社会治理新常态下体育社会组织与政府合作治理机制研究

彭菲

摘 要：社会治理的“新常态”给予体育社会组织发展新的历史机遇，合理调适政府与社会组织的关系，构建符合新常态的政府与体育社会组织合作治理机制是合作的关键。构建新常态下体育社会组织与政府合作治理机制及路径包括：新常态下构建具有中国特色的合作治理机制；新常态下实现体育社会组织与政府合作的路径；形成平等竞争的主体关系是合作的前提；明确社会责任与提升运营能力是合作的基础。

关键词：新常态；合作治理；第三部门；体育社会组织；政府合作；体育治理

中图分类号：G 80-053 文章编号：1009-783X（2017）04-0336-03 文献标识码：A

Abstract： The new normal of social governance gives new opportunities to the development of sports social organization， where reasonable adjustment of the relationship between government and social organizations and constructing a cooperative governance mechanism between the government and the sports social organizations are the key to cooperation. The approaches to construct the cooperative governance mechanism and the path of sports social organizations and government include： building a cooperative governance mechanism with Chinese characteristics under the new normal； the way of realizing the cooperation between the sports social organizations and the government under the new normal； forming the subject relation of equal competition being the precondition of cooperation； and defining social responsibility and promoting operational capability being the basis of cooperation.

Keywords： new normal； cooperative governance； the third sector； sports social organization； government cooperation； sports governance

新常态一词被广泛应用到学术研究各领域，用来描述、解释和预测各领域的未来发展趋势。在新常态下，体育体制改革的总体目标是要建立现代体育治理体系[1]。本文力图探究：在现代体育治理体系中，如何创新体育社会组织与政府合作治理机制，提升体育社会组织的治理能力。

1 社会治理新常态特征及体育社会组织发展的契机

1.1 体育社会组织的界定

社会组织是指具有自治性、非营利性的民间自愿性组织，也被称为“非营利组织”“非政府组织”“民间组织”“第三部门”，国际上简称“NGO”。2004年3月，在我国政府工作报告中正式称谓为“社会组织”。体育社会组织是指“以体育及相关活动为主要内容，有共同的发展宗旨，具有自愿性、自治性、非营利性的组织”，包括运动项目协会、体育基金会、行业体协、体育学术研究机构、学校体育社团、社区型体育社团、体育民办非企业。

截至2012年，我国在民政部门注册的社会团体数量有27万1 000个，包括工商服务类、科技类、社会服务类、教育类、卫生类、生态环境类、法律类、宗教类、农业类、体育类。体育类社团的数量是1万5 060个[2]。 在我国，运动项目协会、体育基金会、行业体协、体育学术研究机构和学校体育社团通常是官方发起的社会体育组织，而社区型体育社团、体育民办非企业等又常是民间发起的体育社会组织。它们中有些隶属于体育部门，有些隶属于教育部门，有些隶属于某行业部门。

1.2 社会治理新常态特征

新常态最初指經济发展领域的新常态，主要特征表现在3个方面：1）增长速度的新常态；2）结构调整的新常态；3）宏观政策的新常态。经济基础决定上层建筑，经济的新常态必然对社会治理的基础、结构、机制、方式产生决定性的影响 [3] 。郁建兴在《走向社会治理的新常态》一文中深入阐述了经济新常态与社会治理新常态的关系，指出经济新常态给社会治理新常态创造了机会也提出了挑战，同时社会治理新常态又是经济新常态的保障 [4] 。由此， 国内学者开始探讨社会治理新常态的特征问题。龚维斌提出社会治理新常态的8个特征：“1）更加重视权利保护；2）更加重视依法治理；3）更加重视多种手段综合运用；4）更加重视基层治理；5）更加重视互联网治理；6）更加重视公共安全和应急管理；7）更加重视人民团体和社会组织的作用；8）更加重视社会治理人才培养” [5] 。杨英杰在《新常态下民生和社会治理的新特征》中认为：法治政府、公共服务型政府、分配调节型政府是民生治理中政府的新定位，并建议激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的治理体制 [6] 。总之，社会治理新常态的特征如下：1）政府主导，多元参与；2）依法治理；3）治理手段综合化、现代化、科技化、网络化；4）以人民利益、社会安康、国家安全为目标。endprint

1.3 体育社会组织在社会治理新常态下的发展契机

1.3.1 宏观层面的有利因素

体育社会组织发展宏观环境包括政策、法律法规、经济、文化、人口、地理等，对体育社会组织发展的有利因素集中体现在政策法规、经济发展与文化变迁3个方面。

1）新常态下指导体育社会组织发展的政策法规。《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的颁布，拉开了社会组织实体化的进程。一直以来困扰和阻碍体育社会组织发展的注册挂靠制改革在2014年也得到了明确的答复。同时，特别针对体育社会组织的发展，民政部明确提出要大力支持，并会同发改委争取中央财政投资，依托社区综合服务设施，落实“社区普遍建有体育场地、配有体育设施”的要求。为完善购买服务政策措施，《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》出台了，23个省份也相继出台了政府购买服务指导文件，推动政府部门将公共体育服务交由社会组织承担。从表1可见，新近发布的文件从不同的角度出发，提出的体育社会组织发展愿景略有不同，总体而言，涉及以下几个方面：脱钩、扶持、参与、提升与分类指导。

2）新常态下我国体育社会组织发展的经济基础。从国家层面讲，前期经济高速发展产生的问题使经济发展方式从规模速度型向质量效益型转变产生了必要性，经济进入新常态发展时期，改革开放多年打下的经济基础也使经济型政府向服务型政府转变具备了可行性。例如，在构建庞大的社会公共服务体系时期，体育行政部门比任何时候都需要体育社会组织，同时也具备了扶持体育社会组织发展的经济实力。

1.3.2 中观层面的有利因素

一些省市在发展体育社会组织上已经走在了前列，它们的成功经验是推动体育社会组织发展的中观有利因素。体育行政部门推动体育社会组织发展工作成绩较为突出的是北京、上海、广州与江浙地区，主要经验[7]总结如下。

1）低准入门槛与分类配置资源。一些地方政府对街、镇体育社会组织简化登记程序、降低会员数量、注册资金等，例如广东与江苏等地率先实行备案制，即对达不到体育社团登记门槛的健身活动站点，通过“备案”赋予一定的合法性，并在政策等方面予以扶持，这提高了体育社会组织的公共服务意识。

2）项目化与过程管理。一些城市社区管理部门把公共服务打包成一系列的项目，发给专业的体育社会组织来承担，例如2014年常州市体育局共有22个项目纳入购买服务的范围，经项目公告、项目申请、专家评审和项目公示等程序，除健身路径建设等4个项目按有关规定进行政府采购外，其他18项全民健身赛事活动全部由社会组织和社会力量承接，其中体育协会承接13项、体育俱乐部承接1项、体育类企业承接4项。由于项目化的过程管理，各类体育社会组织进入了体育行政部门的“可视”状态。

3）多元化共治。各类体育社会组织资源优势不同，一些地方政府正在尝试与他们在不同的领域实现共治，比如运动协会专业性较强，体育民办非企业拥有志愿者资源、捐赠赞助、市场运作能力等优势，此外体育基金会、行业体协、体育科研机构等都各有专长。

2 新常态下体育社会组织与政府合作治理机制及路径

2.1 新常态下构建具有中国特色的合作治理机制

从社会治理新常态的4个特征出发，从博弈合作理论与共生合作论出发，构建新常态下具有中国特色的体育社会组织与政府合作治理的机制如图1所示。

在过去的治理中，只存在政府与市场2个方面的治理主体，在新常态下，政府与市场之间注入了一个组织系统：体育社会组织。政府的宏观调控机制通过政策、行政与法律发生作用，体育社会组织的多元协调机制通过自愿、公益与社会责任发生作用。体育社会组织成为政府与市场间的润滑剂，既促进了政府目标的达成，又协调了政府与市场的关系。政府与社会组织之间的合作既是博弈性合作，又是共生性合作，有同质也有差异。市场机制通过供求、价格与竞争发生作用，受到政府与体育社会组织的合作机制约束和引导，政府与体育社会组织共同选择经济活动，营造发展环境与搭建信息平台，政府与体育社会组织的合作系统与市场之间不断地进行着信息交流与反馈，保持着对外界系统的动态性。

2.2 新常态下实现体育社会组织与政府合作的路径

2.2.1 形成平等竞争的主体关系是合作的前提

平等是合作的前提，平等的关系体现在政府与体育社会组织之间，也体现在各类体育社会组织之间。

1）建立行业评估定级、第三方认证制度，促进各类体育社会组织完善其组织身份的合法性。各类体育社会组织都应在国家唯一法定机构民政部门登记注册来确定其法律合法地位。虽然体育部门不是体育社会组织的注册登记机关，但是各体育社会组织都活跃在体育行业中，体育行政部门可以行使行业指导，评估定级，择优合作的管理权力。具体而言，“遵循不同运动项目特点与发展规律，充分考虑体育体制改革与大众需求的契合，推动运动项目市场化改革”[8] 。积极发挥各级体育局行业指导作用，鼓励有合法地位的体育社会组织在体育局备案、参与评估定级，评估定级优秀者优先获得政府公共服务项目的招投标资格，形成公开、公平、公正的体育社会组织服务体系。在上述激励机制运行下，各体育社会组织为了能够获得体育资源，必然会争取自身的合法性地位，并不断完善和加强自身运营能力。 例如，浙江、上海、广东省的一些地方体育局，已经在逐步地建立这种评估定级制度，但不同省市有不同的标准，并且各省市体育局推行过程中人力、物力和财力缺乏。体育部门的评估定级应统筹规划，分级推动，可以把评估工作委托给第三方专家权威机构，建立政府外的第三方评价机制。让民间发起的体育社会组织和官方发起的体育社会组织公平地参与到评估定级中来。评估定级的级别与社会声誉挂钩，级别与政府资助力度挂钩，是政府对体育社会组织给予项目、税收优惠、融资便利等方面资助的依据。

2）允许同时存在多个相同项目的职业联盟，以竞争来促发展，推动职业体育改革进程。例如美国是职业体育最发达的国家，美国第一个职业篮球联盟是NBL，NBL倒闭后又出现全美职业篮球联盟ABL和AUU，后来11个城市房地产商又发起成立BAA，各职业联盟经多次聚合分离，最终剩下NBL与BAA，合并后改名为今天全美唯一篮球职业联盟NBA。虽然最终的结果是只有一家职业联盟，但正是因为前期的多元化竞争使得职业联盟的能力变强。职业联盟、职业联赛是职业体育的核心发动机，只有职业体育市场真正建立起来，体育产业才会真正迎来快速发展的大好时期。

3）通过契约关系、法律关系来形成体育社会组织与政府之间均衡性资源依赖，从而促进合作治理机制的形成。 契约式合作强调彼此的平等合作关系，政府通过“货币化购买”的形式向体育社会组织购买体育公共服务产品，例如全民健身赛事、体育项目策划、场馆服务等，这样使得有能力的体育社会组织也成为政府所需的一种资源；所以，要形成这样的契约关系，体育社会组织也要提高自身项目运营管理水平。此外，政府要以法律法规形式来保障社会组织的资金需求、项目需求。比如，在一些社会组织发达的国家，社会组织的主要来源也是财政资金与公共服务项目；但是大部分此类资源的获得有严格的法律体系、监督体系作为保障，体育社会组织参与的招投项目，程序公开，结果公正。

2.2.2 明确社会责任与提升运营能力是合作的基础

1）提升体育社会组织的社会责任感。在我国，培育和发展体育社会组织，提高人们自愿参与社会管理的意识，必须发挥政府的主导作用。对于民间自发成立的体育社会组织，政府要本着扶持、鼓励的原则，既鼓励他们个性化发展，又要明确他们的社会责任，并且建立平等对话的机制，让体育社会组织的愿景与国家的体育愿景在大局上保持一致。

2）提升体育社会组织的运营能力。体育社会组织是非营利性机构，有其宗旨、愿景与社会责任，追求营利会失去组织特性，但生存压力也是客观存在的，提升运营能力才能保障体育社会组织可持续性健康发展。

3 结束语

政府因势利导、积极地发挥体育社会组织合作治理作用，有利于体育总体目标的实现。新常态是一个新的历史背景，体育社会组织要在这样的背景下寻找到自身的定位和生存空间。我国体育社会组织要发展，要參与社会治理，必须突破长久以来形成的各种桎梏，但不能忽视政府的主导作用，可以从合作前提与合作基础上寻求突破口。我国的体育社会组织在发起、生存和发展环境等方面有自身的特点，因此，不能完全照搬国外的合作治理理论，应研究有中国特色的体育社会组织与政府间的合作治理理论。本文在形成中国特色体育社会组织与政府合作治理理论上还有继续研究的空间。endprint