再论环境保护税在我国的开征

桑叶+张晓阳

关于在我国是否开征环境保护税，通过学术界和税务部门的多年讨论已成定局，即环境保护税的设置不仅是可能的，也是必须的。为此，根据党的十八届三中全会提出的环境保护费改税要求，为促进形成节约能源资源、保护生态环境的产业结构、發展方式和消费模式，加快转变经济发展方式，财政部、税务总局、环境保护部在研究、吸收有关方面意见的基础上，起草的《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称《环境保护税法》）于2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过，2018年1月1日正式实施。本文就以下几个问题再进行进一步的阐述和讨论。

一、我国环境保护税设计的相关问题探讨

针对我国生态环境的现状，结合《环境保护税法》，对我国环境保护税的设计提出以下探讨意见。

（一）适当扩大环境保护税的征税范围

按照《环境保护税法》的要求，环境保护税的征税范围包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。对于何为“其他污染物”，《环境保护税法》并未给出明确规定。只是在“附则”中规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据环境保护的需要增加（调整）重点污染行业种类。”根据我国生态环境的状况，我们对《环境保护税法》的征税范围提出以下补充设想。

1. 适当扩大“大气污染物”的征税范围

按照《环境保护税法》的规定，一些重要污染物不在环境保护税的征税范围之内，如光气 （光气，又称碳酰氯，剧毒，微溶于水，较易溶于苯、甲苯等。由一氧化碳和氯气的混合物通过活性炭制得。光气常温下为无色气体，有腐草味，化学性质不稳定，遇水迅速水解，生成氯化氢。是氯塑料高温热解产物之一。用作有机合成、农药、药物、染料及其他化工制品的中间体。脂肪族氯烃类，如氯仿、三氯乙烯等。燃烧时可产生光气。环境中的光气主要来自染料、农药、制药等生产工艺。光气是剧烈窒息性毒气，高浓度吸入可致肺水肿。毒性比氯气约大10倍，但在体内无蓄积作用）和一般性粉尘（粉尘是指悬浮在空气中的固体微粒。习惯上对粉尘有许多名称，如灰尘、尘埃、烟尘、矿尘、砂尘、粉末等，这些名词没有明显的界限。国际标准化组织规定，粒径小于75μm的固体悬浮物定义为粉尘。在大气中粉尘的存在是保持地球温度的主要原因之一，大气中过多或过少的粉尘将对环境产生灾难性的影响。但在生活和工作中，生产性粉尘是人类健康的天敌，是诱发多种疾病的主要原因。粉尘种类，（1）飘尘，系指大气中粒径小于10μm的固体微粒，它能较长期地在大气 微电脑激光粉尘仪中漂浮，有时也称为浮游粉尘。也被称为可吸入颗粒物，英文缩写为PM10。（2）降尘，系指大气中粒径大于10μm的固体微粒，在重力作用下，它可在较短的时间内沉降到地面。（3）总悬浮微粒，系指大气中粒径小于100μm的所有固体微粒。也被称为总悬浮颗粒物，英文缩写为TSP）。

2. 适当扩大“噪声污染” 的征税范围

《环境保护税法》对“噪声污染”税目仅限于“建筑施工噪声”和“工业噪声”。随着我国航空运输业的快速发展，我国现有大小机场200余个，航空运输业的噪声也甚嚣尘上。高速发展的铁路运输噪声随着技术的进步在逐渐缩小，但是航空器的噪声则日益加强。尤其是大机场的修建、飞机起飞降落的噪声严重影响人们的身心健康。作为噪声污染的补偿款应该通过对噪声源的征税来解决，将“航空器噪声”列入征税范围。

3. 逐步将“光污染”列入征税范围

伴随着我国经济的快速发展，各地高楼大厦如雨后春笋，各种与“光污染”（光污染泛指影响自然环境，对人类正常生活、工作、休息和娱乐带来不利影响，损害人们观察物体的能力，引起人体不舒适感和损害人体健康的各种光。从波长10纳米至1毫米的光辐射，即紫外辐射，可见光和红外辐射，在不同的条件下都可能成为光污染源）有关的项目也纷纷出现。光污染包括一些可能对人的视觉环境和身体健康产生不良影响的事物，包括生活中常见的书本纸张；墙面涂料的反光；阳光照射强烈时，城市里建筑物的玻璃幕墙、釉面砖墙、磨光大理石和各种涂料等装饰反射光线；甚至是路边彩色广告的“光芒”亦可算在此列。虽然现在还鲜有国家对“光污染”进行征税，但是对于“光污染”带给人们的伤害已经引起了各界的关注，如我国的北京、上海、天津等大城市都在早些年提出来对“光污染”的防治。我们认为，一方面可以采取行政手段减少“光污染”的程度，另一方面也可以采取经济手段抑制“光污染”过度发展。税收作为调节经济的杠杆应该是一个可以选择的手段。当然目前开征“光污染税”还存在一定的难度，如征税对象和计税依据的选择和确认，纳税人的确定，以及征收管理的复杂性等。但是在采取行政手段预防和减少“光污染”的同时，积极研究“光污染税”的开征也是防治“光污染”的重要手段。

（二）税收优惠政策适度缩小

在《环境保护税法》中，特别设定了三项免税政策。1.农业生产（不包括规模化养殖）排放的应税污染物；2.机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物；3.城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场向环境排放污染物，不超过国家规定排放标准的。这意味着环保税暂时不会涉及到个人从事农业生产时排放的化肥和农药污染，以及驾驶机动车时排放的尾气污染。

我们认为，伴随着城乡一体化的加速，环境保护税的开征不应该再过度向农村倾斜，应该实行阶段性的优惠政策，即在城乡一体化的初期，实施有限度的优惠政策；在城乡一体化的成熟期，则应该实行城乡统一的环境保护税政策。之所以提出这种意见，是因为生态环境的保护是全民、全国的基本国策，而不是城市的基本国策，任何一地的生态环境出问题，都会对全民、全国产生影响。如果说别的的税种，如增值税、企业所得税等可以进行城市与农村的区别对待，而环境保护税则万万不可。

（三）环境保护税的收入划分与资金的使用

1. 环境保护税的收入划分endprint

我国的税收收入分为中央政府的固定收入、地方政府的固定收入和中央政府与地方政府的共享收入，即人们通常所说的中央税、地方税、中央地方共享税。根据上述的设计理念，我們认为将环境保护税设定为中央与地方共享税比较合适。具体的划分比例应该是地方所占比例为大，比如二八开或者三七开。

上述征收机关和收入划分的设想有以下好处，一是有利于不同级次的政府侧重解决不同的环境问题，分工明确，责、权、利清晰；二是节约征收成本，使机制更具效率；三是既保证了全国环境政策的统一性，又便于各地因地制宜地解决实际问题。

2. 环境保护税的资金使用

通过环境保护税取得的收入，在使用上一般有两种选择，一是专款专用；二是纳入一般预算收入。这两种办法各有利弊，就目前我国国情来看，应该选择第一种做法，即专款专用。因为资金的专项使用可强化税收在政治上的可接受性。这首先是因为纳税人所交纳的税费在某种意义上以服务、公用设施、拨款以及其他资助等可以看见的形式“返还”给纳税人，税收的分配具有明确性、透明性，所以被西方各国普遍采用。此外，对于经济转轨国家而言，专款专用被看作是弥补环保措施和治污欠账的一种有效过渡措施，而被广泛使用。所以我国应实行环保税收收入的专款专用。

二、我国环境保护税征收管理的相关问题探讨

从目前情况看，环境保护税的具体征收管理为各地地方税务机关。但考虑到四类应税污染物计税单位（排放量）的核定工作具有较强的专业性，要运用专业的设备、采用专业的监测方法，这个税的征收管理模式应确定为“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”，即由纳税人对申报的真实性和合法性承担责任；对重点监控（排污）纳税人和非重点监控（排污）纳税人进行分类管理；税务机关发现纳税人有申报数据明显不实、逃避纳税等行为的，可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况；环保部门和税务机关建立相关信息共享机制。然而，环境保护税在实际征收管理中会面临一些具体问题。

（一）税务部门与环保部门的协调配合

从各地情况看，在《环境保护法》、《环境保护税法》发布之后，各地陆续出台了新的行政配套措施，如2016年2月陕西省政府出台《陕西省各级政府及部门环境保护工作责任规定（试行）》、2016年8月大连市政府出台《大连市环境保护目标责任书》等，有些地方政府早前也有环境保护的行政规章，体现出属地监管与分级监管相结合、行业监管与综合监管相结合的协调配合。但是，在政府的政策文件、部门分工中，几乎没有税务机关的参与和权责划分，这使得税务部门与环保部门配合、协同开展环保工作缺乏宏观的统筹。

长期以来我国的环境保护费由环保部门征收，环保部门已掌握了被检测单位的一定信息，但这些信息如何成为同级税务部门的共享信息，牵扯到工作流程和部门利益，需要有各级政府的统一协调与部署。为此，建议先选择重点应税污染物和重点排污纳税人，探索税务部门与环保部门之间的数据信息共享协调机制，提高行政运行效率。

（二）计税依据的获取与审核

根据《环境保护税法》，环境保护税采用从量定额计税方法，计税单位包括污染当量、分贝、吨、建筑面积，其中对44类应税大气污染物的污染当量值、2大类71种水污染物的污染当量值、H值、色度、大肠菌群数、余氯量污染当量值等，专业性非常强，必须借助专业的检测设备、仪器仪表，由专业人员对数据进行获取，而且排污企业的还存在隐蔽性排放，更加大了对数据获取的难度，这使得税务机关很难对计税的准确性进行审核和稽查。

（三）征收方式的选择

我国现行的税款征收方式包括查账征收、查定征收、查验征收、定期定额征收、委托代征等。对于这个专业性很强、计税依据特殊、由费改税的环境保护税，尽管在《环境保护税法》中已明确由各地地方税务机关负责征收，但可以考虑作为一种暂时过渡性办法，在开征的初期委托环保机关代为征收。从长远来看，税务机关通过建立专业人才队伍、构建在信息化基础上的监测数据体系、对环保税的纳税人诚信程度纳入纳税评估体系、适当的付出执法成本，才能体现从严执法，才能发挥税法的强制性与威慑力。

（作者单位：桑叶，中国轻工业联合会；张晓阳，中国北方化学工业集团有限公司）endprint