论我国行政相对人的法律地位

摘 要 从本质上来讲，和行政主体相类似，行政相对人也是一种法律概念，它是指参与行政过程并且其利益受到行政行为影响的与行政主体相对应的另一方行政法律关系主体。随着行政法学的发展，行政相对人的法律地位应该得到进一步的提高，这是因为行政相对人的权利是其固有属性，行政权力是后天所形成的。当前阶段，国际社会上很多国家都从法律角度对行政相对人的地位进行了重点明确，论文研究也侧重于行政相对人的法律地位，对其进行初步探析。

关键词 行政相对人 法律地位 权利意识

作者简介：黄晓玉，河南工业大学助教，研究方向：行政法学。

中图分类号：D923.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.400

一、 行政相对人的界定

在传统的行政管理中，通常都是以行政权为主体的，传统的行政法学界也偏向于研究行政权，行政主体的权限，职责等，而对作为行政法律关系主体的另一方——行政相对人的研究则是少之又少，在大陆法系国家，还有日本以及我国的台湾地区，共有以下三点：行政相对人的概念运用范围比较广泛，然而目前还没有形成一致性的意见，总体来讲：

（一） 从行政主体行政行为的对象角度界定行政相对人

此种观点支持，行政行为的承担主体就是行政相对人，该主体的相关权益受到了行政行为的直接影响。这种界定的优点在于，概念清楚简单，便于实践操作，因此通常被规定在法典中。它的缺点也比较明显。这是因为它的定义范围比较窄，仅限于行政行为的对象，而这种对象是很有限的。没有把行政相对人的主导地位体现出来，所以对行政相对人的保护不够全面。

（二）从行政法律关系角度界定行政相对人

这种观点认为，在法律概念中，行政行为人和行政主体是一种相互对应的法律关系，企业法人，社会组织和公民个体等都是其重要的构成主体。这种外在形式的界定容易跟宪法、民法中的公民、法人和其他组织相混淆，从而不利行政法学甚至法学理论的发展。另一方面，行政法律关系中不单单只有行政主体和行政相对人的关系，还有可能存在于行政行为有利害关系的第三方，因此这样界定不够精确。

（三）从权利义务关系的角度界定行政相对人

作者对此种观点持肯定和支持态度，即在法律关系中，依法承担行政主体的赋予其的责任，享受相关权利的企业法人，社会组织和公民个体等” 。它富有丰富的内涵。

从理论上看，它抛弃了固有的管理论。以往，行政相对人都是在管理论背景下提出的概念，行政相对人的权利长期被冷漠，被淡化，不符合我们现在提出的平衡论的要求，影响着行政法发展的进程。

从实践上看，这种界定充分表明了行政相对人和行政主体具有同等的法律地位，是行政法律关系的另一方，摆脱了过去被管理、被支配的模式，而是积极主动的影响着行政工作的全部过程。

二、行政相对人应有的法律地位

作为行政法律关系的主体，行政相对人的法律地位主要体现在行政相对人享有的权利和承担的义务上，因此，要想了解行政相对人的法律地位，必须明白相对人的权利和义务，由于历来重视义务，对权利不够重视，论文中对行对人的权利进行了重点讲述。

（一） 行政相对人权利的含义

在行政法律范围内，与行政主体义务相匹配和行政相对人所享受的所有权利，通常被称为行政相对人权利。

总体来讲，行政相对人享有的权利，特征如下：

1.合法性

行政相对人享有的权利不能超出行政法规的限制，一旦超出范围限制，那么其享受的权利也就失去了有效性。

2.相对性

意思是以行政法律为依据，行政主体的义务和行政相对人的权利是相互对应的，相关的权利没有决定性。

3.特定性

也就是说，在行政主体开展相关工作活动的过程中，行政相对人的权利才有了存在的价值和意义，超出了这个行政活动的范围，行政行对人的权利将不复存在，权利的性质也随之产生了变化。

4.可裁决性

作为个人权利的一种，行政相对人的权利可以放弃，也可以自由处分，而行政主体的权力则不可以放弃，因为此种权力本质上是来自于社会公众授权的基本工作义务，这种权力不能被行政主体肆意挪用和变动。

（二）行政相对人权利的内容

根据目前学者对行政权利的划分，主要有几种分类：

1. 行政參与权

在国家相关法律的规定的制约下，相对人依照一定的法律程序，法律方式和法律渠道在国家日常管理方面所具有的权力即为其行政参与权。应该重点说明的是，公民的参政权和相对人的行政参与权不同，也就是说，相对人所享有的行政参与权被严格的限定在了国家行政管理工作范围内，而公民的参政权指的是参与全部国家政治活动的权利。

行政相对人为何要有行政参与权呢？这是因为公共利益是行政机关的代表，而公共利益其实就是个人利益的总括，所以行政相对人有权参与国家行政管理活动，有权对其决策等提出自己的意见和建议等。

行政相对人的参与权具体体现在：（1）评价，指正权。对于行政主体的一些工作行为，相对人能够进行评价，并对其中存在的问题进行指正，在方式上有直接和间接两种。（2）检举揭发权。指对行政主体违反法律的行为，有提出控告检举的权利。（3）协助公务权。也就是说在行政主体进行行政公务时，行政相对人有义务予以协助的权利。（4）知政权。指的是行政相对人享有的对行政主体的行政行为、政策、资料等具有的了解的权利。政府机关只有公布这些信息，相对人才有可能对此部分信息有所掌握。（5）行政协议权。行政主体和相对主体之间的可以以契约的形式对行政相对人的权利进行明确。这种权利改变了过去行政主体单一命令的形式，相对人的看法和评价是行政契约具有有效性的基础和前提，以此来增强相对人政治参与积极性和主动性，对其法律地位进行明确和保障，避免行政相对人和行政主体在地位上存在过大的偏差，有利于双方友好、平等的沟通和联合。

2. 自由权利

行政相对人在法律范围内享有的不受行政主体干预，不受非法侵害的具有一定自主性的权力通常称为其自由权利。其内容主要涵盖了： （1）享有的权益是自由的，自主的。相对人的合法权益和自由应该被限定在相关的法律范围之内，这种权利要求行政主体履行不作为义务，如若不然，国家有关行政机关要为此承担损失赔偿责任。（2）企事业单位具有经营管理主动权和自有权。指的是企事业单位享有的对国家授予其管理的财产经营自主的权利。这是一种新型权利，排除了行政主体非法干预的行为。（3）对行政主体不合法行为的抵制权利。此种权利是自由权的延伸和拓展，不受侵害，字如其意是自由权的基本特性，这种权利指的就是一旦发生行政主体的非法侵害，行政相对人就可以为了维护自身的权利对某些行政行为进行抵制。（4）当正当权益受到侵害后，依法享受相关赔偿的权利。当行政主体的行为对相对人的正当权益造成损害的时候，行政主体就需要对其所造成的损失进行责任的承担和赔偿，相对人是其赔偿的对象，他们有权向行政主体要求赔偿。

3.受平等对待的权利

在行政工作中，行政主体在对待不同相对人的时候，应该一视同仁，相对人所获取到的正当权益应该是无差别的，平等的，这即为相对人平等保护权的基本内涵。无论在宪法中，还是在行政法中，平等权都是相对人的一项基本权利。行政主体对相对人应无差别对待，要同等的适用法律等。目前各国行政法中都有这一权利的规定。

4. 受益权利

指的是行政主体的积极作为导致相对人的受益及受益所保障的权利。这是目前各国规定的一个重要权利。根据受益方式可以分为积极受益权利和消级受益权利。积极受益权利是指行政主体积极主张而获得利益的权利。比如相对人针对自身的合法权益向国家主体提出了保护申请，这即为其积极受益权的重点体现；行政相对人不主张而获得利益的权利即为其消极受益权。比如行政主体提供的电、天然气、暖气等等。

5. 程序性权利

相对人在行政工作和救济工作中享有的权利通常被称为程序权。主要体现在：（1）知情权；（2）申请申诉权；（3）通知获取权；（4）评价权；（5）要求回避权；（6）作证权；（7）反驳权；（8）程序抵制权等。

三、我国行政相对人法律地位的现状

在过去的时代里，我国的行政法规定的相对人的权利和义务是严重不平衡的，规定了过多的义务，较少的权利，而随着市场经济的发展，民主政治也得到而发展，目前的行政法对相对人的权利规定较多，主要表现在以下几点：

（一）行政相对人不再是单一的被管理对象，其也具备了一定的权利和义务，地位上发生了转变

传统市场政治经济体制下，相对人是行政主体的管理对象，在现在市场经济时代，它是权利的享有者和义务的承担着，与行政主体有着相同的法律地位。这种本质性的改变都是由于经济、政治体制改革引起的。首先，随着市场经济的发展，我们的行政相对人成为了具有自主性、自律性的法律关系主体，具有独立的法律人格；其次，随着民主政治的发展，政府职能由管理者转变为服务者，被监督者者，过去的官本位思想、强迫相对人服从命令的思想不应是目前二者关系的特征，政治体制的改革要求行政主体受监督，行政活动也公开、公平、公正的进行，此外，随着很多法律诸如《行政诉讼法》的出台，我们的相对人享有了更多诸如行政复议权、行政赔偿权等各项权利。

传统行政工作中，行政主体和相对人之间的由于权利和义务的不均衡，存在了一定的对抗现象，在行政人权利的拓展和深化的环境下，这种不良的发展局面将会被打破。随着政治体制的改革，国内行政相对人拥有了越来越多的丰富权利。第一，相对人权种逐步扩充和丰富起来。上述权利，我国都有。权利的增多了带来了相对人与行政主体基本平等的格局。现如今的规定中，很多都是规定的相对人享有的权利，相对应的是行政主体必须旅行的义务，改变了行政主体的官本位、变成了服务型政府，对行政主体的责任和义务进行了明确，它们不再是单纯的执法者，同时也是义务的承担着和责任的履行者。第二，行政主体的权利随着相对人权利的拓展和延伸逐步被弱化，行政权力自此后不再是独断专行。比如行政程序中的听证程序，行政活动中如果没有这项程序，那么行政活动就是无效，这种权利的行使，有效组织了行政行为违法的生效。第三，随着相对人权利范围的扩大，使得相对人不仅只有义务，还有权利，行政主体不仅只有权力，还有大量的义务，这种情况使得双方法律地位基本对等。

（二）行政相对人在行政工作期擁有了一定的主动权，他们对行政主体的工作行为进行了有效的监督，提升了行政工作的规范性和有效性

上述积极作用的发挥主要体现在：（1）在正常的行政工作中，相对人能够运用自己的监督、批评权，对违法的行政行为进行行政复议和提起行政诉讼；（2）在依法行政中，行政行为过程不再是行政主体积极作为，相对人消极配合，而是行政主体积极作为，相对人积极维护、配合等，相对人成为行政活动中的积极合作、配合力量。

四、提高我国行政相对人法律地位的途径探讨

（一）培养行政相对人的参与意识和权利意识

依法行政要想贯彻执行的好，就必须不仅依靠行政主体，还有依靠相对人参与意识和权利意识的提高，培养相对人的参与意识和权利意识是一个循序渐进的过程。

1. 进一步推动我国社会经济的发展

哲学中讲物质决定意识。社会经济的发展可以决定人类的思想意识。因此我们要发展经济，才能促进人类自主意识、民主意识的发展，目前我们经济的发展，已经使相对人对自主、权利、参与行政活动意识的提高，若想让其意识根深蒂固，必然离不开国内经济和社会发展水平的提升。

2. 强化民主，法制建设工作的开展和实施，赋予行政相对人更多的合法权利虽然目前很多法律诸如行政许可法、行政强制法出台，但这些法律规定的仍然比较不具体，政府管理的范围仍然有些宽，只是相对人权利意识淡薄，目前，我们仍英进一步扩大民主，加强政治体制改革，使那些不违反法律的权利交给相对人自主处理，缩小政府管理的范围。

3. 强化民主理念，培育行政相对人的法制观念

思想的本质改变很难，需要长期的毅力与坚持。西方国家因为经历了几个世纪的启蒙思想发展，所以民主和法制理念深入人心，虽然这些观念在近代已经传入我国，但未能在我国生根发芽，所以我们要强化民主和法制理念，改变人民根本的观念，强化人的民主和法制观念，修正人内心的东西，这些是提升相对人法律地位最行之有效的方式。

（二）重视行政执法的程序，加快行政程序的立法建设

国内对实体关注更多，对程序忽略的思维观念由来已久，但在世界各国的经验来看，只有重视行政执法程序，才能使相对的人利益得到保障，也才能进一步提高相对人的法律地位，目前我国随着行政许可法、行政强制法的实施，我国相对人的法律地位得到很大提高，但目前，我们仍然没有一部行政程序法，这阻碍了相对人法律地位的提高，若想改变现状，我们需要做到以下几点：

1.完善行政执法程序的相关立法

当前阶段，国内的行政执法程序科学性和规范性不强，有一些是地方的、局部的行政程序规范，而且涉及的大多是行政强制、行政监督检查、行政征收、行政许可等方面的，与诺大的政府行为相差甚远，我们只有规范行政执法程序，行政行为的具体步骤等，相对人的权利才能得到真正保障，法律地位才得以提高，行政程序的立法势在必行。

2.规范地方性法规和部门规章关于行政执法程序的立法

非全国性法律规范在促进民主法治建设、规范地方事务方面起到了重要作用，目前，地方性法规中有些关于行政执法程序方面的立法，但是由于立法条件、国家层面的规范等方面的缺损，很多关于程序的立法存在概念不清、規定不一直的情况，从而损害了相对人的合法权益，目前的情况应该从国家的层面对地方行政程序立法进行统一的规范。

3.努力提高行政执法人员依程序执法的意识

执法为民的工作思想必须要贯彻和落实到每一个行政执法工作人员身上，在具体工作实践中，要依程序办事，切实维护好相对人的合法权益，要敢于接受相对人的批评和监督；此外，要严格落实行政执法程序责任制，培养执法人员的责任心，为相对人法律地位的提升打下坚实基础。

五、弱化行政处罚和行政强制，强化行政合同和行政指导

政府主体在传统的管理工作中，总是强化着行政处罚和行政强制，而弱化行政合同与行政引导，而对这两项工作的强化是提升相对人法律地位的有效途径，这是因为行政处罚和行政强制限制了相对人主观能动性的发挥。

我们先来看行政协议。在行政协议的支撑下，相对人不再毫无条件的单方面听从行政机关的命令和指挥，取之为行政机关以协商的方式对相对人提出义务和要求，这种方式更便于相对人接受，也提高了相对人参与行政活动的积极性。目前，行政合同在我国行政活动领域内有了一定的运用，但是还处于未确定的状态，没有相关的法律法规，若想让行政合同广泛应用，就必须制定相关的法律法规。

对行政指导的剖析。在法律范围内，行政机关和行管工作人员在工作职能约束下，以相关的政策和法律规范为依据，运用多样化，灵活化的方式（引导，告诫，劝说等），获取相对人的工作支持和工作配合，以此来更好的实现行政工作目标的工作行为，即为行政指导。在工作实践阶段，不可否认的是，法律中会存在一些空白地带，而现行的行政原则要求政府对空白地带要积极行政，所以就要有一些强制性的措施，而行政指导以指导、劝告等方式解决问题，就可以平衡行政主体与相对人的法律关系。这种方式有利于调动相对人的积极性，从而也提高了其司法地位。

注释：

方世荣.论行政相对人.北京：中国政法大学出版社.2000.16，62，94-99.

参考文献：

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[3]李仕帆.论行政相对人在实现依法行政中的积极作用.内蒙古电大学刊.2008（1）.

[4]方世荣.对当代行政法主体双方地位平等的认知——从行政相对人的视角.法商研究.2002（6）.

[5]中国法学文丛——行政法行政诉讼法学卷.北京：中国人民公安大学出版社.2004.