机构从属于央行，现行《条例》并没有涉及到具体的内部管理和运作。现有可以获得的信息不足以对相关资源（人力、预算、薪资等）是否能支撑基金的运作做出判断。相对于国外独立的存款保险公司缺乏信息的透明度，至少从公众角度看，信息不是可以容易获得的。《条例》中只有两个条款涉及此内容，分别为年度审计和内部工作人员管理。独立的存款保险机构如存款保险公司是完善机构内部治理的基础，从行政角度看，独立的存款保险机构才会有更完善的内部运行机制和治理机制。从职能角度看，独立的机构才能做到以平等的身份与金融安全网的其他成员进行对话，站在存款保险人的立场看待问题。

3. 对独立机构授权。核心原则要求保险机构的职责和权力应支持公共政策目标，并清晰界定并正式明确在立法文件中。我国DIS中存在不足之一是保险机构的权力不足，按《核心原则》中的基本标准保险机构的最低基本权力包括：评估和收集保费、向其他银行转移存款、偿付存款人、从投保机构获取及时、准确和完整的必要信息、及时、准确和完整的获取和共享金融安全网内的信息、强制投保机构遵守对保险机构的法定义务。

（二）强化DIS在金融安全网早期预警与干预机制中的地位

核心原则要求DIS成为一国有效审慎监管架构的组成部分，存款保险人成为早期侦测与及时干预架构的一部分，并拥有相应的权力介入。早期预警和干预是在问题银行危及金融稳定之前对潜在的问题进行处理，是DIS成本最小化的体现之一，在金融安全机制具有非常重要的作用。因为现有的存款保险机构是在人民银行之下，所以可能更多的对商业银行经营风险的监管是人民银行以央行的身份进行。银行相关风险指标也由央行设定和监管。现有《条例》中我国存款保险基金管理机构的权力相对较小，对投保机构存在的问题仅限于风险警示、提高保险费率或建议其他机构采取措施，没有相对独立的权力对投保机构进行干预。这种情形可能现在并不影响对银行的监管，但一旦与央行分离成为独立机构，就需要加强存款保险机构对投保机构监管的权力。

（三）对原则性规定进行细化，增强可操作性和清晰度

《条例》中原则性规定多，一些规定缺乏可操作性的具体措施。一是对偿付程序进行细化。我国《条例》规定了存款人有权向存款保险机构索偿的情形和偿付的时限，但在其他方面没有做出更为具体的可操作性的规定，比如存款人如何行使索偿权，需要满足什么条件，需要准备什么材料，索偿的程序如何，具体应该向哪个机构申请等。这需要制定相应的细则并向社会公众公布以便于存款人了解，从而提升心理稳定。二是明确保险保障范围。对于保障范围我国《条例》只有简单的规定为本外币存款，具体的存款种类没有涉及。随着金融发展水平的提高，我国金融产品种类会越来越多，银行类产品种类五花八門，公众会通过银行办理各种业务，需对DIS的存款种类给予明确，以使公众明确的直到哪类产品是在保险保障范围内的，哪些产品的风险要自己承担。

（四）补充或完善相关政策和措施

对照核心原则发现我国《条例》中有很多内容没有涉及或者不全面，为有效发挥DIS的作用，需要对其进行补充或完善。

1. 完善评估机制。DIS的公共政策目标是保护存款人利益、促进金融稳定，该目标应正式、明确并公示，DIS的设计也应从整体上反映该目标。根据《核心原则》和《手册》所列基本标准和评分原则，我国《条例》第一条正式明确的表明DIS的公共政策目标是保护存款人的合法权益和化解金融风险、维护金融稳定。不足的地方为基本标准中的EC3，即建立常态化和定期的评估机制，按《手册》要求这种评估包括内部评估也可以是外部评估，内部评估是保险机构对自身行为是否符合公共政策目标的自评，外部评估是由独立的外部机构实施。

2. 在资金筹措中补充应急机制。及时充足的基金来源是提升公众对DIS信心的重要保障，核心原则要求保险人具有随时可获得的基金和必需的融资机制以及时偿付存款人和满足流动性融资安排。我国《条例》中缺少紧急情况下的流动性融资安排。

3. 补充对倒闭银行担责人员处理规定。DIS制度可能引发的问题之一是道德风险，即投保机构在对存款进行投保之后，在资产业务经营中降低审慎态度，或将资产运用于比投保之前更高的风险业务中。2014版《核心原则》将降低道德风险置于整个DIS设计之中，对银行倒闭负有责任人员的处理是降低道德风险的措施之一。

4. 增加对存款保险机构工作人员的法律保护。核心原则要求对DIS工作人员工作期间的非故意失误带来的后果给予法律保护。我国《条例》中没有体现。

（五）建立系统的公众认知制度

核心原则要求持续地对公众进行DIS的认知教育，认为这有利于金融稳定实现的基本要求。虽然《条例》相关条款对偿付最高限额、偿付条件和期限等都有明确的规定，但我国在公众认知建设上仍存在很大差距。我国在公众认知项目建设上仅有有限的方式，比如《条例》实施前征求公众意见、实施时的新闻发布会、有限的网站内容和个别央行支行的宣传活动。原则性的条款缺少具体的操作性内容，比如对存款人索赔的条件、程序等没有做出明确规定，存款人在遇到银行倒闭时无法获知如何进行索赔的信息。存款保险机构没有系统的公众认知项目建设，相关的信息宣传渠道和方式较少，网站建设落后、缺少媒体宣传。央行应该制定系统的、长期的公众认知项目建设计划，充分利用各种媒体渠道、使用各种方式对公众进行DIS的宣传和教育。丰富网站内容、提高内容访问便利，建立官方微博、微信公众号，利用商业银行营业网点、新兴数字媒体、传统媒体（报纸、宣传册、电视、广播等）等多种方式和渠道对公众进行相关存款保险知识宣传和教育，提高公众的认知水平。发动投保机构即参保金融机构利用自身条件对存款人提供有关存款保险的内容，银行人员尤其是一线业务人员是公众认知宣传建设的重要参与者，其可以向存款人提供面对面的、其他渠道不可替代的宣传优势。

参考文献：

宣昌能.国际存款保险制度进展的简要述评[J].清华金融评论，2015（05）.

*基金项目：乐山师范学院教育教学改革研究项目“基于网络资源的金融数学专业《金融学》研究性教学的研究与实践”（项目编号：JG2015-ZF12）。

（作者单位：乐山师范学院数学与信息科学学院。于恩锋为通讯作者）endprint