抽象行政行为的司法审查标准研究

左鹏达

摘 要：抽象行政行为是指行政主体对不确定的行政相对人制定的能够反复适用的规范性文件，从广义上看包括行政法规、部门规章以及其他由约束力的决定或者命令。对抽象行政行为进行审查是指以法院为主体的司法机关对此类文件进行审查。随着法治的进步，法院应确立对抽象行政行为的合法性问题进行审查的标准。法院应确立对抽象行政行为的合法性问题进行审查的标准。据此，将对抽象行政行为的适用范围标准、合法、合理标准以及程序标准对司法审查的标砖进行探讨。

关键词：抽象行政行为；司法审查；行政诉讼；审查标准

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.20.059

1 引言

随着我国法治的进步，行政法学的研究也越来越深入，具体行政行为的复议、诉讼都有着明确的法律依据和维权途径。而对于抽象行政行为而言，我国法律并没有提供明确的救济方式。1999年的《行政复议法》将抽象行政行为纳入了行政复议的对象范围，虽然也是一种附带性的审查方式，但仍没有解决抽象行政行为存在的一些问题。

随着抽象行政行为问题的继续存在和严重，越来越多的学者主张将抽象行政行为的审查纳入行政诉讼的轨道上来，现在虽然还没有实现，但是学界对于这一问题已经基本达成了一致。然而对于抽象行政行为审查标准，学界目前并没有什么讨论，同时也缺乏一个详细的、可供付诸实践的审查标准。

本文将从抽象行政行为我国的存在的系列问题入手，结合域外司法审查抽象行政行为的规定和实践，明确审查对象，确定我国的抽象行政行为司法审查的标准。

2 概述

抽象行政行为是指行政主体对不确定的行政相对人制定的能够反复适用的规范性文件，从广义上看包括行政法规、部门规章以及其他由约束力的决定或者命令。对抽象行政行为进行审查是指以法院为主体的司法机关对此类文件进行审查。

对于抽象行政行为的审查一般包括外部审查和内部审查两种方式，内部审查即行政机关本身或者制定机关的上级机关对抽象行为的审查。而对于外部审查则可以划分为国家权力机关的审查和司法审查。

现阶段我国对抽象行政行为的审查有行政机关内部审查和国家权力机关进行审查两种方式。而前述法院进行审查的方式尚不明确。法院仅能在当事人提起具体诉讼时依据当事人的请求附带性有范围的抽象行政行为：级别过高的、有立法程序要求的不能审查。审查的范围被限定在除国务院规定以外的其他规范性文件可被法院审查。同时，在前述规范性文件的限定上也不包括有《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》程序要求的行政法规和两类规章。

《行政诉讼法》的规定直接导致了抽象行政行为的司法审查机制虚置，缺乏明确的标准和处理方法，给法院在处理附带的抽象行政行为审查中带来不便，也无法保障人民群众权利。

3 对抽象行政行为司法审查对象标准的探究

抽象行政行为司法审查的对象是法院进行司法审查的首要问题。《行政诉讼法》规定公民等主体对行政行为不服的可以向法院提起行政诉讼以维护合法权益。在提起诉讼的同时，如果认为该行政行为所依据的规范性文件不合法的，可以请求法院对行为依据的规范文件一并审查，即，附带性审查。

由此可見，现行行政诉讼法对抽象行政行为可以附带审查的范围做出了明确的限定，并没有对行政法规、规章、其他规范性文件加以区分。

法院行使司法权的范围涉及行政权与司法权关系的界限和标准，司法审查的范围要适中，既不能过宽，将影响行政管理活动，造成行政目标无法实现。又不能过窄，导致对当事人权益的保护不利，也无法和行政法主流国家的司法审查的优点想契合。

4 抽象行政行为司法审查的具体标准

抽象行政行为是在一定区域内的行政主体依据辖区具体情况做出了规范文件。其特性就包含了机关享有自由裁量权。在对抽象行政行为审查时就要减少对实际行政的影响，因此法院应确立对抽象行政行为的合法性问题进行审查的标准。故而笔者从以下几个方面进行了探讨。

4.1 合法标准

合法标准是指抽象行政行为在被审查的过程中，法院对该抽象行政行为的合法性进行审查，主要包括主体合法标准、内容合法标准、权限合法标准几个方面。合法标准不仅是行政法基本原则的要求，同时也是法院在对抽象行政行为进行司法审查的首要标准，也符合形式法治的规范要求。

一是主体合法：是指抽象行政行为的制定者应当属于法定的国家机关、经过法律、法规授权的社会团体以及其他被授权的非政府组织。现阶段存在大量的非行政主体出台所谓的规章、办法，这个组织大部分是一些行政单位的内设机构，如某地成立的胡萝卜办公室、车站环境整治办公室等等。这些组织出台的各种规章、办法不能够被看作抽象行政行为看待，只能被当作行政主体内部的管理办法，规章制度，也不能够对外发生行政效力。

二是权限合法：不同的行政机关根据法律的规定有不同的职权，行政机关应当根据机关职权制定本行政机关职权范围内的抽象行政行为。首先行政机关不能够超越职权制定行政行为：土地局不得制定关于河道整治规章的，本应该归属于水利局职权范围内的事项，如若规定就属于超越职权。下级行政机关也不得制定本应该有上级行政机关管理的行政事项的抽象行政行为。此外也不得违反法律法规的规定，制定不符合法律的抽象行政行为。

三是内容合法：抽象行政行为在制定过程中应当注意内容上的合法性，首先应当充分考察所要制定的文件在法律体系中的地位，考虑宪法、法律对该内容的规定，遵守规定以确定文件的内容。其次应当考虑到现有的行政法规、地方性法规、规章能否解决现有问题，如果能够解决则不应该另行制定抽象性文件。再次应当在此确定该文件的制定符合合法性精神的要求，不得侵犯公民、法人、其他组织的合法权利。最后，应当明确依照该抽象行政行为所作出的具体行政行为的内部救济渠道和方法，切实保障公民权利不受侵犯。endprint

4.2 程序性标准

程序是实体的前提，抽象行政行为的制定应当也符合程序的要求。现阶段抽象行政行为的制定存在两个行政法规《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，故而行政法规、部门规章、地方政府的规章也应当符合以上两个行政法规的要求。此外，在其他抽象性行政行为的制定过程中也应当参考上述的两个行政法规。

在没有法律规定的情况下，抽象性文件也要遵循制定程序，应当针对必须订立抽象性文件经过立项、起草、审查、决定、公布、解释着6个阶段，这6个阶段又必须严格完整的实行，缺一不可。

4.3 合理性审查

现阶段法院对具体行政行为的审查仍处于合法性审查的阶段，对于日后抽象行政行为的审查，是限于合法性审查还是延伸到合理性审查，学界存在一定的争议，但笔者以为对抽象性行政行为进行审查属于对行政行为一定程度上的干预，故而对合理性的审查也应当限于一定程度、区分权利侵害严重性的审查。

一是当抽象行政行为所作出的裁量标准、手段、方式与行政相对人受到的损害结果相比较而言，没有造成严重的权利侵害结果，达成行政目的和行政机关采取的手段相适应的。那么抽象行政行为尚处于合理水平，司法机关不能够进行干预。

二是当抽象行政行为采取的手段、方法、方式虽然能达成行政目的，但是其达成目的的代价是行政手段强硬、造成的损害远高于收益。造成的行政损害已经明显超过行政行为所要求的目的的，則应当被纳入明显不当的范畴，认定抽象行政行为缺乏合理性。

三是当行政行为是根据上位法所授予的，各地区行政机关可以根据本地区的实际情况制定抽象行政行为的，应当依据本地区实际情况进行制定，如果制定的抽象性文件虽然符合法律规定、但明显缺乏合理性的，也应当被认定为不符合合理性标准。

5 结语

抽象行政行为在司法实践中一直是一个较难解决的问题，当抽象行政行为纳入司法审查，有明确的标准得以确立，通过范围标准、合法标准、合理标准、程序标准的一系列考察和判定，为司法审查抽象性行政行为提供一定的借鉴，也是为我国法治的发展提供了动力。

参考文献

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