从制度变迁角度看土地储备管理新规

庞有源

【摘 要】伴随着我国市场经济的不断增长，国家财政部门、国土资源部门、中国人民银行以及银监会四大部门联合出台了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》政策，制定出针对土地储备的主体、规模以及相关资金的筹集、使用等方面的新规定。此时，从制度变迁的角度对土地储备管理新规定与新政策的变化进行分析，对于推行和落实国家新的政策和措施具有十分重要的促进作用。

【Abstract】Along with the continuous growth of China's market economy， Ministry of Finance， Ministry of Land and Resources， People's Bank of China and CBRC four departments jointly issued the "Notice on Issues Related to Regulate Land Reserves and Fund Management Policies"， formulate new regulations for the subjects as main body and scale of land reserve， raising and using of related funds. At this point， from the point of view of institutional change， paper analyzes the new regulations and new policies of land reserve management， it plays an important role in promoting and implementing the new policies and measures of the state.

【关键词】制度变迁；土地储备管理；筹资方式

【Keywords】 institutional change； land reserve management； financing mode

【中图分类号】F301.2 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）08-0073-02

1 引言

伴随着我国改革开放政策的推行，城市化的发展速度不断提升，此时，用地需求热度居高不下，致使大量的农用地被征收为建筑用地。该类情况的出现，不但诱发了一系列的粮食安全问题、抑制了可持续发展的步伐以及征地补偿分配不均等诸多社会问题，还在一定程度上导致存量用地由于供不应求、构成结构不合理等问题被闲置。鉴于此，从制度变迁角度对土地储备管理新规这一课题进行深入研究相当有必要。

2 我国土地储备管理的发展历程

我国土地生产与发展的历程一共可以划分为三个阶段：

2.1 分散探索阶段（1996—2001年）

1996年，中國在上海地区成立了全国第一家土地储备机构，土地储备机构的名称为“上海土地发展中心”，该机构的成立，代表着我国政府正式开展土地储备工作的管理。截至2001年中旬，全国范围内共成立669家土地储备机构，共收购23.3万亩土地，出让5.8万亩土地[1]。分散探索阶段中的发展特点主要是建立了土地储备的运行模式。例如：上海为市场主导型代表、杭州为政府主导型代表、武汉为政府市场混合型代表。而在储备的主体上，也进行了相应划分，其中包括事业单位类型、企业法人类型等。该阶段中存在的突出问题是在全国范围内并未构建出统一的管理制度，地方性、区域性的相关操作通常没有相关的法律依据。在经济进步较为快速的地区，经济的发展对于土地实际的市场需求、区域政府对土地效益的追求这两点内容，就成为土地储备制度创设的关键性推动根源。

2.2 中央政府主导的试行阶段（2001—2007年）

2001年5月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，通知中明确提出“试行收购设备制度”，该项通知的下发，代表着土地收购这一工作进入到由中央政府主导的试行开展阶段。在中央政府主导的试行阶段，主要的发展特点为以下几点：第一，由国家机构为土地储备赋予任务，为了回收闲置土地，进而稳定当时的土地市场交易秩序，最终达到存量土地服务的节省、集约目的，该目的也是任务的主要内容[2]；第二，有效拓展筹资的渠道，同时建立起高效的财务会计核算制度。2003年，中国人民银行已经明确在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中提出：“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的 70%，贷款期限最长不得超2年”。2006年，国务院办公厅在《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中明确指出，“在地方土地的出让收入中，划分出固定比例的出让金额，用于国有土地收益基金的构建”，并且在此基础上，推出土地收购的储备主要由国有土地收益基金支付的政策。2007年，国家财政部门、国土资源部门共同发布了《土地储备资金财务管理暂行办法》，该办法中已经确切规定出资金的来源与渠道，具体渠道包括国有土地收益基金、银行贷款、相关金融机构贷款以及上述资金产生的利息收入等。与此同时，还将资金的使用范围进行了确定。

2.3 全面完善推行阶段（2007—至今）

2007年11月，我国土地资源部门与财政部、中国人民银行三方联合颁布《土地管理办法》，该办法的颁布实施，代表着我国土地收储已经全面进入推行阶段。截至2003年年底，全国范围内被录入到土地储备机构的数量为2600家。全面完善推行阶段中的主要发展特点为相关制度体系基本完善、机构管理更为强化以及融资管理更具规范性。在制度的完善过程中，主要出台了《土地储备管理办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》、《土地储备资金财务管理暂行办法》等政策法规。在机构的管理工作中，应用了机构实名录制管理模式，各个地方级别部门不具备为名录以外机构进行储备土地登记的权利[3]。而在融资管理工作中，重点提出“融资规模控制卡”的管理模式，即民间土地储备融资必须纳入地方政府债务的统一管理的工作内容中。该阶段中比较突出的问题一方面是指经营模式与最初“不以盈利为目的”的初衷相背离，另一方面是指过分依赖于金融机构贷款，提升了信贷的潜在风险。endprint

3 对比新规出台前后的政策变化

3.1 土地储备主体实现“一转三脱”

“一转三脱”中的一转主要是指将土地储备由机构的数量多、性质杂转化为“一县一个”进行名录录入，共同隶属于当地所在区域的国土资源管理部门中监管公益类型的事业单位。而“一转三脱”中的三脱主要是指部门脱离、业务脱离、领域脱离，其一是指从政府融资部门、土建部门、基础设施建设等部门中脱离出去，转化为企业经营性质[4]；其二是指土地储备机构不具备承担诸如城市基础建设设施等与职能无关事物的权利；最后一点是指城投企业等机构没有从事新增特地储备工作的权利。以上目标的实现，能够从职能定位的角度有效杜绝传统名录制等方式不能够解决的机构管理十分混乱问题。

3.2 土地储备总体规模确定更为务实

首先是管理方式的转化，即由“以计划定计划”转化为“量力而为”。作为整个土地筹备计划的关键内容，土地储备总体规模具有十分重要的作用，而在土地储备资金的收支项目预决算工作中，土地储备计划又是其中的核心计算依据。传统工作中，土地储备所在地的各种规划就是土地储备计划的编制依据，新政策推出后，地方性的债务偿还能力被加入到土最大融资地储备总体规模的确定工作中。然后，是将目标由原来的实现“目标有效转化为去库存、防风险”目标的实现。

3.3 筹资方式由“贷”转化为“债”

在传统的土地储备筹资工作中，最大的筹资渠道即银行贷款以及其他金融机构贷款渠道被彻底封死，所有资金必须从国有土地收益基金、土地出让收入以及其他相关财政资金三种渠道内进行统筹安排，然后由国家核定的债务权限范围内进行资金不足部分的补全，補全的方式一般为省级政府部门代表地方政府进行债券发放。此种筹资方式虽然表面看是将压力由传统的“贷”转移到“债”，但是伴随着近几年土地储备总体规模的大幅度回落，期间需要的资金也在急速减少，通过另外三种渠道获取的资金完全能够解决当前的土地储备筹资问题[5]。在这一转换工作中，政府部门的主要任务就是利用地方政府债券进行存量土地储备贷款的置换工作。另外需要注意一点，从长远的发展监督来讲，由于地方政府债券的筹资方式，依旧会在今后较长的一段时间内成为重要的土地储备筹资方式，所以在监督管理环节中必须加大监管的力度。

4 总结

综上所述，伴随着我国社会主义经济体制的不断改革，政府在土地储备管理工作中推行的相关政策，已经逐渐得到社会各界人士的广泛关注。为了能够更大程度地促进政府部门土地储备管理工作的有效推进，就必须将政府土地储备管理工作的实际法律属性进行明确，建设出标准的土地储备管理体制，加大土地储备监督约束力度，在此基础上实现政府土地储备管理工作的效率与质量提升目标。

【参考文献】

【1】骆志标.政府土地储备管理存在的问题与策略[J].建材与装饰，2017（23）：115.

【2】陈益君.审时度势厘清职能推进土地储备供给侧结构性改革——四部委土地储备新规解读与对策[J].浙江国土资源，2016（04）：28.

【3】李军晶.土地供给侧改革宜“控量提效”[J].青海国土经略，2016（01）：31.

【4】王玉梅.谈增强土地储备管理对提高土地出让利用率的意义[J].中国新技术新产品，2015（13）：177.

【5】孟雪楠，李庆丽.我国城市土地储备管理运行机制探析[J].黑龙江科技信息，2015（25）：270.endprint