我国地方政府债务规模现状分析

杨馥瑀+董琦

随着我国经济和公共事业建设的不断发展，政府承担着越来越重的责任。地方政府债务已经成为政府融资的主要来源，债务也成为了政府的隐性负担。债务规模的扩大对一些经济和社会发展起着推动作用，同时，也存在着一些债务风险问题，地方政府债务规模的可持续性也得到了许多研究者的重视。在此，对我国地方政府债务规模的现状进行综述。

一、我国地方政府债务规模的成因分析

我国的地方政府性债务涉及的范围较为复杂，根据对政府性债务的分类可知，不仅包括政府的直接债务和或有债务，还包括政府负有偿还责任的债务，并且或有债务有着不断向直接债务发展的趋势，政府负有偿还责任的债务也在一定的程度上加大了政府的债务负担。在对债务规模进行估计时，也可能出现对债务规模低估的情况，地方政府债务规模实际上在不断扩大。

（一）地方政府财政收支存在缺口

我国地方政府债务规模形成的根本原因是地方政府的财政收入不足，财政支出的需要与政府收入的差距就导致了地方政府债务规模的扩大。其中，政府的收入主要是税收的收入，这与我国的税收制度相关联，分税制使财力向中央政府集中，虽然非税收入也是一项重要的地方财政收入，其中中央政府对地方政府会进行一定的转移支付，以平衡地方政府的财力和区域发展，但是存在着一些制度缺陷。

（二）地方政府的多元化融资渠道

我国的预算法虽然规定地方政府要做到收支平衡，但是地方政府还是通过多种渠道进行融资，融资渠道的多元性也是地方政府债务规模迅速扩张的因素。地方政府可以通过财政部代发债券，也可以变相的发行地方政府债券。尽管现在对融资平台进行了规范，其融资业务有所限制，但是在未来政府的融资举债上还是会进一步恢复，成为政府举债的重要渠道。

（三）政绩考核制度不完善

在我国地方政府的官员考核中，尤其看重国民生产总值等业绩的考核，在官员的晋升考虑中，一些政绩工程，如形象工程、大型基础设施的建设不断增加。这就导致地方政府大规模举债，尤其是长期的地方政府性债务，而地方官员的任期一般都为几年，政府官员在其任期内不用偿還所借的债务，但是却可以实现政绩的提升，使其得到晋升的好处。由于政绩考核制度的不完善，也使得地方政府债务规模不断扩大，超出预期限额和可偿还的财力范围。

（四）债务管理体制不健全

我国的地方政府债务的管理上还存在一定的缺陷，虽然地方政府没有举债的权利，但是地方政府还是可以通过各种灵活的渠道进行融资。不规范的融资方式扩大了地方政府债务规模，并且地方政府在预算管理的要求上没有严格执行。因此，在债务规模超出财政预算，并且产生风险后，政府部门不能对债务风险进行有效的管控，各种法律法规的制定不能有效的衔接，不能形成完整有效的制度监管体系，不能规范地方政府性债务规模。

二、我国地方政府债务规模的可持续性研究

首先，通过运用资产负债框架等方法对我国地方政府债务规模的可持续性进行评估，并且对满足债务可持续性条件进行分析。最后，从地方政府的收入和支出的政策方面，对债务的可持续性提出相应的改进措施。

在对地方政府的可持续性进行的研究中，洪源和李礼（2006）从债务的构成、债务规模总量、政府可用来清偿债务的资产等方面的现状进行分析，保持地方政府的预算盈余率在一定数值以上，才能实现地方政府债务的可持续性。伏润民等（2008）通过对债务风险的评价和可持续规模分析的基础上，使用国外的先进方法对我国地方政府债务构建了可持续性规模的实证分析模型。李永刚（2011）使用财政赤字规模来估量地方政府的债务规模，分析债务规模的影响因素，提出化解风险的对策以实现地方政府债务规模的可持续性。庞保庆（2015）总结出采用总体调查和针对特定地区进行估计的两种债务规模估计方法，指出了债务规模估计中较为重要的是对债务规模发展趋势的准确把握，制定准确的政策应对债务问题。

三、经济视角下的地方政府债务规模研究

在目前的研究中，我国有较多学者关注到债务与经济发展的关系。在城市化和基础设施建设高速发展的时代，地方政府债务在经济发展和社会建设方面确实起到了一定的推动作用。

我们既希望经济得到增长，又想能够实现对政府债务规模的控制。贾俊雪和郭庆旺（2011）在研究中指出，财政规则可以对长期经济增长产生重要的作用，同时又能够对政府债务规模实现一定的控制，并提出允许政府发行公债的建议。刘金林（2013）以发达国家为例，研究得出政府债务与经济增长之间呈现非线性的关系，政府的内债比率与经济增长之间存在着负相关关系，为我国的政府债务规模提供参考和借鉴。而在程宇丹和龚六堂（2014）的研究结果显示，发达国家的政府债务对经济影响并不显著，而发展中国家的政府债务规模扩大可以提高资产投资率。针对我国不同的发展情况，郭步超和王博（2014）指出我国政府债务对经济增长的影响具有门槛效应，承认政府债务对经济发展促进作用的普遍规律，但是也指出了我国的不同寻常的生产特性。同样在齐红倩等（2015）的研究中也指出了公共债务与经济之间的门限效应，认为其影响动因不仅受投资比率的影响，而且通货膨胀率也存在较小的影响。习伟涛（2015）通过构建面板数据进行分析，得出我国地方政府债务对经济的影响效果在不断的减弱，认为对经济增长的拉动要从“需求侧”转向“供给侧”。

四、地方政府债务的适度规模研究

从审计署公布的数据以及相关学者的测算的我国政府债务规模数据来看，我国的地方政府债务规模呈现不断扩大的趋势，但是根据政府偿债能力和预算安排进行分析，我国政府的债务规模还是处于可控制范围内。对地方政府债务进行适度规模研究，可以使政府举债行为更好的在促进经济增长和财政体制协调上发挥作用。

在地方政府债务的适度规模研究中，要真正实行地方政府的规模控制，黄仕军（2013）从对债务的风险控制方面来看，认为地方政府应该将需要与供给相结合，对地方政府债务在适度规模内实行控制。何代欣（2013）构建了动态分析框架和债务适度规模的理论模型，并通过实证分析得出有调整债务在适度区间内的必要，保证财政的可持续性。李婷婷等（2015）基于审计结果对地方政府的债务规模适度性进行分析，通过测算结果认为债务规模超出预警值，存在着一定风险，各地方应该采取债务规模控制。邱栎桦等（2015）从分析经济作用上来探寻政府债务的适度规模，通过CGE模型和动态面板模型得出政府债务阈值，根据这一阈值确定政府举借债务的合理区间。

作者简介：

杨馥瑀（1992-），女，汉族，辽宁铁岭人，云南财经大学财政学专业硕士研究生，研究方向：财税政策理论与实践。endprint