公务员养老金制度的类型再划分及启示——基于国家福利政策演化的视角

王红波

(山西医科大学 人文社会科学学院，山西 晋中 030600)

公务员养老金制度的类型再划分及启示
——基于国家福利政策演化的视角

王红波

(山西医科大学 人文社会科学学院，山西 晋中 030600)

公务员养老金；保守主义型；自由主义型；社会主义型

当前国内外关于公务员养老金制度的划分都是对其表层特征的归类，文章从国家福利政策演化的视角出发，将公务员养老金制度再划分为保守主义型、自由主义型和社会主义型三种类别。我国公务员养老金制度经过社会主义型、保守主义型的演变，现在处于保守主义型主导，但自由主义思想融入的时期。因此其改革需要逐步融入市场自由主义思维，在坚持公平的基础上，完善多层次的公务员养老保障体系。

公务员养老金制度 是一个国家养老金制度体系的重要组成部分，其建立和改革关系着一个国家社会保障制度的完善性和稳定性。自2015年1月国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》以来，我国机关事业单位与企业职工养老金制度逐渐并轨。然而新政初试，势必会遇到诸多问题，因此，研究世界范围内主要国家公务员养老金制度的类型、特征、及其建立的理论依据，对我国公务员养老金制度改革具有十分重要的意义。文章通过总结当前学者对世界范围内主要国家的公务员养老金制度研究，从新的视角对公务员养老金制度进行类型再划分，并讨论我国公务员养老金在世界制度体系中的特点，找出有利于我国公务员养老金制度改革的借鉴因素。

一、公务员养老金制度建立的理论依据

公务员养老金制度作为养老金体系的重要组成部分，其建立有与其他群体制度相同的一般理论依据，即防范老年风险，保证公务员退休的基本生活。又有与其他群体相区别的理论依据，一是由其特殊职位所决定的，二是与社会保险发展演进中的国家福利政策相联系。

(一)职位的特殊性

公务人员养老金制度的建立和改善还必须考虑其职业的特殊性，公务员群体在参与社会服务时，直接与国家行政权力相联系，其工作表现和举止与社会分配和社会利益调整密切相连。在公务员行使公共权力的过程中，必须同时兼顾公共利益最大化和私人利益最大化的双重取向。[1]因此，公务员养老金制度的建立，还基于通过提供退休后可靠的生活保证承诺，降低其损害公共利益的动机，一定程度上达到防范腐败的效果，其制度设计和调整也应当尽力为实现公务人员在公共利益和私人利益选择上的平衡而努力。

(二)与国家的福利政策相联系

丹麦学者哥斯塔·埃斯平—安德森认为，福利国家是塑造阶级与社会秩序的关键制度，福利国家的组织特征帮助决定了社会团结，阶级分离以及地位差异的表现。[2]因此，不同国家由于历史传统的差别演进和现实政治力量的不同组合，将形成不同阶层福利政策的具体特征。安德森将资本主义福利国家分为三类：保守主义(包括法团主义和国家本位主义)，自由主义和社会主义。每一种类型都与其社会群体福利政策的差异性密切相关。在以法团主义和国家本位主义为主要体现的国家，公务员群体将以职业区别或地位赋予获得国家的特殊待遇，其养老金制度多以非缴费且工资替代率高著称；在以自由主义为主要体现的国家，对商品化和市场的高要求，使得公务员群体同样需要以竞争性的个人主义参与养老金制度的设计之中；而在社会主义特征明显的国家，公务员群体需要在普遍主义原则的指导下，参与整个社会养老金体系的设计。因此，改革某个国家公务员养老金制度，必须具体考虑该国的福利政策，而这一基础理论也将是下文公务员养老金制度再划分的重要依据。

二、公务员养老金制度类型划分的研究现状

(一)当前国内外主要分类研究状况

为深入分析公务员养老金的制度特征，必须将世界现有国家的主要公务员制度进行归类划分和比较研究。国内外学者在这一方面已经做出了不少努力，孙志筠、汪林平认为，国外在公务员养老保险制度适用范围的界定上，总体上有三种划分口径：小口径、中口径、大口径。[3]刘泓将西方发达国家的公务员养老保险制度分为三种类型：单一型、复合型和过渡型。单一型指由政府为公务员单独制定养老保险制度；复合型指公务员养老制度由两种以上给付标准和条件、待遇均不同的制度构成；过渡型则定义为由单一型向复合型过渡的类型。[4]龙其玉根据公务员与其他群体养老保险制度的综合比较，将公务员养老保险制度分为完全融合型、完全独立型、部分融合型三类。完全融合型指的是公务员养老金制度同其他群体一样被纳入某一制度之内，完全独立型指的是公务员养老金制度与其他群体制度完全独立，所需资金由国家负担；部分融合型则表现为公务员养老金制度既与其他群体有某些一致指出，又有自身独特的制度特色。[5]Robert Palacios and Edward Whitehouse 对世界范围内的公务员养老保险制度进行了具体研究，根据与其他养老保险制度的比较来看，将公务员的养老保险制度分为独立型与整合型(或统一型)，在资料可得的158个国家中，一半多的国家有独立的养老金收入计划，包括几乎整个南亚、中东、北非、东亚的大多数国家。整合的公务员养老金计划在拉美国家、东欧、中亚国家更常见。通过对OECD 国家公务员养老金制度的分析，在独立型制度中，又分为完全独立和制度安排独立但待遇相同的情况。在整合型制度的国家中，分为完全整合和制度整合但待遇更优厚的情况。[6]Vinicius 结合融资方式和与国民养老金计划的比较对全球部分国家的公务员养老金计划进行了四类划分，第一类是制度独立，融资方式为现收现付(由政府负担)；第二类是制度独立，融资方式为基金积累制度或部分积累制；第三类是在整合型的国民养老金计划的基础上，附加特别的公务员补充职业养老金计划；第四类是在整合的国民养老金计划的基础上，附加一般的职业养老金计划。[7]

(二)现有划分类型理论的特点

国内外主要理论对公务员养老金制度的类型划分主要从两个角度出发：一是从公务员养老金制度的筹资模式出发，表现为对缴费及待遇获得特点的具体描述；二是从养老金制度的社会分层角度出发，表现为对公务员群体与其他社会群体在养老金制度上的相关性程度的分析。不可否认，这两个角度都是分析公务员养老金制度类型的重要方面。因为筹资模式和待遇特点能够体现公务员养老金制度在国家政策中的位置，也能充分体现国家对于公务员群体的重视程度。而与其他群体制度相关性的分析则能够反映公务员养老金制度在社会分化和国家区别性政策方面所处的位置。然而，这些都是对现有制度的表层归类，在我国养老金制度改革大讨论，尤其是“双轨制”成为社会议论焦点的时候，需要从国家福利政策的历史演化角度出发，努力寻找一国公务员养老金制度与国家经济政治主导思想之间的关系，为现有制度的存在找到合理的历史理由，或者找出改革制度设计的深层原因。

三、公务员养老金制度的类型再划分

(一)类型再划分

每一国现行福利制度都是每一时期的社会政策历史积淀的结果，而福利制度所表现的群体差异性或制度的鲜明特征正是当下社会主导经济思想与政治实力组合的体现。因此，分析现有制度的特征就必须分析一国社会政策的历史演化，分析其现在主导的经济思想和政治偏好。在现有经济政治环境中找到制度存在的合理性和非合理性因素，以便为制度的改革和完善寻找根本依据。安德森认为，福利国家的组织特征帮助决定了社会团结，阶级分离以及地位差异的表现。基于对福利资本主义国家的历史研究，他将这些国家分为三种类型：保守主义，自由主义和社会主义。每一种思想导向所对应的社会福利政策有其具体特征，而且这种具体特征会随着国内思想导向的变化而逐渐改变。公务员群体作为国家行政的核心力量，直接与社会政策的执行密切相关，也最能体现社会政策的塑造结果，而公务员养老金制度正是这种政策塑造结果的具体表现。鉴于此，本文将公务员养老金制度类型划分为三种：保守型制度，自由型制度和社会主义型制度。

(二)各类型的制度特征

保守主义型、自由主义型和社会主义型三种公务员制度表现为不同的制度特征，这些特征主要体现在国家福利政策的主导思想、公务员与市场的关联性、公务员养老金的筹资方式及待遇水平的差异上。

保守主义型公务员养老金制度包括受法团主义思想和国家本位主义思想的双重影响。法团主义思想体现为以职业区分群体，不同职业群体努力为自身的福利制度不断谋求待遇水平的提高，而国家则以法团的思维给予各种职业群体不同的福利支持。在法团主义思想主导的国家，公务员作为特殊职业群体，通过先天的政治优势获得政府福利支持。国家本位主义思想体现为以国家力量主导社会分配的特征，在分配政策和福利政策中努力体现国家的地位而削弱市场和民间力量。在国家主义思想主导的国家，公务员同样具有获得优厚福利政策的先天优势。保守主义型公务员养老金制度的国家，市场参与社会政策的地位较弱，因此公务员与市场关联性小，在法团主义和国家本位主义的主导下，整个社会福利政策致力于去商品化。保守主义型公务员制度中，公务员不缴纳养老金费用，而其待遇主要通过政府财政拨付的方式实现，而且待遇水平普遍较好，以便体现其社会主导思想的影响。

自由主义型公务员养老金制度主要受自由主义思想的影响。自由主义的特征是尽力发挥市场在资源配置中的主导作用，一切要素以平等的地位参与社会创造，一切群体以贡献为依据获得社会分配。自由主义的一般假设是，市场是解放性的，是自立与勤奋的最佳保护伞。只要不加于干预，市场的自律机制会确保所有想要工作的人能够就业，从而能够保证自身的福利。因此，自由主义思想主导的国家尽力反对去商品化，并把这种主导思想应用到社会政策的制定中来，从而影响公务员养老金制度。自由主义型公务员养老金制度的国家，市场参与社会政策的地位较强，因此公务员与市场关联性大。公务员必须通过自己缴费才能获得退休后的养老金待遇支付，其待遇水平与缴费积累相关联，以体现其自由主义的社会主导思想。

社会主义型公务员养老金制度主要受社会主义思想的影响。社会主义的特征主要是追求平等的结果，因此多服从于普遍主义的原则。一方面，由于追求平等的社会分配结果，需要代表底层群体的政治力量通过行政干预实现，因此表现为社会政策的去商品化。另一方面，由于固有的社会阶层差异和群体利益差异，要实现社会平衡，需要通过行政力量干预社会政策，为各个主要阶层建立起差别不大的社会福利制度，因此，表现为社会阶层群体间福利待遇的均等化。社会主义型公务员养老金制度国家，由于确保分配的尽量公平需要行政力量干预，市场参与社会政策的地位更弱，公务员与市场关联性小。但与此同时，因为要确保整个社会福利的均等化发放，政府财政力量难以达到，必须借助于统一的低费率标准，一部分国家的公务员又必须通过缴费获得待遇支付。公务员养老金待遇水平则与全国平均水平较接近，属于较低水平或中等水平。(表1)

表1 三种公务员养老金类型特征的比较

值得说明的是，在当今世界中，三种类型的公务员养老金制度并不是单独存在于某一国家。这是由于经济全球化和世界政治格局多元化的深入发展，各国不断调整和完善自身的经济政治体制，彼此借鉴和吸收不同体制的精华。在福利政策上也大都不固守旧有的方式，或者由于自身经济政治力量的转变，将传统福利政策进行颠覆性变革。或者针对自身福利政策的局限，通过吸纳其他国家福利政策的优点，对自己传统的政策进行改革和调整。因此，现在各国福利政策呈现的特点是：单独存在某一制度类型的国家越来越少，大部分国家是从某一类型向另一种类型的过渡阶段，或者是两种以上类型并存，但以某一类型为主要组成部分。以英国为例，从二战时期的“贝弗里奇报告”到20世纪80年代撒切尔夫人的全面改革，其公务员养老金制度在以财政筹资为主的社会主义型中，增加自由主义的福利特征，制度由政府财政负担的现收现付制转变为国家、单位和个人三者共同负担的模式，并通过增加公务员的补充养老保险和个人储蓄积累，形成多层次的公务员养老保险制度。[8]

四、类型再划分对我国公务员养老金制度的启示

基于国家福利政策演化的视角对公务员养老金类型的划分能够强化对我国公务员养老金制度的再认识，并推进制度的改革和完善。一方面我国公务员养老金制度的变革历程体现了三种再划分类型的相继主导，并表现出相应的特征；另一方面，三种再划分类型的特征也对我国公务员养老金制度的进一步完善具有重要政策启示。

(一)我国公务员养老金制度的变革历程

从公务员养老金类型再划分的视角来观察我国公务员养老金的变革历程，可发现这一历程体现了三种再划分类型的相继主导，可分为社会主义型主导时期、保守主义型主导时期和自由主义型融入时期，并表现出相应的特征。

1.社会主义型主导时期。我国建立新民主主义政权之后，在1952年至1956进行了社会主义改造，于1956年底建立社会主义制度，自此社会主义思想主导国家经济社会发展，在普遍主义的要求下，社会福利政策的制定追求平等和去商品化的目标。因此，在社会主义制度建立至改革开放之前，公务员养老金制度与普通企业职工合二为一，制度模式相同，待遇水平差别不大。其福利思想体现为普遍主义原则，制度设计与市场几乎无任何关联，待遇水平致力于维持公务员群体的基本生活。

2.保守主义型主导时期。随着1978年国家整体战略思维变化，社会主义型福利政策也开始变革。改革开放将市场经济的思维引入计划经济之中，但是由于在改革之处，国家经济社会主导思想仍是计划为主，十分注重国家在经济社会政策中的宏观控制，因此整个社会福利政策体现为两种类型的混合：公务员养老金制度由国家负担，体现着国家本位主义的思想；企业职工养老金制度则由企业和员工共同负担，体现着自由主义的思想。正是因为社会经济体制改革是国家改革的首先领域，与市场直接相关的企业接纳自由主义的思想逻辑。而政治体制改革的落后，加上经济社会改革中行政力量重要性的进一步提高，公务员养老金制度至今仍处于保守主义主导时期。但随着经济水平的进步和与市场关联性的提高，财政筹资渠道多元化，公务员养老金也注重于市场进行外部公平性的比较，因此待遇水平较社会主义主导期有较大提升。

3.自由主义型融入时期。尽管当今我国公务员养老金制度仍处于保守主义主导时期，但由于改革的深化，市场经济思维正渗入每一个改革领域，自由主义型福利政策所要求的享受福利待遇与承担缴费责任相统一的思想得到社会普遍认可。因此机关事业单位养老金制度，尤其是公务员养老金制度与企业职工养老金制度间的“双轨制”问题成为社会舆论的焦点，改革的呼声越来越强，并由此引发机关事业单位养老金制度的全面建立，这正是自由主义型公务员养老金制度思维融入的具体体现。

(二)我国公务员养老金制度的改革建议

由对我国公务员养老金制度类型的划分，可以得知我国公务员养老金制度处于保守主义型主导时期，但是自由主义思想日渐渗入。结合我国实际国情，公务员养老金制度的改革应当注意一下三个方面：

1. 改革保守主义型制度，加入自由主义型思想。十八届三中全会做出了《中共中央关于深化改革若干重大问题的决议》，明确指出今后改革的方向是实现“市场在资源配置中起决定性作用”。这说明市场自由主义思想必将在社会中扮演重要力量，伴随着政治体制的改革，在公务员养老金制度中加入市场自由主义思想是适当和合适的。同时，由于老龄化加深，社会养老保险缺口将日益明显，政府财政必须减少负担才能维持社会福利支出的稳定，在现今政府兜底的公务员养老金制度中加入自主缴费的特征，将有利于政府福利职能的进一步完善，而公务员职业年金的建立就是重要表现之一。

2. 改革公务员养老金制度时必须注重社会主义思想的体现。我国是社会主义国家，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，在追求社会政策效益性的同时必须注重社会公平的体现。因此，公务员养老金制度改革中，还要体现社会主义思想，把公平、平等的理念融入其中，杜绝制度改革造成不同群体间待遇鸿沟的形成。

3. 通过改革完善多层次的公务员养老保险制度。公务员群体的养老金制度要树立多支柱发展的理念，在许多国家，公务员职业年金有待遇确定计划(DB) 、缴费确定计划(DC) 、和混合年金计划(HB) 三种主要形式可供选择，三种类型的职业年金有着不同的风险分担机制，[9]这正是不同制度类型融合的结果。目前我国公务员养老金制度改革要注重完善职业年金的管理机制，可借鉴美国公务员职业年金的发展经验，在保持信息透明，防范投资风险和财政风险以及加强政府监管方面进行努力，[10]从而运用不同风险防范机制实现职业年金对公务员养老金制度的补充和保障。

五、结语

本文结合世界主要国家公务员养老金制度的发展情况，从国家福利政策演化的视角来划分公务员养老金制度类型，主要包括保守主义型、自由主义型和社会主义型。大部分国家的公务员养老金制度都非单纯某一种制度，而体现为两种制度的结合或者过渡阶段。这样的类型划分至少有两方面的意义：一方面，从某一国家的公务员养老金制度类型可以看出该国家的主导社会经济思想，特别是社会福利政策思想的特征，从而为研究某一国经济社会发展提供新的视角；另一方面，从对某一国家公务员养老金制度的类型与社会经济政治力量的匹配度的分析中，可以找到公务员养老金制度改革的方向和依据，并研究这两个维度的匹配特征，从而为研究社会福利政策的完善措施提供帮助。基于此，可以强化对我国公务员养老金制度变革历程的认识，并通过在保持社会主义思想基础上，加入自由主义思想和建立多层次的养老金制度来完善公务员养老保障。

[1]蒋云根. 公共管理与公共政策[M]上海: 东华大学出版社, 2005:229.

[2]哥斯塔·埃斯平—安德森[M]苗正民,滕玉英译.北京：商务印书馆,2010.

[3]孙志筠,汪林平.部分国家公务员退休养老制度及其启示[J].财政研究,2008,(11) : 56-59.

[4]刘泓.国外公务员养老保险制度及其启示[J],天津师范大学学报(社会科学版)2008,(3),15-19.

[5]龙其玉.不同类型公务员养老保险制度的比较研究—以英国、德国、新加坡为例[J],保险研究,2012,(7),121-127.

[6]Robert Palacios and Edward Whitehouse (2006), Civil-service pension schemes around the world, World Bank Social Protection Discussion Paper No.0602, P20.

[7]Vinicius Carvalho Pinheiro: pension funds for government workers in OECD countries, OECD work paper.

[8]张倩.英国和美国公务员养老保险发展历程比较及其启示[J]. 湖北社会科学,2010 (7) :39-41.

[9]林东海,突破公务员养老改革困境:政策分析的视角——近年公务员养老改革国际趋势对中国的借鉴[J].中国软科学,2011(05):46-55.

[10]孙守纪,房连泉.美国公务员职业年金债务风险及其借鉴[J].探索,2016(01):140-144.

NewClassificationofCivilServants’PensionSystemandItsEnlightenment:fromPerspectiveofNationalWelfarePolicyEvolution

WANG Hong-bo

(School of Humanities and Social Science, Shanxi Medical University, Jinzhong Shanxi 030600, China)

the civil servant’s pension; conservatism type; liberalism type; socialism type

The current classifications of the civil service pension system at home and abroad are all about its surface characteristics. From the perspective of the evolution of the national welfare policy departure, the civil service pension system is subdivided into conservative type; liberalism type and socialism type three categories in the paper. China's civil service pension system went through two periods: socialism type and conservative type. And now is leaded by conservative type, but liberal ideas are penetrating the system. So its reform needs liberal thinking, the establishment of multi-levels of the civil service pension system insisting on an equitable basis.

2095-2708(2017)05-0026-06

2017-04-26

:2017-06-20

王红波(1989-)，男，河北平山人，山西医科大学人文社会科学学院助教，硕士。研究方向：人力资源管理与社会保障。

C979

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