财政国库集中支付改革的实践与思考

牛海根

【摘 要】国库集中支付制度改革是我国建立公共财政体系的重要内容，也是现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库管理制度改革已从最初的试点改革发展为以建立科学、规范的财政国库管理制度为重点的综合配套改革。目前，我国国库集中支付改革顺利，成效显著，但在操作过程中以及配套的信息技术支持等方面还存在一些问题。本文阐述了近年来国库集中支付改革中存在的问题，有针对性地提出几点建议，为后续国库集中支付改革提供借鉴。

【关键词】国库集中支付制度；存在问题；建议

财政国库集中支付改革是建立公共财政体系的重要内容，是建立现代财政国库制度的核心内容。财政性资金通过国库单一账户体系直接拨付到商品（服务）供应商、用款单位或其他收款人账户，实现了从预算分配、资金拨付、银行清算直至资金到达商品和劳务者账户的全过程监控，增强了财政收支活动的透明度，有效遏制了各种违法犯罪行为的发生。

一、实行国库集中支付制度的意义

国库集中支付制度是政府支出管理的重要手段和预算执行的必要保障，是解决财政资金分散支付存在弊端的国际通用措施，是新预算法顺利实施的有效手段。

一是解决了财政资金多环节拨付、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益，降低了资金运行成本。二是强化了财政预算的执行，推进了预算改革步伐，预算单位的每笔支出都处在预算指标控制之下，财政可随时掌握预算实际支出进度，为后续编制更合理的部门预算提供准确依据。三是实行国库集中支付后，财政总预算和预算单位支出同时形成，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门及时对经济形势做出准确判断。四是国库集中支付后，预算单位每笔支出均要接受财政监督，随着新预算法的实施，单位预算更加细化、透明，对有效防止财政资金被挤占、挪用和截留，预防和遏制腐败具有重要意义。

二、国库集中支付改革过程中遇到的新情况、新问题

从目前看，国库集中支付改革进展顺利，取得了较为显著成效，但在运行中也还存在一些困难和问题。如财政资金支付和流转方式的变化与现行财务管理还存在一些不太适应的地方。只有在实际工作中妥善处理好这些问题，才能更好地完善财政国库管理，保障新《预算法》顺利实施。

1.支付系统流程过于繁琐、业务审核程序复杂

目前，部分地市财政资金从预算编制到实际支出，要经过财政部门的预算管理处室、预算处、国库处、支付中心、代理银行、人民银行、预算单位或供应商等诸多环节，任何环节出现问题都会影响资金支付效率。如部分地市办理直接支付申请时，在财政部门下达单位预算指标后，还需基层预算单位到主管部門、财政部门预算管理处室再次审核用款计划才能到国库支付中心办理支付业务，这样就增加了预算单位办理业务的折返次数，降低了工作效率，影响财政资金的快捷支付。

2.直接支付业务流程设计加大了财政部门对部门预算资金支付的连带责任

新《预算法》在预算执行环节中明确指出：各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。国库集中支付改革后，财政直接支付资金支出由国库支付中心审核确认后直接支付给收款人或用款单位，这个流程加大了财政部门对部门预算资金支付的连带责任，增加了财政部门的风险。

3.通过零余额账户实施现金管理存在隐患，部分现金游离于财政动态监控系统之外

在国库集中支付过程中，部分支出会采用授权支付方式，不少地市财政部门未出台相关管理办法对预算单位提取现金做出具体规定，如果预算单位出现使用大额现金的情形，虽然财政部门可对发现的异常提现情况进行日常的监控和监督，但缺乏制度的配套与管控，零余额账户现金支付就游离于财政动态监控系统之外，难以有效监控。

4.国库集中支付信息系统建设还不太完善

现阶段，各地市对国库集中支付信息系统进行不断优化，但信息系统在支付环节还存在一些问题，如人民银行、代理银行和财政部门在数据资源接口上还不能有效共享，在生成电子日报和数据对账方面还需要手工操作，国库集中电子化改革还不够深入和彻底，部分地市预算单位还不能足不出户办理授权支付业务，国库集中支付中心数据和预算单位部门决算数据不能有效对接。

5.国库单一账户体系尚不够完善

目前，在预算单位实有资金账户中还沉淀着财政和非财政结转结余资金，实有资金账户没有纳入财政动态监控，在资金安全运行方面还存在一定隐患。部分预算单位还存在违规向实有资金账户转移资金的情形。

三、深化财政国库集中支付改革的思路

为贯彻落实新《预算法》的整体实施，当前和今后一段时期，需要着力构建规范高效的国库集中支付管理体系，强化预算单位的主体责任，规范预算执行行为，按照财政部国库集中支付“电子化”管理改革的要求，以科学化、规范化、信息化为基本导向，对国库集中支付有关业务流程和配套制度不断进行完善。

1.简化国库集中支付流程，强化预算主体责任，提高财政资金支付效率

为优化国库集中支付流程，减少用款计划审批环节，提高资金支付效率，建议将纳入预算“基本支出”的资金计划实行系统自动审核，同时应加大预算单位授权支付范围，在办理直接支付申请时，尽量减少财政部门审批环节，严格落实新《预算法》中“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”的规定。同时，预算单位要严格按照部门预算明确的用途使用资金，对擅自改变预算使用资金的预算单位要承担相应的主体责任。

2.大力推进公务卡改革，建立大额提现备案制度

一是研究出台鼓励公务卡消费的优惠政策。协调银联公司、代理银行，让公务卡消费能够享受增加积分、打折等优惠政策。如在一定时期按一定比例抽取公务卡消费人员名单，给予礼品或现金奖励。二是加大推进公务卡改革的力度。对预算单位使用公务卡情况进行督促和检查，鼓励先进，督促落后。同时，建立预算单位大额提现财政备案核准制度，严控现金使用额度和用途，通过财政国库动态监控系统，对预算单位频繁大额提取现金情况进行认真核查，发现问题及时纠正。三是深化公务卡改革，将银行转账和公务卡消费作为国库支付结算的主要形式，进一步提高预算执行透明度。endprint

3.加快推进财政国库集中支付电子化管理业务

按照财政部和人民银行进一步加强和规范国库集中支付电子化管理工作的通知，遵循全国统一标准，采用“电子凭证安全支撑控件”和“代理银行自助柜面业务系统”两项核心技术，打通财政部门、人民银行、代理银行三个网络系统，实现财政部门、人民银行、预算单位、代理银行四方面电子化管理，推行财政资金无纸化办公，真正实现足不出户就能办理财政资金支付业务，自动生成财政支出日报，自动完成对账，进一步提高国库集中支付工作效率和工作质量

4.完善国库单一账户体系，加强预算单位账户管理

一是开展账户清查，摸清预算单位实有资金账户种类、数量和资金余额，注销未经审批擅自开设的银行账户。二是对预算单位账户中结余资金，进行分类处理。对预算单位长期闲置的结余资金，根据实际情况分别处理，充分提高资金使用效益。三是做好预算单位实有资金账户的管理和监控，通过信息网络系统限制零余额账户向实有资金账户的转账业务，强化实有资金账户预算管理。四是加强预算单位银行账户管理，对预算单位银行账户进行定期年检，规范审批、按时备案手续，确保账户开设合规、合理。

5.建立健全覆盖预算单位全部资金的动态监控机制

要不断健全财政资金动态监控管理办法，对在预算执行中出现的违规行为逐步从事后核查、反馈、通报，向事前阻断、事中控制转变，及时发现和制止违规支付行为，不断加大直接支付和授权支付动态监控的范围和处罚力度。

6.提升代理银行的集中支付服务水平

一是建立代理银行综合考评机制。建立健全对财政国库集中支付代理银行的考评办法和考评机制，加强对代理银行的监督和管理，提高代理银行业务水平和服务质量。二是加大对预算单位的服务力度，主动为改革单位上门服务，加大对预算单位的调研走访，征求预算单位建议和意见，帮助单位解决办理国库集中支付业务过程中遇到的问题。

国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的，是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，需要功能強大、快速运行的财政预算管理和信息反馈系统支持，同时还需要准确、及时的银行结算系统和规范、安全、快捷的支付流程作保障。随着新《预算法》的整体实施，各地需在现有运行模式的基础和注重调研的基础上，进一步完善国库集中支付改革，因地制宜，加大改革力度，使国库集中支付改革向纵深推进。

参考文献：

[1]孙芳.强化财政国库集中支付改革的思考.中国投资，2013.1.

[2]沈喜红，张倩.进一步深化国库集中支付改革的探索与思考.财政科学，2016.03.endprint