中印PPP项目对比分析及对策建议

成军帅，姜德鑫

(新疆财经大学 法学院，乌鲁木齐 830012)

中印PPP项目对比分析及对策建议

成军帅，姜德鑫

(新疆财经大学 法学院，乌鲁木齐 830012)

PPP项目；中国现状；印度现状；对比分析

自2013年起，我国财政部开始大力推广实践政府和社会资本合作模式(即Public-Private Partnership，PPP)，此新一轮的基础设施与社会公共产品投资的创新性融资及管理模式将为经济发展提供新的契机。印度与中国同属亚洲发展中国家，接触和使用PPP的时间相仿，两者探索过程中也有一定的关联性，通过印度PPP模式和中国PPP模式进行对比分析，可以尽快的发现问题并解决问题，相互学习借鉴。文中对印度PPP项目运行监管模式进行介绍，同时引入两国现有特色案例成败的原因进行分析，以中央、地方、个案三个层面分析不足，并给出立法约束，部门设立及风险防控等对策建议。

PPP(Public Private Partnership)的字面理解可以解释为公共部门与私人部门的合作关系，在我国代表公共部门的就是政府，代表私人部门的就是社会资本，也就是说，PPP模式可以通俗的解释为政府与社会资本合作参与公共建设。2014年，我国财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)提出，PPP是指公共部门和私人部门在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。本文讨论双方关系便是基于这个解释进行。

一、印度PPP项目现状分析

2012年到2017年是印度的第十二个五年规划(后简称“十二五”)，同中国的“十三五”规划中对经济的指导意见相似，印度“十二五”规划的着眼点也放在了基础设施建设上。相对于中国较为完善的基础设施，印度的基础设施较为薄弱，在道路、港口、机场、铁路、电力、电信等民生项目上，[1]有较大改善空间。因而“十二五”规划中指出，印度基础设施领域投资的48%将由私营部门出资完成，即通过合理运用PPP模式完成。

印度的PPP项目较中国起步稍晚，但是特色项目、成熟项目比较有代表性。早在20世纪90年代就有了较为成功的PPP项目——德里诺伊达收费桥项目。据印度规划委员会(Niti Aayog)的数据显示，截至到2013年3月，印度已完成联邦和州在内的693个PPP项目，项目价值269亿美元，涵盖不同行业。[2]

为保证PPP项目的顺利进行，由政府方聘请金融、审计、法律等相关专家建立评估团，对将要发起的项目进行评估，将评估结果制成PPP项目建议书，递交中央特设公私合作模式评估委员会(“PPPAC”)进行最终评审。[3]在评审通过后，还要递交给各部委进行阅览，针对项目内容再次审核，这一过程也为后续项目正式开展各部委间配合打下基础。

然而，即便有这样的制度设计，印度目前的PPP项目仍旧面临很多问题，法律和监管框架不明、融资问题、机构繁多且角色重叠、私营部门问题、合同框架、政府技术能力匮乏、高品质顾问及问责机制欠缺等。

二、中国PPP项目现状分析

我国的PPP项目在“十三五”经济规划及2014年后各项政策规章的指引下，如雨后春笋般在全国遍地开花，截止到2016年初，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元。[4]我们看到了PPP发展的红火势头，然而其内在的隐忧也逐步的浮现在人们面前。项目无人问津、中途夭折，以及最终的落地困难，让一些原本备受瞩目的项目，颇受民众诟病。本文从全国各地抽取部分典型案例，根据每个项目的实际情况及最终结果制作了如下表1。

表1 部分PPP项目及出现的问题

从表1中我们不难看出，大体的失败原因归纳总结有：法律变更、审批延误、政府决策问题、公众反对、政府引用、融资、市场收益问题、项目单一、市场供需变化、收费标准变更、政府腐败及不可抗力等因素，这其中不乏很多国家级的大型PPP项目。抛却外部原因，PPP项目本身投资额巨大、合作周期长、专业水平要求高、执行复杂等特点，更加重了项目执行的风险。[5]7

2014年以来，虽然PPP项目在各地取得了长足的发展，但是我们也不得不说，随着大家对新事物追捧的大潮褪去，社会资本这一重要角色在整个PPP项目中表现出的巨大迟疑，将成为今后一段时间内我国PPP项目能否持续火热的一个隐忧。

三、两国PPP模式问题提炼

(一)中央层面：缺乏专项立法及机构

1.法律：中央层面的法律缺失或规制不健全

两国中央层面都推出了相关政策性文件，印度为联邦制国家，中央层面关于PPP模式的专项立法为《1963年主要港口信托法案》(Major Port Trust Act，1963)和《1988年印度国家公路局法案》(National Highways Authority of India Act，1988)，主要内容为，明确定义了包括招标过程和特许权协议模板的PPP框架，但是缺少城市基础设施和水管理类似框架。内容较为模糊，针对的项目比较局限，而且时间较为久远，其中很多内容已经滞后。

中国中央层面的法律法规目前是正处在意见征集中的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》和《PPP项目财政管理办法》，但是政策层面的指导意见和通知从2014年PPP进入火爆期开始至今，已经有三十多份，其中的发文单位包含国务院、财政部、发改委等多部门，内容涉及对PPP项目合作、融资、运营等各方面的要求(表2)。

表2 PPP项目通知及指导意见(部分)

2.机构：专项、高层级机构缺失

在众多项目的运营过程中，印度政府意识到了政府职能在PPP项目中的重要性，因而，为改善政府机构服务能力，印度政府组建了一个以前印度政府财政秘书Vijay Kelkar为首的委员会(Kelkar委员会)，并出台了针对PPP模式的《Kelkar委员会报告》。[6]着重强调了必须建立一个国家级的独立监管部门来支持PPP模式的开展，通过专门机构优化PPP项目中的风险分担，保证政府与社会资本地位的有效平衡。

中国PPP监管的中央机构主要是财政部，财政部会针对PPP项目运行过程中遇到的一般问题给予一定的指导意见，但是这样的政策通知及指导意见较为一般化，对于一些具体问题没有相应的规定。

(二)地方层面：法律法规及政策缺乏具体指导

印度中央层面的法律滞后、覆盖面较窄，因而古吉拉特邦、卡纳塔克邦、安得拉邦、旁遮普邦、果阿邦、比哈尔邦、阿萨姆邦等少数邦针对自身情况，已经通过了有关公私合作模式的专门法规或配套政策(表3)。

表3 印度各级相关机构和法律

中国中央层面的法律文件多为《意见》、《通知》形式，权威性不高，同时内容较为分散、一般化，对于具体的项目实施很难起到规制的作用，容易导致管理、责任的争议和推诿。因而，各地方政府根据自身区域的特征及项目特点制定了地方性规章进行项目推进的指导。

2016年3月31日，按照《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)要求，纳入PPP综合信息平台项目库的项目中，贵州、山东、四川、河南、新疆位居前五名，根据数据显示，地方政府规章起到的作用功不可没。

以新疆为例，2016年为保障区域内PPP项目的顺利实施，制定了鼓励性政策《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，鼓励社会资本参与建设新疆境内城际铁路、资源开发性铁路、地方铁路和城市轨道交通等项目。与此同时，《自治区政府和社会资本合作模式奖补资金管理暂行办法》，更是对PPP模式项目的奖金补助规定为最高可获100万元。[7]

(三)个案层面：社会资本与政府地位失衡融资风险巨大

印度以班加罗尔国际机场公司(BIAL)项目为例，班加罗尔国际机场旨在通过私营部门投资建立一个新的世界级现代化国际机场。1994年印度政府批准实施，2004年7月与班加罗尔国际机场公司签订特许经营协议，特权包括独家经营权及正式启动后30年内开发、设计、融资、建设、运营和管理的特权，同时包含后续30年时候继续履行的选择权。2008年班加罗尔国际机场开始运作，就PPP项目完成程度而言，算是成功。

但是项目也暴露了很多问题，就政府方面而言，主要有融资问题、争端解决机制响应速度缓慢、项目超时和资金冻结问题，造成后期融资困境。例如，班加罗尔国际机场项目由于占股数量问题(图1)，政府在其管理和运营方面缺乏相应的话语权，在为公共发声方面有欠缺，会损失部分公众利益。同时，由于政策延误，土地征收及清拆延迟，导致时间和成本超支。还有专业技术人员的缺乏，使得政府在项目前期鉴定、项目价值评估和建设过程中的财务审计等内容难以跟进和严格把关。

图1 股权分配图

中国的国家体育场作为一个大型的PPP公益项目，2003年12月24日开工，历时5年，于2008年6月28竣工，总投资313900万元。融资由北京国资委和中信联合体直接安排，并直接承担对应比例的责任、义务。北京市政府为特许权合约后项目的拥有者，并为项目提供低价的土地和18.154亿元补贴。

目前项目已经正式运营，然而，在奥运会结束后，场馆的收益日益欠佳，造成合作方、投资方的损失。而这一问题在合作之初已经初现端倪，合作双方对该项目的需求站在不同的立场上，政府方对国家体育场项目的要求是保证奥运会期间的使用方便，而合作方则考虑奥运会结束后的日常运营管理及收益，在这样的一个情况下，由于政府方的公共利益凌驾于私人利益之上，使谈判双方陷入了地位不平等的境地。后续在设计施工中，政府掌握项目的绝对决定权，致使社会资本的利益再一次扮演了单纯为公共利益服务的角色。最终，场馆在未考虑奥运会后期运营的情况下，获利能力低下，造成社会资本的获利不良。

四、优化PPP模式对策建议

(一)从体制入手强化权责

高层级的法律对于PPP这样的跨部门多部门协调合作项目尤其重要，有利于将各部门间的工作进行有机的结合和搭配。在具体的权责规范上，主要应注重权责分明 “参管”分离，专业化人才环节把控，严格强化事中事后。

1.权责分明 “参管”分离

以财政部为中央机构，下设各地方参与及监管机构。完善监督考核机制，最大限度的将政府的参与职能和监管职能相分离，制定明确的多元化监督、考核主体，弥补自做自管的不合理情况。

参与方的职能主要体现在与社会资本的合作上，要保证双方主体的平等，针对公共项目要把握好公益性和盈利性之间的平衡，不能单纯以政府的权威将政府职责需要实现的目标强加于PPP项目上。[8]

监管职能主要分为二部分，一部分用作日常的管理，日常化的管理需设定相关的流程及检验标准。因为PPP项目周期普遍较长，待到项目竣工后才发现问题，往往追责和弥补都需要消耗巨大的人力物力。因而将整体项目细分(表4)，设定一些时间节点，在每个节点处制定检验标准和惩处弥补措施。另一部分用以监督考核，监督考核主体采用终身责任制，建立一个独立的第三方机构，由与项目无利益关联的人员，尤其是业内专家组建。从法律层面明确监管者监督考核的权利义务及监督考核结果的效力，便于给出的整改措施可以尽快执行。

表4 PPP项目简要运行过程

2.专业化人才把控

PPP项目的环节和流程较为复杂，各环节都需要具备一定的专业知识才能把握，因而多层监管，分兵把守很重要。但是就目前情况而言，找到如此完美精细化的人才队伍并不容易，因而为保证后续项目的顺利实施，专业化人才定向培养和外援引入制势在必行，专业化的PPP人才定向培养是未来项目实施的一个提前储备，需要一个漫长的过程，然而却又必不可少，为了将来项目人员的专业化，现阶段的培养要尽快进行。外援引入则能够尽可能的解决目前的燃眉之急，建立各环节人才库，不以是否熟知PPP模式为先决条件，只以环节内专业性为选拔标准，例如选拔专业的设计和审计人员形成设计人才库和审计人才库。在项目实施时，进行随机抽调，在满足技术性、专业化的同时，还能有效的防止人情关系和腐败的滋生。

3.严格把关强化事中事后

责任主体的追责及处罚机制必须是采取终身制，同时进行连带惩罚。如项目采购部门的人员出现问题，人员所在单位负责由此造成的损失，同时针对由于不法手段签订合约牟利的现象，撤销善意取得的定义，最大限度的保证公共利益。事后进行评估，评估项目对区域社会、经济、环境等方面是否产生有益的影响，针对当地的居民及部分项目预期受益的群众进行满意度调查，保证PPP项目最初目标的最终实现。同时根据最终的评估结果定级，进行赏罚分明的通报。

(二)项目透明化便于监管

目前各地区为发展本区域内的PPP项目，政策多为鼓励和支持，甚至有直接的金钱奖励，目的是加快PPP项目的达成。但是，后期很多地方政府由于各种原因无法兑现承诺，造成了政府信用风险的增加。因而就政府层面而言，首先PPP项目的鼓励政策要通过如上所说的PPP专项机构审批，使每一个政策最终能够真正的实现，而不仅仅是一个鱼饵，只为钓来大资金。其次，目前提倡的电子化办公可以在地方政府PPP项目中大有作为，每一个重大事项在合法合理的前提下都要进行公示，保证有关部门监管的同时也能得到群众的监督。

具体做法有：首先要自查。自查需要建立一套完善的体系和规章制度，有一个自查的标准。前期在招标之前，需建立合理的定价体系，定价体系需上报专门的PPP机构进行审查，建立完善的体系指标，以指标为准，杜绝“以人为本”。其次，招投标阶段要保证对当事人的监督管理，制定相应的权利义务及违规处罚措施，形成威慑，在招标结束后，要对中标的企业进行全面的论证，如有问题直接追溯第一责任人。最后，公示各个环节及各项决定的制定依据，保证每个环节都有法可依，有理有据，同时开放项目举报专线，接受周边人群的监督举报。

(三)建立合理分配风险机制

1.风险有效分配

目前的项目中，社会资本在最初的签订环节就处在一个劣势的地位。然而PPP项目的核心是双方基于平等的理念达成的一种合作，一方过多的风险承担对于项目的展开并无裨益，不能简单的认为社会资本风险承担过重可以减轻公共利益受损。在风险分配过程中，普遍被大家提及的是平均分配，然而PPP项目涉及的并非只有物质利益，还涉及政策风险及后期运营风险，绝对的平均分配风险对项目而言操作难度大，也达不到项目的促进作用。

因而，我们所说的有效分配风险主要强调双方的各司其职，社会资本方充分发挥其融资、管理、执行的优势，在这些方面多承担一些风险；政府一方则对政策变化、领导人变更等问题需要着重关注，在不损害公共利益的基础上最大限度的降低政府职能风险，保证效率。[9]就这一部分，政府应就前面所说，制定出合理的风险分担规章制度，后期严格按照规章制度执行，做到真正的“有法可依”，也给社会资本一颗踏实的“定心丸”。

2.合理补偿机制

就现今我国的PPP项目，包括国家体育场项目等大型项目，完成其当时急迫的使用价值后，后续的盈利状况很让人担忧。社会资本参与公共项目的基本诉求就是盈利，面对多数项目的不盈利状况，社会资本犹豫再三也是情有可原，因而合理的利益补偿机制需要尽快确立。各地区在PPP项目开始时的奖励机制日益完善突出，有政策上的，物质上的，甚至是人力上的支持，在做好“前提”的基础上，再给予一个好的“后顾”，那么PPP项目将能在更多的领域带动经济的发展和公共利益的提升。

首先，运用政府购买服务，增加项目的盈利。例如国家体育场项目，政府可以通过租用场地开展活动，举行一些比赛等方式，增加场馆的使用率及营业额。其次，适当的资源补偿，对于一些纯公益的项目或是明知后期营业不佳的项目，政府可以采取资源补偿的方式搭配合作。就现今城市发展而言，人民生活水平不断提高，对于生活享受的要求也日益难以满足，纯公益化的项目在各大城市中都有涉及，例如城市免费公园等，面对这样的项目，政府可以把公园中的一些娱乐设施、商超等的经营权通过特许经营的方式给予社会资本方，补偿其门票损失。

五、结语

PPP模式的应用虽然逐步普及，但是各国情况都不尽相同。通过与印度PPP项目的比对，我们很容易发现彼此的优劣势，有很大的借鉴作用。例如印度PPP项目的专业委员会便是我们可以参考借鉴的一个PPP监督方式，同时，印度项目由于资本占比情况导致的后期政府管理话语权缺失也是我们需要注意的问题。[10]习近平总书记“依法治国”的理念就是要求我们首先要做到“有法可依”，PPP模式有很多不同于政府采购的内容，因而只是单纯的依靠现有法律进行解释勉为其难，一部专门立法的出台很是重要；另外对于PPP模式这种周期长、耗资巨大的项目，高层级、独立的监管体系也被社会资本急切呼吁。除了上层的法律和管理，细节化的实施规章、风险分配、各项补偿机制等都是保证PPP项目得以日益普及的必要措施。PPP 项目作为我国的新生事物，正在以自己独有的方式发展，希望通过两国实际情况的对比，可以尽快找到更加适合我国PPP项目运营的方式，使这一新兴事物更好的服务于我国的现代化建设。

[1]印度阿里格尔穆斯林大学政治系 AMIRULLAH 编译，朱颖．印度试图用PPP模式打造百座“智慧城市”[N].中国政府采购报，2016-03-15(004).

[2]沈梦溪．印度PPP模式下的外国投资发展路径及启示[J].国际经济合作，2016，(08)：28-33.

[3]黄正华，郑伊．印度PPP发展概述——基于第二届亚洲PPP治理论坛暨第三届公共采购国际论坛会议综述[J].中国政府采购，2017，(02)：54-61.

[4]柳絮儿．全国PPP信息大披露[J].决策，2016，(04)：7.

[5]王守清．欧亚基础设施建设公私合作(PPP)案例分析 [M].沈阳：辽宁科学技术出版社，2010:20.

[6]孟春，郭上，杨雯淇．国务院发展研究中心，财政部财政科学研究所．印度运用PPP模式推进临空经济区建设[N].中国经济时报，2014-10-30(005).

[7]张瑞麟．政府与社会资本“联姻”——PPP项目为我区经济发展注入新动能[EB/OL]．http://news.iyaxin.com/content/2016-12/23/content_10181736.htm，2016-12-23.

[8]张守文．PPP的公共性及其经济法解析[J].法学，2015，11：9-16.

[9]张尤佳．政府和社会资本合作环境有效治理的法律考量[J].社会科学辑刊，2015，06：94-98.

[10]王守清．欧亚基础设施建设公私合作(PPP)案例分析 [M].沈阳：辽宁科学技术出版社，2010：20.

ComparativeAnalysisandCountermeasuresofPPPProjectsinChinaandIndia

CHENG Jun-shuai, JIANG De-xin

(School of Law, Xinjiang University of Finance and Economics, Urumqi Xinjiang 830012, China)

PPP project; present situation of China; present situation of India; comparative analysis

Since 2013, our country finance department began to vigorously promote the practice of government and social capital cooperation mode(Public-Private Partnership), the new round of infrastructure investment and social Public products of innovative financing and management mode will provide new opportunities for economic development. India and China belong to the developing countries in Asia, exploring and use PPP nearly in the same time, so we can find the problem as soon as possible in the comparison and learn from each other. In India the PPP projects, this paper analyzes the reasons of the success or failure in three aspects—the central, local and case. Put forward the countermeasures and suggestions: legislative constraints, the establishment of departments, risk control and so on.

2095-2708(2017)05-0010-07

2017-04-27

:2017-06-20

本文系2016年新疆维吾尔自治区科研创新项目(XJGRI2016122)；新疆财经大学研究生科研创新项目(XJUFE2016D008)。

成军帅(1989-)，女，满族，河北承德，新疆财经大学硕士研究生，研究方向：经济法。 姜德鑫(1965-)，男，新疆财经大学副教授，研究方向：市场规制。

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