论程序法定原则对司法改革试点的保障和限制

施珠妹+张姗姗

摘要：司法改革试点是在突破既定法律规定，以试点为手段的推行体制或机制创新。改革试点要“依法”进行是程序法定原则的内在逻辑要求，以使司法改革试点能够涵盖形式合法性与实质合法性在内的整个合法性秩序。速裁试点程序作为司法领域首例“试验性”立法 ，通过全国人大常务委员会授权决定的方式很好地解决了地方自主创新与试点合法性的矛盾。但是“试点”模式在实践中还不够完善，仍然存在许多问题，需要进行不断的修改与完善。

关键词：司法改革试点；制度创新；形式合法性；实质理据

中图分类号： D916 文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2017）04-0016-11

一、问题缘起

司法改革试点是发生在司法领域，以暂时性、局部性、创新性为主要特征，试错为主要功能，改革现有体制或机制为目标，试点为手段的推行体制或机制创新。以试点作为改革手段，通过小规模的制度试验检验某项司法改革的成效，比直接修律具有更强的可操作性与务实性。有人因此称之为司法改革的“试验田”[1]，张千帆教授甚至还明确提出建立“司法试验区”，允许不同的改革者拥有自己的试验区，并认为更具有针对性与建设性[2]。“试验田”理论（1）实际上是从试验效果反推试验成败，即实践证明可行的，应当修改完善有关法律；实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律。然而，如何理解这里的“实践证明可行”与“实践证明不宜调整”？至少存在如下几个问题：第一，由谁证明，是改革试点的启动者、执行者、案件当事人、社会公众还是其他主体？即证明主体问题；第二，证明什么，是试点程序的授权、启动、运行、反馈评估、推广的全部还是部分？即证明对象问题；第三，怎么证明，是证明改革试点程序的合法性、合理性还是仅仅证明有用性？“可行”指的是程序的可操作性还是结果可接受性？即证明标准问题。这些问题不断提醒我们，改革试点的特征本身决定了其必然是突破现有法律框架，是一种新生事物，没有经验教训可供借鉴，必须“摸着石头过河”。

所以，司法改革试点与法律明确规定下进行的改革模式完全不同，后者是依据法律进行的改革，而前者则是突破法律。一方面改革试点“于法无据”，要谨慎推行；而另一方面先行先试、积累实践经验需求使改革试点势在必行。所以，平衡的方法就是在改革试点过程中时刻保持警惕，树立全局意识，寻找到一条可以贯穿试点始终的红线来指导司法实践，将试点限定在其应有的范围之内，这条“红线”便是法治思维与法治方式，在刑事诉讼中具体体现为程序法定原则。

那么，程序法定原则对改革试点的基本要求是什么？试点该如何推进才能与程序法定原则的精神相契合？实践中正在如火如荼进行的司法改革试点活动是否严格遵循了程序法定原则？程序法定原则对司法改革试点又有何限制？本文将重点围绕以上几个问题展开分析，同时鉴于目前正在进行的司法改革试点活动中，2014年6月27日全国人大常务委员会通过的《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），开创了司法领域“试验性立法”（2）的先河，最具典型性，因此本文将主要以刑事案件速裁程序（以下简称速裁程序）作为分析样本。

二、试点“依法”进行：程序法定原则的内在逻辑要求

从内容上看，早期程序法定原则内涵被限定在形式意义上的程序法定，指的是国家刑事司法机关的职权及其追究犯罪、惩罚犯罪的程序，都只能由作为国民代表集合体的立法机关所制定的法律即刑事诉讼法来加以明确规定，刑事诉讼法没有明确赋予的职权，司法机关不得行使；司法机关也不得违背刑事诉讼法所明确设定的程序规则而任意决定诉讼的进程[3]。随着程序法定原则内涵研究的不断深入，其内涵逐渐从形式意义上的程序法定原则发展到兼具形式合法性与实质合法性，并且逐步代替了形式合法性单一维度的表述。实质意义上的程序法定原则，即程序的正当性，其核心内涵在于要求程序法定原则不应仅限于程序的“合法性”，还应当寻求程序的“正当性”的支撑与依托。从适用范围上看，在刑事诉讼中，从公权力开始涉足权利领域，程序法定原则的拘束力便产生，公权力的介入孕育并发展了程序法定原则。因为程序法定原则的内在机理在于约束公权力的恣意行使，通过颁布制定明确的“规则”，使权力在既定的轨道上运行，从而保障了有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态[4]。在全面深化改革、全面依法治国的背景下，程序法定原则对于构建法治国家具有重要的意义。

然而，实践中正在进行的司法改革试点程序，其本质是一种突破法律法规的机制创新，是在毫无经验可供借鉴情况下的摸着石头过河，必然意味着与形式合法性和实质合法性都存在紧张的关系。

因此，通过程序法定原则来保障司法改革试点程序“依法”进行是程序法定原则的内在逻辑要求，试点“依法”进行必须同时满足形式合法性与实质合法性的要求。形式合法性是试点“依法”进行的外在表现形式，是“合法性”的基础与前提；实质合法性是试点“合法性”的内在指涉，是其灵魂与核心，二者相辅相成，共同促进了改革试点程序的依法有序开展。

（一）试点程序的形式合法性

试点程序的形式合法性主要体现在启动程序的“合法”，包括试点启动程序依法获得授权与授权主体自身拥有该项权力。

1.依法获得授权

推进司法领域改革是一项系统的工程，是全面深化改革的重要组成部分，是扎实推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断迈进的必然阶段。既然是一项系统工程，必然要求改革试点的每一步都要稳扎稳打，依法推进试点地区的改革。因此，试点启动程序作为整个系统工程的地基，是改革是否“合法”的关键，直接决定了改革这座高楼大厦的稳定机能。

过去，“如果试点改革是在上级司法机关的部署或指定下展开的，通常会得到上级司法机关各种形式的支持。如果试点改革由地方司法机关自主实施，那么，只要试点项目可能有利于某种问题的解决，并且契合中央的司法改革精神或域外的相關制度，上级司法机关就较少直接干预或叫停，而通常采取默认、观望的态度或给予非正式的肯定。”[5]194正因为如此，过去地方自生自发的司法改革试点模式不断面临学者“合法性”的质疑，直言“突破现行有效的法律，甚至与之直接冲撞”[6]，或者认为“必然产生不同地区法律适用不统一的结果，破坏了‘法律面前人人平等的原则”[7]128，甚至还有人将其视为司法机关改革试点主导者的“谋求仕途发展的天赐良机”[8]。改革试点程序也因此面临强大的阻力，严重扼杀了地方司法机关进行司法创新的激情与动力，一些有益的地方探索也因此错失，或者仅仅只能作为一种“地方性知识”存在。endprint

所以，一方面要积极保护地方自主创新、自主探索的创新激情、地方智慧，另一方面又要防止试点“合法性危机”，为试点地区营造良好的社会环境与法治氛围，走一条加强顶层设计与摸着石头过河相结合、坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用的道路是改革试点的不二选择，也是十八届四中全会关于全面推进依法治国的法治表达。而要发挥立法的引領与推动作用，首先试点启动就必须获得全国人大或者全国人大常务委员会的授权，赋予改革试点启动程序的“合法性”，以使改革试点在中央的部署与安排下开展，等到时机成熟再通过立法程序对改革试点经验予以正式确认。

2.授权主体自身拥有该权力

取得全国人大或全国人大常务委员会的授权是启动程序形式合法性的表现之一，此外，授权主体自身要拥有该权力，并且在其权力范围内进行授权。因为如果全国人大或全国人大常务委员会本身并不拥有该权力，即使被授权主体取得授权，也可能会因为授权行为违法而使启动程序不具备合法性。只有授权主体自身拥有该权力，其才有资格将自己的权力授予其他主体行使。

因此，判断授权主体自身是否拥有该权力至关重要，其直接决定了授权行为本身是否合法。判断的标准不是依据该授权主体自己的宣称，也不是根据某种政策目标，而必须是具有法律上的依据，更具体地说是具有宪法与立法法上的依据。全国人大或者全国人大常务委员会要严格依照《宪法》第六十二条、第六十七条以及《立法法》第二章第一节关于立法权限的明确规定，只有《宪法》与《立法法》中明确赋予的权力才能依法进行授权。

（二）试点程序的实质理据

形式合法性主要体现在试点启动程序的“合法”，试点依法获得全国人大或者全国人大常务委员会的授权与承认。然而试点能够获得合法化的依据，并不仅仅在于它被政治权威所承认，因为承认仅仅是一个行为形式，它往往与实质的理据结合在一起。真正提供合法性辩护并且确保它在政治社会中获得广泛承认的基础性因素，乃是与这种承认相结合的理据[9]80。改革试点要具备实质理据在于试点制定体现人民主体地位，具备民主性基础；试点方案经过严密论证，具备科学性内涵；试点办法符合宪法以及相关法律的基本原则，具备合法性要素；改革试点程序严格按照既定规则进行，具备规则性意识。

1.民主性内涵

人民是依法治国的主体和智慧来源，是国家的主人，试点启动程序要取得合法性必须体现广大人民的意志，与人民的根本利益相一致，必须始终坚持法治建设为了人民、依靠人民，以保障人民的根本权益为出发点和落脚点，这也是一切权力属于人民的根本体现。是否启动司法改革试点程序，关系到每个人的切身利益，不是依据部分领导人的个人偏好决定，也不是司法领域的一家之言，更不是部分学者的闭门造车，尤其是涉及群众切身利益的实际问题，必须要在全社会开展广泛民意征集，坚持协商于决策之前和决策实施之中，通过网络问卷、民意调查、听证会等各种手段征求民意，听取民声，获得民众的认可与支持，扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性，这也是试点启动程序“合法性”的民主基础。

2.科学性内涵

改革的不确定性与突破性决定了改革成效与改革风险相伴而行，试点方式本身就是改革过程用来试错的机制，一定的错误成本是改革当然的代价。而且司法改革试点也无法像自然科学试验一般严格控制实验条件，将可控因素完全掌握在改革者手中，而只能根据实践的进展，边摸索、边完善，发生错误的风险几率远远大于自然科学试验。但是，如果试点前期缺乏充分的科学理论研究、试点方案的严密系统论证与实证数据支撑，而是诉诸抽象的价值论证与空洞的逻辑推演，由此导致的结果是，试点方案可能并不具备足够的合理性与科学性，与改革目的之间的逻辑关联性较差[5]204，将大大增加改革试点的失败概率，造成司法资源的严重浪费。

因此，在试点程序正式启动前，要进行大量的科学理论研究，为试点程序开展提供充分的理论指引；要进行试点方案的系统严密的论证，增强试点方案的严谨性与可操作性；要进行广泛的实证调研，掌握实践第一手资料，确保试点程序的精确性与技术性，尽可能将试点的风险降至最低。

3.合法性内涵

改革试点的“合法性”内涵不能简单等同于“合法律性”，因为在自然法理论中，合法性（或称合正义性、合自然法原则）与合法律性（即合实在法）是两个完全不同的概念[7]125。改革试点自身的特征决定了试点内容是在一定程度上突破既有法律的规定，而不是对法律细枝末节的修修补补。如果将“合法性”等同于“合法律性”，则会严重阻碍改革的进步性与变革性。因此，在内容上允许有所突破，但在根本上又与宪法以及其他法律的基本原则相一致，既具有一定的变革性，又具有宪法与法律上的依据，维护国家法制的统一与尊严，是改革试点程序合法性的应有逻辑。

具体来说，在刑事诉讼领域推进的改革试点程序应该遵循的基本原则，包括宪法与刑事诉讼法的基本原则。也就是说，司法改革试点程序允许在一定程序上突破既有法律的规定，但是要符合宪法与刑事诉讼法的基本原则，不得与宪法及刑事诉讼法的基本原则相抵触。一般来说，宪法的基本原则可以概括为民主、法治与人权[10]。刑事诉讼法的基本原则则要具体得多，包括程序法定原则、无罪推定原则、辩护原则、证据裁判原则等。当然除了刑事诉讼法的基本原则之外，还应该符合刑事诉讼各阶段特有的原则，例如审判公开原则等。这里谈及的要遵循宪法以及刑事诉讼法的基本原则，与有的学者设想的“建立一种‘试点对形式合法性的突破程度与决断权威层次挂钩的机制，设定对形式合法性突破程度的刚性上限”[9]82，可以说本质上是一致的。

因此，如果司法改革试点程序完全符合上述基本原则，便不存在“违宪”或者“违法”之嫌，而只是在现行司法体制下对宪法（或者法律）的变通[9]82，或者是针对特定地区改革创新先行先试需求，法律因时调整、因地调整的一个必要例外而已[11]，完全符合法治国家的基本要求。endprint

4.遵守既定规则的内涵

正如亚里士多德对“法治”的含义所论述的：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”[12]。“法治”的首要含义是要求对法律的普遍服从，其次才是对法律本身的要求，在改革试点程序中同样如此。可以将这里的“法律”理解为“既定规则”，实践中已经制定出来的办法、细则等，不得擅自以任何形式、任何理由改变，要严格遵守既定的规则；实践中出现的新情况、新问题，不得以没有规定为由私自增加规则，确实需要解答的，应该按照法定途径逐级上报，由最高司法机关或者立法机关作出统一答复；实践中地方司法机关自生自发的各种形式的有益探索，要及时上报，获得正式批准后才可以予以推广。

改革试点的变革性与进步性是地方自主创新的温床，随着试点工作的深入开展，必然会孕育出各种形式的技术创新、方式创新、办案模式创新等。创新是改革试点的内在指涉，是试点的应有内涵，也是试点的价值所在。因此，改革试点并不排斥地方创新，甚至鼓励地方创新。但是，在试点中严格遵循程序法定原则要求，对已经制定出来的办法、细则等要绝对地遵守，这也是树立法律权威与法律信仰的必由之路。遵守法定程序是司法机关天然的使命，如果可以借着改革试点之名，随意改变既定规则，法制的统一与尊严将荡然无存。

因此，改革试点鼓励“依法”创新、有节制的创新，而不是“违法创新”、盲目创新。试点创新要“依法”进行，必须遵守以下几个条件：第一，圈定法定的“创新区域”。地方自主创新不是不受约束的恣意行为，属于立法机关或上级机关权力范围的，地方无权进行创新，例如涉及机制的创新、设立依法只能由立法机关设立的独立的机构组织等，明确地方司法机关允许进行试点创新的“创新区域”；第二，制定严格的“创新细则”，详细载明地方自主创新应该遵守的规则与流程，包括创新方案的提出、可行性分析、实证报告、操作细则、程序监督与救济等内容，层报上级机关审核，并报授权机关备案，地方创新必须严格遵照“创新细则”进行。

三、实践运行之窥：速裁程序试点的“合法性”分析

司法改革试点程序要取得“合法性”必须同时满足形式合法性与实质合法性的双重内涵，只有两者相辅相成，并成为试点程序“合法性”的两翼，才能减少实践运行的阻力，谱写“法治中国”的新篇章。

因此，反观近两年由全国人大或者全国人大常务委员会授权开展的所有改革试点程序中（3），属于司法领域改革试点的主要有三项，分别是：授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作、授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作以及授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，均属于司法领域的重大改革。所以，为了实现中共中央提出的“凡属重大改革都要于法有据”的战略部署，这些改革试点必须要严格“依法”进行，符合以上所述的形式合法性与实质合法性的基本内涵，确保改革试点在法治的轨道上有序开展。同时，鉴于本文篇幅有限，无法对三个改革试点逐一分析，且速裁试点程序作为司法领域首例“试验性”立法，备受关注，极具典型性，因此将重点对速裁程序试点的“合法性”进行分析。

（一）形式合法性

前文已经提到，程序法定原则的形式合法性主要包括两方面：一是是否获得政治权威的承认，即是否获得立法机关的授权；二是授权主体自身是否拥有授权事项的权力，即授权行为本身是否合法。具体到速裁程序而言，速裁程序是否取得形式合法性取决于两个条件，一是速裁程序是否获得全国人大或全国人大常务委员会的授权，在立法机关的统一部署下开展；二是授权最高司法机关在部分地区开展速裁程序试点工作的行为本身是否具有法律上的依据，主要指具有宪法与立法法上的依据。

首先，速裁程序作为司法领域“试验性立法”的首例，很好地解决了地方自主创新与试点合法性的矛盾，通过全国人大常务委员会授权决定的方式，一方面加强了顶层设计，符合重大改革都要于法有据的指导思想，坚持立法先行，发挥了立法的引领和推动作用，是从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，党领导人民实行法治的成功经验；另一方面又充分激发了地方自主創新的激情与动力，为改革试点营造良好的法治氛围与法治环境，通过“法治”的管道，为“地方性知识”转换为正式的法律垫定了基础。

因此，通过授权决定的方式开展速裁程序试点工作获得了专家学者们的普遍支持，都声称为其试点改革提供了合法性支撑（4），推进了法治理论的创新，是法治实践的有益探索。

其次，关于全国人大常务委员会自身是否拥有该授权事项权力的问题，需要从宪法与立法法上寻找依据。在研究速裁程序的相关文章中，大部分学者的视角都是从具体实践层面，分析速裁程序在实践运行中存在的具体问题（5），或者针对《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》（以下简称《办法》）中存在的问题展开讨论（6），而较少研究《授权决定》本身是否合法的问题。

根据《宪法》第六十二条、第六十七条以及《立法法》第七条对全国人大及全国人大常务委员会立法权限的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常务委员会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，有权对全国人大制定的法律进行部分的补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。速裁程序是对刑事诉讼简易程序的再简化，属于《立法法》第七条第二款规定的刑事基本法律，理当由全国人大进行制定或修改，除非是在全国人大闭会期间，全国人大常务委员会才有权进行部分补充或修改。《授权决定》颁布的时间是2014年6月27日，是全国人大闭会期间，且不属于《宪法》第六十一条规定的可以临时召开全国人民代表大会的情形，因此全国人大常务委员会具备补充、修改基本法的前提，但是在此基础上还需判断以下两点：endprint

第一，速裁程序是否属于对《刑事诉讼法》的部分补充和修改。根据《汉语大词典》的解释，“补充和修改”是指“因不足或损失而加以添补或在主要事物之外另行追加的和对差错作改正或完善不足之处。”[13]在此，我们判断速裁程序是否属于对刑事诉讼法的部分补充和修改需要回答“速裁程序在刑事诉讼中的地位”这个关键问题。

如果认为速裁程序不属于一个独立的诉讼程序，而仅仅只是在简易程序的基础上进行修改，不是实质性的修改，那么在全国人大闭会期间，只要不与刑事诉讼法的基本原则相抵触，全国人大常务委员会自身拥有部分补充与修改刑事诉讼法的权力，当然也就可以作出授权决定，将自身拥有的权力授予最高司法机关来行使；如果将速裁程序定位为普通程序与简易程序之外的一个独立的程序（7），那么速裁程序便无法包含在“部分补充与修改”含义范围之内，而是属于一个新事物，即便在全国人大闭会期间全国人大常务委员会自身也无权实施，更不能进行授权，而只能由全国人大进行授权。

笔者认为，速裁程序相较于普通程序、简易程序而言，送达期限不受限制、法庭调查、法庭辩论环节省略、诉讼文书简化、办案期限缩短。简化的这些环节使得速裁程序与普通程序、简易程序形成明显的区别，构成一种独立于普通程序与简易程序之外的“第三种程序”，在实践中与普通程序和简易程序形成一定层次的梯度结构，已经超出“部分补充与修改”的含义范围之外，所以应当由全国人大进行授权更为合适。

第二，速裁程序是否违背了刑事诉讼法的基本原则。关于速裁程序违背了刑事诉讼法的基本原则的说辞，指向最多的是《办法》第十二条增加“以信息安全为由不公开审判”的规定。因为根据《刑事诉讼法》第一百八十三条的规定，人民法院审判第一审案件原则上应该公开进行。只有符合两种例外情形的，才可以不公开审判：一种是有关国家秘密或者个人隐私的案件以及审判时未满十八周岁的未成年人案件，依法不公开审理；另一种是涉及商业秘密的案件，经申请可以不公开审理。除了上述两种例外情形之外，一律应该公开审判。

但是，《办法》第十二条中的“信息安全”事由明显不属于这两种情形，而且“信息安全”的表述过于模糊，信息安全可以包括以下五方面的内容，即需保证信息的保密性、真实性、完整性、未授权拷贝和所寄生系统的安全性。信息安全本身包括的范围很大，其中包括如何防范商业企业机密泄露、防范青少年对不良信息的浏览、个人信息的泄露等[14]，内涵远远大于法定事由中的“商业秘密、个人隐私”的表述。

因此，尽管《办法》第十二条规定以信息安全为由申请不公开审判的，必须经过检察院与辩护人的同意，而且还要经过院长的批准，对适用条件进行了严格的限制，但是“信息安全”事由内涵具有的模糊性与不确定性，极大地扩大了不公开审判的法定事由，违背了审判公开的原则。

（二）实质理据

速裁程序实质合法性所构造的合法性框架，可以认为属于一个“辩护体系”（Rechtfertigungssys-tem，法权产生体系），本质上是针对一种权威或秩序是否正当、如何正当的回答[15]。而速裁程序试点的民主性、科学性、合法性以及对既定规则的遵守共同构成正当性话语的基础。

首先，速裁程序的民主性与科学性。十八届四中全会明确提出，要深入推进科学立法、民主立法。完善立法项目论证制度，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识[16]。

因此，按照中央精神的要求，《决定》以及全国各地关于速裁程序的实施细则虽然不属于狭义上的立法，但其关乎人民的切身利益，直接决定了速裁程序改革试点的成效，所以也应该符合民主性、科学性的内涵，《决定》在正式出台前应该广泛、公开征求民众意见，并及时对意见采纳情况作出反馈。

但是，《决定》开始呈现在公众视野中的时候就是一种权威不容置疑的形式，毋庸置疑，《决定》是在广泛听取专家学者意见的基础上作出的，但是速裁程序直接适用的对象是每个具体案件的当事人，而我们每个人都有可能成为案件的当事人，与我们的利益息息相关，每个人都有权以主体身份通过各种途径参与到规则的制定过程，提出自己的意见，而不只是作为被动的规则承受者，可以说速裁程序缺乏与人民沟通与交流的民主机制，在一定意义上表现出公权力的专制本性。

而且，速裁程序试点方案的科学性也有所不足。《决定》颁布前期，很少见到相关的理论研究，缺乏充分的实证数据分析，而且试点方案也不曾有严密的可行性论证，相较试点实施之后各类实证调研分析以及深刻的理论探讨，试点前期的科学性论证还有较大的提升空间。

其次是速裁程序的“合法性”问题。这里的“合法性”内涵可以从两方面来理解：第一，《办法》是否符合《刑事诉讼法》的基本规定。由于前文对此问题已经进行了详细阐述便不再赘述。第二，《办法》是否符合《授权决定》的基本规定。《授权决定》从宏观上规定了速裁程序的整体框架，内容上涵盖了：（1）授权的目的。即为进一步完善刑事诉讼程序，合理配置司法资源，提高审理刑事案件的质量与效率，维护当事人的合法權益。（2）授权事项。授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个城市开展刑事案件速裁程序试点工作。（3）适用范围。即事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶等情节较轻、依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件。（4）期限。试点期限为两年。（5）应当遵循的基本原则。试点刑事案件速裁程序应当遵循刑事诉讼法的基本原则。（6）试点程序的指导与监督。最高人民法院、最高人民检察院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点进行中，最高人民法院、最高人民检察院应当就试点情况向全国人大常务委员会作中期报告。（7）试点结束后的处置。对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律。endprint

以上七个方面的内容构成《办法》制定实施的基本前提，《办法》基本上严格遵照《授权决定》的要求制定与实行，但是其中存在两点问题需要予以注意。一是《办法》关于案件适用范围的规定不符合《授权决定》的基本精神；二是《办法》第十二条有违《授权决定》中的“应当遵循刑事诉讼法的基本原则”（主要是审判公开原则）的规定，对此问题前面已经详细阐述，不再赘述。

《授权决定》规定速裁程序的案件适用范围是：对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制，或者依法单处罚金的案件。也就是说，适用速裁程序受到三方面的限制：（1）事实清楚，证据充分；（2）被告自愿认罪，当事人对适用法律没有争议；（3）案件的情节与刑罚较轻。《办法》第一条、第二条规定了速裁程序案件的适用范围，分别从正反两方面予以限制，但是存在不当缩小案件适用范围的问题。因为《授权决定》本身对具体适用的案件罪名没有予以限制，体现在原文中的“当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻”的“等”字规定，一方面原文中的“等”字说明案件适用范围并不仅限于上述所列的几种行为，而仅仅只是一种举例示范；另一方面，危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事这几种行为之间，既可以有情节较轻的情形，也可以有情节较重的情形，而且刑罚上也不具备必然联系，因为除了危险驾驶只有拘役一种刑罚规定外，其他的几个都有几种刑罚，而且最低的法定刑规定也不完全一样。

所以，《授权决定》并没有对具体的案件适用类型作出限制，判断某个案件是否可以适用速裁程序的关键条件是“等”字的后半句话所列的两个条件，一是情节较轻，二是依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制，或者依法单处罚金，这两个条件是并列关系，前者是案件的情节标准，后者是案件的法定刑标准。而《办法》却将速裁程序的适用范围限定在危险驾驶、交通肇事、盗窃、抢夺、寻衅滋事、非法拘禁6个罪名与诈骗、伤害、毒品、行贿、扰乱公共秩序等5类犯罪，并且在《办法》第一条中明确删除了“等”字的规定。明确列举的上述罪名以及犯罪类型，很显然是司法实践中常见的情节较轻，最低法定刑可能在一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件类型，也许具备实践上的合理性，但不符合《授权决定》的明文规定。而且，根据刑法分则的规定，法定刑可能为一年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的案件类型也不限于《决定》所列的几种，《决定》中仅规定上述5种罪名以及6类犯罪无法说明其合理性。

最后，速裁程序要严格依照“既定的规则”进行。守法的绝对性是树立法律权威与法治尊严的必经途径，法律有明文规定的，要按照既定的规则进行；对试点地区出现的新情况、新问题或者试点地区的有益探索，也要按照法定的程序逐渐上报，获取上级机关的同意或者批准。各试点地区一方面是规则的严格执行者，另一方面又是工作机制创新的源泉，但即使是地方司法机关的自主创新，也要严格“依法”进行，自主创新必须遵守两个条件的限制：

一是速裁程序是在简易程序基础上进行的变革，不涉及司法体制的变革。因此，对于试点地区进行的各种创新必须严格限定“创新区域”，不能与现有的司法体制机制相冲突。从速裁程序的司法实践上看，各地的自主创新探索基本上属于工作机制上的创新，属于地方可以自行探索的“创新区域”。例如，普遍实行专人办理、集中起訴、集中开庭。郑州在看守所设立速裁法庭；北京市海淀区由法官、检察官、值班律师在看守所建立集中办案平台，实现侦诉辩审无缝对接；南京、福州等地在侦查阶段就委托进行调查评估，为非监禁刑适用创造条件；深圳、杭州等地探索视频提讯、视频开庭、短信快速送达、诉讼文书及电子证据网上流转，充分利用信息技术提高工作效率；上海、青岛等地注重法庭教育等[17]，几乎都是属于工作模式的积极探索，确保了试点工作的高效开展，而不涉及司法体制机制的创新。

二是制定严格的“创新规范”，“依法”创新。尽管各试点地区可以自行探索创新工作机制，但自主创新并不意味着可以“无序”创新，各试点地区在进行工作机制创新前，要制定严密的“创新规范”，要对创新方案的提出、论证、具体实施过程、监督与救济等作出系统完备的规定。

但是，从实践情况看，少有见到各地在实行各种创新机制之前制定较为完备的创新方案的，即使有相关方案，也仅限于“内部规定”，社会公众几乎很难了解具体内容。而一般要等到有关的工作创新机制在实践中运行一段时间，取得良好的社会效果，经媒体宣传报道后公众才得以知晓。

四、程序法定原则对司法改革试点的限制

在法治社会中，“规则是使权力合法化的一种有效方法，”“这时的规则，既用来约束权威，也用来肯定权威，”[18]在司法改革试点程序中严格遵守程序法定原则就是对“规则”的遵守，包括法律所统摄的规则，也包括根据法律制定的具体办法、实施细则等，既严格规范了公权力的行使，防止实践中对确定规则的随意破坏，尤其是一些披着政策外衣挑战既定规则的行为，同时又彰显了试点改革的法治内涵，确保改革试点“依法”进行，并且在社会公众中树立了法律的权威与信仰。因为法治的真正基础不在强制，而在于信仰，法制权威本质上也应当是一种基于信仰的权威[19]，只有真正树立起对法律的信仰，法制权威才具有正当性基础。

然而，司法改革试点是在制定法律条件还不成熟，通过变通相关法律的执行，在小规模内“先行先试”，不断摸索，从而形成可复制、可推广的成功经验的一个法治创新过程，规则创新往往意味着改革试点要突破现有的法律规定，时刻潜伏着合法性危机。而且司法具有严肃性，在司法领域的创新比起经济领域或其他领域的创新要更加地慎重，也更需要约束与克制，来将这些新的事物圈定在可控范围内。

所以，司法改革试点的变革性与突破性需要与规则的稳定性与刚性相互平衡，为避免改革歩伐迈得太大，天平过分倾向于改革试点的变革性与突破性，需要用程序法定原则对司法改革试点予以限制，以使司法改革试点能够涵盖形式合法性与实质合法性在内的整个合法性秩序。赋予改革试点形式意义上的合法性，也就是legality，是改革试点启动本身合法的表征，通过立法机关授权决定的方式，用“法治”的方式推动改革试点程序的有序推进，本身已经成为试点正当性（即实质合法性）的生产源头。但是，仅仅通过授权决定的方式，很难将实质合法性的内容（legitimacy）贯彻于改革试点的过程当中。因此，针对改革试点正当性之质疑，需要构筑起强大的实质合法性的辩护体系，诉诸改革试点的民主性、科学性、合法性与对既定规则的遵守所共同形成的价值基础，使得“改革试点的正当性”更为深远地嵌入司法改革实践之中，这也是程序法定原则对司法改革试点又一种限制的表现。endprint

五、司法改革试点“依法”进行的几点建议

应该看到，刑事诉讼试点改革正在影响刑事诉讼立法，也正在成长为一种新型的刑事诉讼制度发展模式。在可以预见的将来，由于立法修律的制度变革道路已经表现出越来越明显的缺陷，立法机关在推动制度变革方面所发挥的作用呈现出逐渐萎缩的发展趋势[20]，以试点方式先进行制度的探索，待制定法律时机成熟再正式立法，将会成为未来立法模式与制度变革的普遍路径。

但是，这并不代表试点程序不存在任何风险，改革总是与风险并存，试点手段也不例外。而且，“试点”模式在实践中还不够完善，仍然存在许多问题，因此，需要在理论上与实践中进行不断的修改与完善，以降低改革的成本与代价，具体可以从以下几方面着手：

（一）通过授权决定的形式赋予改革试点的形式合法性

首先，授权决定要合法。授权决定合法包括两个方面的内涵，一是授权主体的合法；二是授权内容的合法。试点事项究竟由谁来授权才是合法的，应该严格按照宪法以及立法法关于国家机构的不同权限划分。按照《宪法》第六十二条、第六十七条的规定，全国人大依法享有包括修改宪法、监督宪法的实施、制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律等在内的十五项权力，全国人大常务委员会依法享有解释宪法、监督宪法的实施、制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律等在内的二十一项权力，确定授权主体时必须严格依照上述规定，具备宪法上的依据。除了授权主体合法之外，授权的内容也不能与法律的基本原则相抵触，否则即使授权主体合法，授权行为也会因为违背了有关法律的基本原则而无效。

其次，授权决定要明确。不论是全国人大的授权还是全国人大常务委员会的授权，授权决定都应该是明确的、具体的。授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的基本原则等，尽可能确定试点程序进展的大体方向与改革框架，为试点程序提供明确的指引。

最后，授权决定要公开、透明。授权决定应当以法定形式公开颁布，而且除了授权文本之外，还应当包括授权决定草案、专家论证、程序进程等都应该是公开、透明的，公众因此可以更加深入了解授权决定的相关内容，对试点程序形成有力的监督。

（二）增加试点民主沟通与科学论证机制

首先，在试点程序中应该贯彻民主协商与沟通机制，坚持沟通协商于试点决策前、试点决策过程中。具体来说，可以通过多种形式、渠道广泛凝聚共识。例如，设置公开征求意见和公众意見采纳情况反馈机制、试点听证会、学术专家咨询平台、基层实务界代表座谈会等各种形式，听取各个阶层的意见，而不仅仅局限于听取体制内的声音。

其次，要充分发挥试点方案科学论证机制的作用。一般来说，司法领域的改革试点具有涉及面广、牵扯人数较多等特征，往往牵一发而动全身。一旦改革试点破产，将导致巨大的资源浪费。因此，科学严密的论证机制对于试点改革必不可少。论证机制可以具体分为改革试点前期论证、试点过程中的论证与试点结束后的论证。目前我们的司法改革试点仅仅只有试点结束之后的论证机制，或称改革试点评估，对于试点前期与试点过程中的论证相对而言不太重视，即使有中期报告制度，也只是侧重于汇报改革试点成效，而缺乏对试点是否应该继续推进的科学、合理的论证，试点前期的理论与实践论证尤为不足。

所以，为了增加改革的成功几率，降低风险，提高改革试点的科学性，在试点前期、试点过程中以及试点结束后都应该充分发挥科学论证机制的功能，对实践中出现的新情况、新问题及时进行讨论分析并做出相应的调整。同时，论证主体要充分体现多元性与中立性，通过严格的遴选机制，选出相关领域的专家学者、律师代表、实务人员（除试点地区的实务人员以外的）、普通公众等组成固定的评估小组，制定评估方案，委托中立的社会评估机构定期组织这些人员进行评估，并及时公布评估结果，接受社会公众的监督。

（三）建立改革试点具体规范的合法性审查机制

时至今日，“司法改革”已经成为中国法学界和实务界曝光频率极高的“中心话语”[21]，在这“中心话语”辐射的“话语霸权”的影响下，各地司法改革方案层出不穷，以试点形式开展的改革也不在少数。但是地方司法机关制定的具体办法、实施细则往往只需要向上级司法机关或者最高司法机关备案即可，缺乏一定的中立性，可能导致合法性审查不足的问题。因此，应当在司法体制之外单独建立一个具体规范的合法性审查机制，加强对具体规范的合法性审查及引导，促进改革的依法进行。

合法性审查机制可以由中央司法体制改革领导小组办公室负责具体筹办事宜。在办公室下设一个专门的合法性审查工作处，作为改革试点各地具体规范的审查机构，负责审查改革（包括改革试点）过程中颁布制定的具体办法、实施细则等规范，机构人员的组成应当是各个法律部门的专家学者。同时，为了有效开展工作，减少资源的浪费，审查工作可以主要采用网上审核的形式，专门设立一个合法性审查的工作网站，具体实施办法、细则等草案在正式公布之前必须通过电子文档的形式发送至专门的工作邮箱，由审查工作处的负责人组织专家学者进行网上审议，并将每个人的审议结果、理由在网站上予以公布，而不再需要每制定一部规范都要以书面的形式专门呈递。当然，为了引导具体规范的制定符合宪法、法律等的规定，应当将合法性审查事项、审查标准等在网上提前予以公布，使得在制定具体规范时可以有参照标准。审议结果认为具体规范同宪法、法律的基本原则等相抵触的，可以提出修改、废止的建议，由具体规范制定的有关负责人做出相应的答复，答复不成立的，应当予以修改或者废止。

（四）增加改革试点程序的监督机制

加强试点程序的监督作用。目前正在进行的改革试点程序，监督机制还不够完善。以速裁程序为例，《授权决定》仅规定最高人民法院、最高人民检察院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》的通知中也只规定了有关高级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当加强对试点工作的监督指导。也就说，速裁程序的监督机制仅限于内部监督，而缺乏相应的外部监督机制；而且，监督的途径、方式、后果等都不甚明了，不能充分发挥监督应有的作用。endprint

因此，为了充分发挥监督机制对改革试点的作用，可以从以下几个方面对监督机制予以完善：（1）从监督主体上，坚持外部监督与内部监督相结合。为避免单一的内部监督机制中立性不足的问题，监督的主体应该坚持多元化，允许不同的社会主体、阶层都可以对试点程序进行监督。当然，根据监督主体的不同，监督的效力自然也不同，监督效力的类型可以分为强监督与弱监督。一般来说，国家权力机关、司法机关等国家监督属于强监督；社会公众、新闻媒体、专家学者的监督属于弱监督。（2）从监督途径上，应拓宽参与监督的途径。国家权力机关、司法机关等国家监督主体，可以采用不定期的巡视、抽样检查、工作汇报、权力清单等制度加强监督；社会公众、专家学者等可以充分利用舆论、网络监督、民主评议会等方式进行监督。（3）从违反规定的后果上，应当强化权力清单与责任清单制度建设，对于实践中故意严重违反规定的行为应当明确相应的后果。

六、结语

程序法定原则本质上是一项法治原则。司法改革试点严格遵循程序法定原则，清晰地展示了法治引领改革开放、改革决策和立法决策协调同步的轨迹，符合十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，必须予以坚持。“试点”手段决定了司法改革既无先例可循，又不能照搬移植国外经验，先行先试的探索性、复杂性也意味着法治保障工作的艰巨性与复杂性，需要我们以更大的政治勇气和智慧推进法治创新，努力实现全面依法治国的宏伟目标。

注释：

（1）所谓“试验田”，就是国家立法机关明确授予司法机关特殊政策，在指定的较小区域范围内放开手脚搞改革试点，允许突破现行法律条文的限制，大胆创新，自由探索。经过一段时间试验证明某项改革方案、改革措施获得成功，再提炼上升为正式法律全面推广。参见刘辉：《刑事司法改革试点研究》，中国检察出版社2013年版，第48页。

（2）关于“试验性立法”的说法没有统一定义，有称之为“试验性立法”的，如郑郝南：《司法领域试验性立法开先河》，《检察日报》2014年6月30日第005版；也有称之为“试验立法”的，如安晨曦：“在经验与规范之间：试验立法及其类型化——一种立法进路的提倡”，《北方法学》2015年第3期，第113页。还有称之为“授权立法”的，如钱宁峰：“立法后中止实施--授权立法模式的新常态”，《政治与法律》2015年第7期，第55-63页。

（3）近两年由全国人大或者全国人大常务委员会授权进行改革试点的授权决定主要有：2014年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》；2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》；2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》；2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2015年11月4日第十二届全国人民代表大會常务委员会第十七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》；2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》。

（4）例如，樊崇义教授就非常赞赏刑事速裁程序的改革方法，认为“通过人大授权先行试点，稳妥推进，总结经验，逐步推广，这才是正当渠道。”参见冉容、何东青整理：“积极探索科学论证推动刑事案件速裁程序试点健康深入开展——试点中期评估论证会专家意见摘编”，《人民法院报》2015年第006版；中国政法大学李本森教授认为“全国人大常委会的授权《决定》，为试点提供了合法性依据。”参见李本森：“我国刑事案件速裁程序研究——与美、德刑事案件快速审理程序之比较”，《环球法律评论》2015年第2期，第118页；全国人大常委会委员韩晓武：“由人大常委会作出授权决定，体现了改革要‘于法有据的依法治国精神。”，参见郑赫南：“全国人大常委会作出授权在部分地区开展刑事速裁程序试点决定司法领域‘试验性立法开先河”，《检察日报》2014年第005版。

（5）例如，樊崇义：“刑事速裁程序：从‘经验到‘理性的转型”，第二部分“试点过程中存在的主要问题”，《法律适用》2016年第4期，第12-13页；刘广三、李艳霞：“我国刑事速裁程序试点的反思与重构”，第二部分“司法实践中的不足”，《法学》2016年第2期，第153-154页；石魏：“刑事速裁程序存在的问题及完善建议——兼论刑事速裁程序与轻刑快审程序之异同”，第三部分“司法实践中刑事速裁程序存在的问题”，《西华大学学报（哲学社会科学版）》，第50页。

（6）例如，卢大海、夏凉、李婧：“刑事速裁程序的改革与立法前瞻”，第一部分“刑事速裁程序试点方案评介”，《人民检察》2015年第20期，第31页；刘广三、李艳霞：“我国刑事速裁程序试点的反思与重构”，第二部分“《试点办法》的缺陷”，《法学》2016年第2期，第151-153页。

（7）例如认为“速裁程序是在简易程序之外创设新的速裁程序的独立层级，在刑事诉讼中形成合议庭审理的简易程序、独任审判的简易程序和刑事案件速裁程序三个层次的刑事案件快速处理程序”。参见李本森：“我国刑事案件速裁程序研究——与美、德刑事案件快速审理程序之比较”，《环球法律评论》2015年第2期，第119页。endprint

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Abstract：Judicial reform pilot program，which has broken established legal provisions，is an institutional innovation or the test of mechanism by means of“pilot”.Judicial reform pilot program should be carried out according to law so that it could cover the content of legality and legitimacy，which is the inherent logical corollary of the principle of procedure under law.We have solved the conflicts between local innovation and legitimacy in the practice of pilot program through authorization on their operations by the Standing Committee of the National Peoples Congress，which is the first “test” in the judicial field legislation However there are still a lot of problems that need to be improved.

Key words： judicial reform； pilot program； legality； legitimacy

編辑：黄航endprint