当代中国户籍制度变革的价值取向研究

2017-09-08叶爽

常州工学院学报(社科版) 2017年4期

关键词：户籍制度户籍正义

叶爽

(南京大学法学院，江苏南京210093)

当代中国户籍制度变革的价值取向研究

叶爽

(南京大学法学院，江苏南京210093)

自由、平等、秩序、效率是户籍法律制度的重要价值表现。但自由与秩序、平等与效率之间也存在着价值目标冲突需要人们进行选择，我国户籍法律制度的演变体现了这种冲突和选择。以1958年、1978年为节点，我国户籍制度变革分别经历了自由迁徙时期、严格控制时期和渐进改革时期，价值取向也由原先的注重秩序、效率到更加注重自由、平等的人权保障。当下新一轮的户籍改革仍然存在公民自由迁移的障碍问题、剥离户籍背后利益引发的公平问题，需要沿着以正义为价值取向的改革路径进一步推动户籍制度改革。

户籍制度改革；价值取向；路径模式

一、户籍制度的价值：冲突与整合

(一)效率、秩序、自由、平等是户籍法律制度的重要价值

马克思主义法学把法的价值界定为“法律所保护的值得希求、期冀的美好事物”[1]250，而价值目标则被定义为“行动者面对无限可能的行动所做出选择的标准”[2]。任何制度的设计或改革都需要确定其价值目标和价值取向，户籍制度亦是如此。随着社会经济的不断发展，人们愈加重视自由、平等、正义的价值追求。“人人生而自由”在《世界人权宣言》中早有体现。党的十八大明确提出，必须确立“自由、平等、公正、法治”的社会价值观。

1.效率、秩序是社会发展的前提

效率和秩序作为物质、制度层面的价值追求，对于推动生产力进步、社会和谐稳定具有积极意义。在哲学上，秩序是一个系统的范畴，它指事物存在的一种有规则的关系状态。抽象地说，社会秩序表现在社会中存在着某种程度进程的连续性、关系的稳定性、行为的规则性以及财产和心理的安全性[1]260。而效率具体表现为消耗同样多的资源获得最大的产出，或以最少的资源消耗获得同等的效果。

早期我国户籍制度过于注重社会资源在工业领域的高效配置和维护区域性、低层次的社会秩序而忽视了人权平等和社会正义等更高层次的价值追求，诸多社会不稳定因素造成了严重的社会问题，不利于社会的和谐稳定。

2.自由是人类的基本权利

就西文字义来说自由是指“从约束中解放出来”，是一种不受约束的状态。古典自然法学代表人物霍布斯在《利维坦》中将自然权利理解为“人们保全自己生命的自由”[3]。而西方个人自由主义思想奠基人洛克认为：“自由是以理性为基础，在法律许可的范围内随意处置或安排人身、行动或财富。”[4]他赋予了自由以法律的表现形式，而自由在法律上表现为一种权利，其界限就是不能从事法律所禁止的行为[1]264。

自由原则是现代文明的重要标志，是我国建设社会主义法治国家的必然选择，恢复公民的迁徙自由是大势所趋，具有重要而深远的意义。

3.平等是人类的普遍渴望

人类社会发展史可以看作是一段人类争取平等和自由的历史。在资产阶级革命时期，启蒙思想家的“天赋人权”理论对人的平等权利也多有提及。美国法学家潘恩所说的“所有人生来就是平等的，并具有平等的天赋权利”[5]是对人类追求平等的最好诠释。1789年法国的《人权宣言》最早将平等作为法律原则予以确定。新中国成立以后，我国也非常重视对公民平等权利的保护，《宪法》第三十三条明确规定了“公民在法律面前一律平等”，这是我国根本大法对平等人权的确认。

迁徙自由本质上是一项平等权,因此迁徙自由是“法律面前人人平等”宪法原则的重要体现。法律确认自由迁徙有利于实现人人平等，保障人权[6]。中国旧户籍制度把公民分为农业户口和非农业户口，人为地制造了户籍限制，严重违背了”法律面前人人平等”的原则，把宪法上明确规定的原则变成一句空洞的口号。户籍制度改革就是要改变这种不平等状态，使城乡居民拥有平等权利。

(二)内在价值与外在价值的冲突与整合

由于人们的活动目的和价值目标选择不同，法律的价值可分为内在价值和外在价值，所谓内在价值就是指法律本身所代表和包含的价值，外在价值就是指法律的社会价值[7]。具体而言，法律的内在价值通常是指自由、平等、正义等价值，法律的外在价值通常是指秩序、效率等价值。内在价值与外在价值通常会发生冲突，如公平与效率的矛盾、自由与秩序的矛盾等等。这需要人们进行选择和平衡。

英国自由资本主义时期，功利主义创始人边沁认为，“政府应该通过避苦求乐来增进社会幸福”[8]。在他看来，“增进最大多数人的最大幸福”就是立法的根本目的。边沁的功利主义虽然把生存、平等、富裕和安全作为幸福的重要指标，但少数人的利益却被排除在外，虽能提高社会运行的效率，但并不能保证公平价值的实现，最终会影响社会秩序的稳定。波斯纳的经济分析法学认为：“法本身——包括它的规范、程序和制度，都在于促进效益的实现。”[9]其理论的归结点是以最小的成本获得最大的效益，在公平和效率发生价值冲突时，他不惜牺牲公平来提高效率。

罗尔斯的观点与波斯纳相反，他将正义作为社会制度的首要价值，在公平和效率的问题上，始终将公平的正义放在优先地位，其次才谈效率。什么是公平的正义，罗尔斯对此解读为“合乎最少受惠者的最大利益”，在尊重自由、平等这些个人基本权利的基础上，照顾社会中的弱势群体，才能缓和社会矛盾，使社会在正义原则支配下有序运行。20世纪70年代，欧美形成了平等与效率交替理论，该理论认为平等与效率两者不可兼得。

笔者认为，就公平和效率的关系来说，公平是效率的源泉，但两者不能自始至终保持统一。“法律的变迁过程实际上就是公平和效率从相互背离到实现统一的过程，如果公平与效率相互背离，则说明法律有了变迁的需要。”[10]法律只有在保障公平的基础上，才能降低社会交易成本，从而推进整体和长远效率的提升。

二、我国户籍制度的价值选择与历史分期

我国的户籍法律制度不是一成不变的，而是一个不断演进的过程。我国户籍法律制度以1958年、1978年为节点经历了自由迁徙时期、严格控制时期和渐进改革时期(半开放时期)这三个阶段。户籍制度改革的价值选择也从自由、平等到注重秩序、效率等外在价值目标，再到现如今愈加重视人权保障和公平正义等内在价值目标。

(一)以自由为价值选择的自由迁徙时期

1958年以前，我国的户籍制度着重户籍的登记管理职能，这时户籍管理政策的主要目的在于对居民基本信息的登记，并不涉及公民的利益权利分配等问题。这个时期国家尚未出台限制人口迁徙的规定，因此此时的户籍法律制度尚未牵扯到公民的迁徙自由权利，也未将户口与公民切身利益相关的诸多福利权益相联系。户籍制度在不妨碍基本人权的同时在维护社会秩序、服务社会主义建设方面发挥了积极的作用。1954年宪法明文规定：公民有居住和迁徙的自由[11]。自由是这个时期户籍法律制度的主要价值取向。

(二)以秩序、效率为价值取向的严格控制时期

早在商周时期，我国便有了户籍制度并一直延续至今。我国古代的户籍制度具有明显的阶级压迫性，其功能主要是对人口进行统计和管理，将人口划分为不同阶层给予差别待遇，并以此为依据征税赋役，其利益附加功能可见一斑。最终目的就是维护封建社会秩序，维护统治阶级的阶级利益。

新中国成立后至1958年，我国户籍制度的功能相比封建时期较为单一，而1958年至1978年，户籍制度的功能在一定程度上发生了转变，除原初的人口登记和管理的基本功能之外，我国户籍制度还多了利益附加功能。1958年1月9日，我国第一部户籍管理法《户口登记条例》诞生了，其第10条第2款规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门、学校或者城市户口登记机关的相关证明。1975年宪法取消了有关公民可以自由迁徙的规定。1977年颁布的法律法规明确提出：“要严格控制从农村迁往集镇、城市，从集镇迁往城市的流动人口。”我国的户籍政策由此开始从允许自由迁徙向严格控制迁移转变，严格限制农业户口向非农业户口的转变标志着城乡二元制体系由此形成。这一时期的户籍制度严格限制公民迁徙自由，城乡居民的福利待遇存在很大的差别，在城乡之间建起了一道不可逾越的鸿沟。正如有学者所言：户籍是一道无形的墙，墙的一边是农村的公共服务供给不足，而另一边则是城市更好的福利[12]。

承袭自计划经济时代的户籍制度沦为政府控制治安对象的手段之一，诚然，城乡二元户籍制度便于人口管理，有利于维护局部社会秩序，并在一定程度上提高了党政机关的办事效率，但其弊端也日渐凸显：在政治上表现为对公民身份权利的歧视；在社会上加剧了阶层分化和城乡差距；在经济上违反了市场经济的要素配置规律，降低了经济增长的绩效，阻碍了城市化进程。从法律价值角度来看，严格控制阶段的户籍法律制度对内在价值的追求淡化了，相反，对工具性意义的价值即外在价值的追求逐渐凸现出来。在自由与秩序的价值目标发生冲突时，秩序价值居于优先地位。这样的法律制度与现代法治文明的理念相违背，与平等、正义、自由等价值观念背道而驰，不符合我国宪法“国家尊重和保障人权”的法律规定，同时也不利于整体效率和长远效率的提高。

(三)更加注重人权保障和公平正义的渐进改革时期

改革开放以来，我国城镇化进程加快，但城镇化战略过分强调城镇建设，一味追求规模扩张却不重视质量保障。非农业户口包含大量隐性福利，城乡差距逐步拉大，造成了一系列严重的社会问题。为了解决城乡矛盾，促进社会向和谐稳定的方向发展，我国的户籍制度由严格限制自由迁徙模式转变为允许落户的半开放模式。

1.愈加重视人权保障的战略思路

人权是一个国家通过法律确认人所享权利的一般形式，是现代法的基本价值之一。尊重和保障人权是现代法区别于传统法的基本标志，更是现代文明的标志[13]。资产阶级革命早期，荷兰启蒙思想家斯宾诺莎就把“天赋人权”放在自己政治法律思想的突出地位。而卢梭提出人民主权说更是把人权保障的政治追求推向高潮。

2003年发生的孙志刚事件震惊全国，一个27岁的大学生因没有随身携带暂住证在广州街头被收容，经过60小时的身心摧残最终死于一家收容人员救治站。孙志刚案件影响深远，暴露出我国城乡二元结构对立、公民自由迁徙权无法得以保障等问题的严重性。在媒体和学界关注下，施行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除，取而代之的是国务院出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。2004年，“国家尊重和保障人权”写入宪法，随后的十六届四中全会确立了以人为本的科学发展观。

2013年我国提出“推进以人为核心的城镇化”，2014年进一步指出“新型城镇化建设要始终坚持以人为本，有序推进农业转移人口市民化”。以人为本的战略思路逐渐勾勒出来，国家政治法律制度逐渐向注重人权倾斜。但要想真正实现农业转移人口市民化，还需经过一个长期的过程。

2.逐步实现公平正义的价值目标

公平正义是衡量社会发展和人类文明的重要标志，也是我国构建社会主义和谐社会必须遵循的价值标准。

公平正义要求社会中每一个成员都有同等的取得财富、实现利益的可能性，即机会平等、权利平等。而旧的二元制户籍制度与公平原则相悖，使得非农业户口和农业户口不能平等享有权利和义务的分配。城市聚集了大量公益性设施和社会保障等公共福利，各种政策向城市倾斜，无法自由迁徙的农民却被束缚在比较落后的地方，在社会基础设施享有、教育、医疗、就业机会等方面与城市相差甚远。消除这些差距是人们的愿望，更是建设和谐社会的根本要求。户籍制度改革要求“建立城乡统一的户口管理制度，取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口”。这充分体现了宪法尊重和保障人权的原则，充分体现了公平正义这一户籍制度改革所追求的基本价值。

三、新一轮户籍制度改革的现状分析

(一)户籍制度改革的新突破

2014年7月30日，国务院正式印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》，这标志着我国户籍制度改革进入了全面实施阶段。《意见》中户籍制度改革的新突破主要体现在四个方面(见表1)：

表1 户籍制度改革的新突破

2015年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，李克强指出，对已在城镇就业和居住但尚未落户的外来人员，以居住证为依据提供相应的基本公共服务，取消居住证收费制度。

(二)新一轮户籍制度改革存在的问题与缺陷

新一轮户籍制度改革，打破了以往户籍城乡二元体系格局，充分考虑了农业转移人口和其他常住人口的需求，在平衡城乡利益、协调区域建设等方面均取得了重大突破。但从现实情况来看，改革的实施还面临一些新的任务和挑战。

复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远对积分入户条件中“社保必须达到一定年限”的要求不予苟同。户籍与社会福利和公共服务应该脱钩，而不是进一步强化其福利性。他认为不应该诱导农民工缴纳社会保险来帮助他们得到户籍，而是应通过户籍改革提高流动人口缴纳社会保险的积极性，不能因果颠倒。

中国社科院唐钧认为，此次户籍制度改革虽然打破了城乡二元体系结构，但大城市与中小城镇之间新的二元体系问题却又凸现出来，特别需要公共服务均等化的大城市，却未在此次改革的范围之内。笔者对户籍制度改革不放开大城市同样表示质疑，大城市户籍的含金量存在有增无减之嫌。

笔者认为，从城乡差别的户口本到城乡统一的居住证，自由迁徙的障碍的确越来越少，但又有两个问题浮现出来：首先，使不同区域均衡发展一直是中国改革的难题，而此次改革要求政府给拥有居住证的人们提供无差别的公共服务，这对地方政府来说无疑是一个重大挑战。其次，当前户籍制度的一些深层次矛盾仍未解决：第一，户籍上附着的各种利益仍需逐步剥离；第二，一些大城市承载压力较大，而一些中小城市和小城镇吸引人口集聚的能力不足，发展空间仍很广阔、潜力很大。

四、基于正义价值取向的户籍制度改革路径探析

(一)域外户籍制度的启示与借鉴

户籍制度是现代国家的基本管理制度之一，在国外通常称为“民事登记”“人事登记”。户籍为保障公民基本权利提供依据，为国家公共决策提供信息，其重要性不言而喻，因此各国都十分重视户籍制度建设并努力探索出一条适合本国国情的户籍管理之路。

1.日本的人口登记制度全面维护社会秩序

日本的户口管理“内松外紧”。日本户籍分为“本地籍”和“住民票”两个部分。“本地籍”相当于我国的籍贯，而“住民票”是一种户籍随人走的制度，是人口迁徙的凭证。日本以“全民医疗，全民养老”为目标建立的全方位、多层次的社会保障体系深入到社会的每个角落，从都道府县到区市町村都设置了完备的福利设施。

曾经的日本也实行城乡二元户口管理模式，人口移民前需要办理证明书，其只是暂时居住的临时凭证，若外来人口长期居住在移入地则被视为非法移民，当地政府会将其遣返至原籍。二战后修订的《日本国宪法》明确赋予了公民居住和迁徙的权利，只要在某地居住三个月以上并有房可住即可加入当地户籍，享受当地居民的所有福利待遇。

2.美国的人口管理制度充分体现人权保障

美国没有严格意义上的户籍管理制度，认为那样是对人权的侵犯，故只进行公民出生、死亡登记。美国居民在国内拥有自由迁徙的权利，不需要办理相关户籍手续就可以成为迁入地居民，拥有政治参与等相关权利，同时享受当地的福利待遇。不过，没有任何约束的自由迁徙在美国同样是不被允许的，美国公民移居某地其生活状态必须符合当地法律的相关规定，如有一定的收入和住房面积，另外也不能影响到老人的赡养和孩子的抚养。没有严格的户籍制度、人口可以自由流动的美国并没有因此而造成社会秩序混乱，因为在自由的领域里，始终有一只看不见的手——市场在背后进行调节，保证社会经济秩序有条不紊地运行。

(二)我国户籍制度改革的价值路径探究

通过对西方学者的理论研究以及对户籍制度的域外分析，笔者试图探索出值得我国参考借鉴的户籍管理理念与管理模式。

很多学者把实现公民的自由迁徙权作为户籍制度改革的价值目标，而对正义——相较于自由、秩序等而言更高层次的价值追求却疏于探索。正义是一个古老而又常新的概念，古今中外对正义概念的解释不计其数，可以说，“正义有一张普洛透斯似的脸(a Protean face)”[14]。哲学先贤柏拉图早期对正义作出了比较系统的阐述，他认为：“正义是国家和法律思想的出发点和归宿点，凡是正义的都是善的。”罗尔斯是二战以后西方最有影响力的哲学家，其代表作《正义论》同密尔的《论自由》和洛克的《政府论》被人们称为“自由民主传统的经典著作”。罗尔斯在《正义论》中指出：“正义是社会制度的首要价值，任何不正义的法律制度，不管它多有效率和条理，都应该加以改造或废除。”笔者认为，现代社会的正义应建立在尊重人的尊严的基础之上，其基本内容是人权。我国2004年修订的宪法明文规定：“国家尊重和保障人权。”此款立法规定从法律角度体现了我国对公民基本权利的重视和保护公民基本权利的决心。我国原有的户籍制度存在大量不平等因素，限制公民自由迁徙，忽略了尊重和保障人权这一基本原则，使户籍制度在某种程度上失去了其本位功能。

故以“正义之名”实施改革才能使户籍制度改革的目标更加明确继而少走弯路。正如罗尔斯所言：“正义”之于社会的意义，在于它是社会制度的首要价值。可以说，一个社会，只有民众普遍认同其正义原则，并且这些原则能够为社会制度规范所保障，才能称之为良好的社会。正义、效率、秩序是相互联结、相互影响的价值标准，正义观对于一个社会的有序运转至关重要，如果一个社会中的民众对社会正义观的认识存在根本分歧，就会影响效率的发挥，失去秩序的基础，最终很有可能导致社会动乱。由此可见，“正义”原则对整个社会体制而言意义重大。

罗尔斯在《正义论》中对正义原则进行了归纳总结，他提出在“原初状态”下，在“无知之幕”后面，让自由的、有理性的人们选择正义原则。正义原则有两条，第一是平等的自由原则，第二是机会公平、平等原则和差别原则的结合[15]。罗尔斯认为，在这两个原则中，平等的自由原则处于优先地位，差别原则须有补偿原则进行补充。

基于对罗尔斯正义理论的学习研究，笔者认为，可以分别从促进机会均等、实现分配公平和进行利益补偿这三个方面入手为户籍制度改革提供方向性指导，建构我国户籍制度的目标模式，最终实现社会正义。

1.促进机会均等

在现实生活中要想实现机会的完全均等是不可能的，因为“机会”是一个抽象的概念，它至少包括出身、运气、选择和努力等内容，国家可以通过法律和政策性的调整为公民提供等同的机会选择，但先天在智力、体力上的优势以及后天的个人努力是国家无法调整的。因此国家对于实现公民机会均等的承诺似乎并不切实际，但它能对个人产生一定程度的激励作用。

户籍制度改革应该从改变身份歧视入手，为农民提供与城镇居民无差别的就业机会、受教育机会、参政机会，把实现机会均等作为户籍制度改革的一个目标，一方面可提高公民的政治认同感，促进民主政治的发展，另一方面还能够激发个人潜能，实现人生价值，同时促进社会的发展进步。

2.实现分配公平

在城乡二元户籍制度时期，农村人口不能够自由流动，农村地区的优秀人才不能人尽其才，造成了人力资源的巨大浪费。而当时人事制度中的平均主义和按资排辈，严重挫伤了人们生产的积极性。这种平均主义是公平原则的严重错位，大大影响了效率的提高。

因此在起点机会公平的前提下，应该通过竞争，使优秀人才脱颖而出。合作者之间的资源配置应该遵循按照优点进行分配的原则，把有限的社会资源交由有能力使其发挥最大效用的人的手中。这种按照优点分配的原则有助于提高资源利用效率。如果此时仍按照无差别原则进行分配，则不利于有限社会资源的优化配置。

3.进行利益补偿

仅做到机会均等和实现分配公平仍不能保证社会公平正义价值目标的实现，很多历史原因和社会原因使部分人成为弱势群体，处于不利的社会地位，光保障分配结果公平、为他们提供发展机会并不足以改变他们在社会中的不利地位。以农民阶层为例，他们为国家工业化建设做出的贡献与所获得的回报并不对等。虽然国家已经取消农业税为他们提供了更多的发展机会，但较少的社会福利和较多的劳力付出使他们仍属于弱势群体，农民工不能很好地融入城市，留守儿童、留守老人等社会问题仍是和谐社会的大碍，如此种种与我国早期优先发展重工业的国家政策是密切联系的。因此，为农民提供必要补偿是迫切紧要的。从长远角度来看，这种补偿还利于国民整体素质的提高，能促进国家的长远发展。

(三)推动我国户籍制度改革进一步完善的措施

要想真正实现机会均等和分配公平并非易事，对弱势群体的利益补偿也不可能一蹴而就，因此我国的户籍制度改革必然要采取渐进模式。我国的户籍制度在渐进完善中还应注意以下几点：

1.维护公民的基本权利，保障公民迁徙自由

美国公民在迁徙时无需办理任何人口迁移证件，也不受户口管理机关的约束，只要该公民在拟迁入地具有合法收入、固定住所，就可以入户成为当地居民。在域外，国际公约和法律文件中早已确认公民的迁徙自由。我国1975年宪法取消公民迁徙自由的规定，而后来两次修改的宪法都没有恢复公民的迁徙自由权。基于履行国际公约的需要，也为推动我国户籍制度改革的需要，迁徙自由被写入宪法已显得愈加迫切。迁徙自由作为公民的一项基本权利应得到宪法的保障。在我国，历史、社会等一系列原因导致户籍管理制度僵化,公民的迁徙自由受到限制，我国公民无法实现完全自由的流动,不利于经济社会的长远发展。

迁徙自由是人身自由也是基本人权，不受歧视也不容侵犯。这是毋庸置疑的基本权利的法律保障问题，是户籍制度改革具体操作的前提。唯有公民的迁徙自由权得到宪法的特殊保护，户籍制度改革才能真正实施到位并推行成功。还公民“合法”的迁徙自由权，坚定不移地推行户籍制度的改革与完善，这正是推动科学发展,最终实现“中国梦”的必然选择。

2.加快户籍立法进程，完善户籍法律体系

随着经济的发展，人民生活水平的不断提高，平等、自由、正义成为人们普遍的价值追求。以正义原则为价值支撑制定一部系统完备的户籍法成为我国户籍管理走上法治化轨道的重要过程，也是解决我国户籍管理制度性障碍的关键一步。在日本，《户籍法》是其户籍法律体系的法律基础，与之相关的还有《户籍事务处理准则》《户籍法实行规则》等，完备的法律体系保障日本在户籍管理方面有条不紊，有效解决因户籍问题引起的社会矛盾纠纷。而中国要想彻底解决户籍管理难题，也应完善户籍管理法律体系并制定统一的户籍法，只有保证户籍管理有法可依，才能使我国的户籍制度改革取得实质性进展。目前，我国的户籍法已经进入了起草阶段，但进展缓慢，仍不能跟上户籍改革发展的步伐。为此，我国在制定户籍法的过程中应借鉴国外在人口管理立法上的经验，并结合我国现实情况，在内容上应具有针对性和可操作性，提高立法效率，努力加快户籍法的立法进程。

3.调整国家机关职能，设立专门管理机关

在美国，户籍由国家的社会服务部门管理，倚重户籍管理的社会服务功能。1956年之前，我国户籍管理归属民政部，而1956年之后正式交由公安部。公安机关的主要职能是维护社会治安与稳定，因而从实际情况来看，公安机关在户籍管理的过程中不可避免地会轻视户籍的社会服务性功能而利用户籍管理来达到社会稳定的效果。笔者认为户籍由民政部门负责管理较为妥当，我国户籍制度改革的趋势应逐步回归本位功能，发挥户籍初始户口登记和提供身份证明的作用，还原其社会服务性功能。

4.剥离户籍制度附着利益，还原户籍本源职能

我们在学习国外先进经验的同时也要结合自身情况，探索出一条符合本国国情的户改之路。提高社会保障水平，实现社会资源城乡全覆盖是剥离户籍制度背后利益的基础和保障。不仅要扩大户口流入地的公共服务覆盖面，同时也要使失业保险、养老保险、医疗保险等社会保障在农村地区普及，并加强医院、学校等配套基础设施建设。2011年《中华人民共和国社会保险法》的颁布为户籍制度改革提供了法律支撑，也为我国社会保障体系提供了强有力的保障。

五、结语

平等、自由、正义自古以来就是人类追求的价值目标，同时也是秩序、效率等外在价值目标实现的基础与保障。我国户籍制度改革在以人为本思想的指导下，更加注重对公民自由权、平等权等基本人权的保障，为最终实现公平正义的理想型社会奠定了重要基石，这也是建设社会主义法治国家的必然选择。2014年7月《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的出台对我国户籍制度改革具有重大意义；世界人权理论及域外的户籍制度也具有一定的借鉴参考价值。平等、自由、正义是我国社会制度的法理基础，也是户籍制度改革的价值所在。在正确价值目标的指引下我们也应注意到，在户籍制度改革的实际操作中必须始终坚持实事求是、统筹兼顾、综合施策的原则，仰望天空更要脚踏实地，坚持走具有中国特色的渐进式户籍制度改革之路。

[1]张文显.法理学[M].4版.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2011.

[2]马良灿.论韦伯经济社会思想中的形式主义传统及认知困境[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2013(1):99-105,113.

[3]霍布斯.利维坦[M].北京:商务印书馆，1986:97.

[4]洛克.政府论[M].北京:商务印书馆，2011:36.

[5]潘恩.潘恩选集[M].北京:商务印书馆，2011:141.

[6]曾祥华.论迁徙自由权[M].北京:北京大学出版社，2004:108.

[7]谢鹏程.基本法律价值[M].济南：山东人民出版社,2000:42.

[8]曾宪义，王利明.西方法律思想史[M].北京：中国人民大学出版社，2009:225.

[9]理查德·波斯纳.法律的经济分析[M].北京：中国大百科全书出版社，2003：517.

[10]雷振斌.论法律变迁的价值指向:从户籍制度改革切入[J].西部法学评论，2008(1):85-91.

[11]公安部政治部.户政管理教程[M].北京：中国人民公安大学出版社，1996：26.

[12]马福云.当代中国户籍制度变迁研究[D].北京：中国社会科学院，2000:71.