新农村建设视阈中的农村土地整理问题及耦合对策思考

肖祖全

摘要：农村土地整理是一项针对农村土地开发复垦、再规划整合、产权调整与创新、产业激活与创新、生态环境保护与建设的综合性工程，通过土地整理，增加现有农村的耕地面积，提高耕地质量，改善土地生产环境，对于大力发展现代农业，促进社会主义新农村建设，做好土地整理工作意义重大，具有很强的耦合性特征。本文探讨了新农村建设中的土地整理存在的问题，并结合其耦合性要求作出了相应的政策性思考。

关键词：农村土地整理 新农村建设 耦合对策

一、农村土地整理对新农村建设的意义阐释

随着我国城市化和农村城镇化的进程逐渐加快，土地整理成为一个绕不过去的战略关键流程，土地整理工作的发展水平直接使以前的无序状态慢慢转化为有组织和较为规范的状态。长久以来，我国对农村地区土地的利用一直比较粗放，由于缺乏科学合理的土地利用配置，致使农村耕地零碎分散，闲散废弃土地也大量存在。通过土地整理，治理与改造村镇，重新平整重划田地，改善农田水利与乡村道路网，规划配置田间林带等工程，不仅可以增加耕地面积，而且可以改善土地生产环境，降低工时耗费，增加产量增加。农村土地整理作为一种针对农村土地开发复垦、再规划整合、产权调整与创新、产业激活与创新、生态环境保护与建设的综合性过程，从保护耕地并开发、激活与优化农村的土地、人力、技术、资金、制度与基础设施等资源层面，进一步解放农村生产力。

土地整理改变了传统农村生活的方式，向文明方向迈进了一大步，也是增加农民收入的重要来源。通过土地整理，增加了现有农村的耕地面积，耕地质量也得到了明显提高，要大力发展现代农业，促进社会主义新农村建设，做好土地整理工作意义重大。

二、新农村建设中的农村土地整理存在的问题分析

（一）缺乏公众参与，农村土地整理项目可行性研究有偏误

可行性项目书编制太过随意，甚至完全是照搬照抄，本地的与其它乡镇土地整理项目书的差异仅在于几个数据的变动，缺乏对当地农村的经济发展、自然资源、土地利用现状、新增耕地潜力等确切分析论证。群众很少参与到本地的土地整理项目规划设计当中，而忽视群众的主观能动性，缺乏公众参与的，只在图纸上随意圈定项目的可行性研究事实上是根本不可行的。

（二）基层干部和群众造地造价现象层出不穷

不少农村在实施土地整理工程中片面强调增加耕地面积，用于拆抵工业用地项目指标。农村土地整理急功近利，盲目追求经济效益最大化，追求表面上的耕地占补平衡，新增耕地滥竽充数，以补偿非农建设占用耕地。一些地方对土地整理定位不准，一味以“多出新增耕

地”，造地成了造假。有的地方不顾农民意愿，将小田改成大田，用机械犁掉收获后的耕地稻茬，以造成新增耕地的假象，并毁掉田埂，使原来的田成了“跑水、跑肥、跑气”的“三跑田”，最终变成了因弄虚作假而损害农民利益的“劳民伤民工程”。

（三）现行的项目资金管理办法影响了土地整理的整体效果

“缴用挂钩”原则限制了农村土地开发整理项目大规模得实施。各地可使用的土地开发整理专项资金额度与可供开发整理的土地资源数量存在地域上的错位。即上缴金额多的地区没有相应数量的可整理土地。相反，土地资源丰富的地区却因上缴资金有限而不能大规模申报项目。“缴用挂钩”原则也弱化了政府部门对土地开发整理活动的宏观调控作用，不能集中资金实施规模大、整体效果明显的重大工程，而過多地考虑了各地上缴资金情况用平衡的方式来安排项目，这就限制了土地开发整理规模，影响了土地开发整理的整体效果。

（四）农村土地整理中的腐败现象不容忽视

农村土地整理项目在实际操作中变异为“贴金工程”，在路旁栽种几行树、修几处水泥灌溉渠，其质量是金枪银蜡头—管看不管用。有些将项目转包一些鱼目混珠、散兵游勇的小工程队，层层转包，干部从中从事苗木、砂石生意，从中攫取利益。农村土地整理工程预决算往往是乡镇国土所代办，造地款流入村里后，村里没能将资金如何使用向群众交个底。村里在农村土地整理资金使用上缺乏监管，往往是村支书一人说了算，形成了无人监管的“真空”失控状态。

三、新农村建设与农村土地整理的耦合性政策思考

根据新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标内涵，其基本内容涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五大方面。其基本需求包括：保障粮食生产，调整产业结构；扩大规模经营，提高生产效益；防御自然灾害，增进旱涝保收；提供企业用地；降低劳动强度，增加农民收入；配套基础设施，方便村民生活；美化村容村貌，提高生活质量；提高农民素质；鼓励村民参与，维护民主平等；缩小城乡差别，增进社会和谐；优化农村生态，保障持续发展等。可见，土地整理的功效与新农村建设的需求具有高度一致性和耦合性，即新农村建设的许多需求内容都能够通过土地整理实现，其政策思考可从以下方面着手：

（一）建立健全土地整理法律政策

土地整理涉及到国家、土地所有权人，土地使用者乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。特别是在法治社会中，更要求土地整理全过程必须按法律规范进行。通过相应法律法规体系的建设，使土地整理开发过程更科学合理，有根有据。在法律的监督下，规范土地整理的作业流程和实施要点，从土地整理区的选定，到土地整理项目的申报、实施及实施后的监督管理都有章可循，有案可查。

（二）科学规划，严格编制和审批项目

结合农村土地利用总体规划修编契机，利用土地详查、土地变更调查等资料，深入调研核实本地土地利用情况，对耕地后备资源进一步论证，编制好土地整理专项规划。农村土地整理项目经批准后，项目所在地乡镇应在批准规定日期将项目名称、项目规模、土地权属情况、新增耕地面积、预计经济效益等予以公告。endprint

（三）拓宽土地整理融资渠道，加强资金监管

实施土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府措施，必须建立以政府投入为主体的资金体系，才能使土地整理按照符合长远和全局利益的要求实施。我国的土地整理应当体现政府的投入为引导，同时还应考虑其他筹资渠道，包括开发、信贷等专项资金，建立资金保障机制。当地集体经济组织和个人主要是投工投劳，在不增加农民负担的前提下有条件的地方应当作适量的资金投入，即建立以国家和地方投资为主，鼓励农户积极参与的投资模式，形成国家、集体和农户三方为主体的投资体系，加快我国土地整理产业化建设步伐，共同做好土地整理。

（四）重视土地整理时的生态环境保护

在开展土地整理工作时，应作好土地整理生态评估，重视中低产田改造中的生态环境保护，加强农田水利工程建设中的生态环境建设，大力营造防风林、生态林。从而通过土地整理实现真正意义上的经济、社会，生态效益的最大化，实现土地可持续利用。通过土地整理不仅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同时更新人们的观念，有力地促进社会主义精神文明建设，加快社会主义新农村建设进程，实现农村经济可持续发展。

（五）切实保护好农民利益

一是调动群众参与土地整理是农村土地整理成败的关键举措。在农村土地整理中涉及项目区零散户归并、旧宅基地整理、地上建筑物及附着物补偿，这些都与農民利益紧密联系。没有农民参与，工作难以取得实效。所以应加强土地整理宣传。宣传相关政策，宣传农村土地整理的好处，归并零散户，能增加有效耕地面积；农田整理，能优化土地利用结构。

二是召开村民代表会，将土地整理项目向农民公告，将群众的意见归纳梳理，制定可行的调整方案，消除农民群众抵触情绪，使群众理解支持土地整理。

三是项目区新的道路等基础设施占用农田，应等量调换或给予补偿。对地上建筑物、附着物实行登记，合理补偿。

（六）紧密结合社会主义新农村主题，丰富新时期农村土地整理内容

一是新农村发展中做好工业园区文章。目前城镇一体化发展迅速，工业园区快速扩展。对此基层国土部门，尤其是基层国土所要当好乡镇用地参谋，变招商为选商，克服过去随手一划一大片土地被圈占现象，要利用闲置资产招商。乡镇工业园区要适度集中，能占劣地不占好地。

二是基层国土部门当好政府的“贤内助”，搞好村庄和集镇规划，把土地整理与新农村建设有机结合，挖掘土地潜力。基层国土部门要紧紧围绕建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标要求，立足本地实际，尊重民意，依据“建设中心村、控制零散小村、整理空心村”的思路，对零散布局的小村庄进行控制、置换、集聚。同时做好布局分散、散居小村落等土地利用资源利用率低的村落土地整理，旧村落、农田周边的零星边角地、闲置的农村道路、晒谷场、农田水利设施、废弃的独立工矿、闲置的学校等进行整治及农村未利用地的整理，掘土地利用潜力，增加耕地面积。

参考文献：

[1]高明秀，赵庚星.土地整理与新农村建设耦合关系模型研究[J].中国土地科学，2012（5）.

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[3]蔡方明.土地整治与新农村建设的辨证关系[J].低碳世界，2017（3）.endprint