环境民事公益诉讼中原告资格认定问题探析

摘 要 立足于整个环境民事公益诉讼中社会组织起诉主体资格认定的问题，最高院在第75号指导案例中给出的“环境保护公益活动”的定义其实是结合司法实践和社会组织发展现状对资格认定中“业务范围”的细化和补充。因此，具体分析最高院给出的定义，体会其内在逻辑和价值取向，对进一步开展环境民事公益诉讼具有很强的实务价值。

关键词 社会组织 原告资格 环境保护 公益活动

作者简介：庞文远，西北民族大学法学院2015级本科生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.049

一、引言

民事诉讼的开展是以原告起诉为前提条件的，对当事人是否适格的确认是法院受理的前提。环境民事公益诉讼作为特殊的民事诉讼也不例外。2012年修订的《民事诉讼法》第55条的规定首次赋予了“有关组织”诉讼主体资格。

2014年修订的《环境保护法》（以下简称《环保法》）明确了“有关组织”的判断标准以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第2条至第5条在此基础上继续细化。

从现有法律规定中，可以总结出以下几点资格要求：

（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会。（2）专门从事环境保护公益活动（社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动）连续5年以上，并且社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。（3）无违法记录（社会组织在提起诉讼前5年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚）。

不难看出，（1）是关于登记事项的要求，在实践中依赖登记证书的真伪来甄别。（3）则就违法记录作出了说明，审查相关材料相对容易。（2）聚焦于“有关组织”的业务范围，即“专门从事环境保护公益活动”，但司法解释给出的标准模棱两可，各法院的具体解读不一，增加了实务判断的难度，也是资格认定疑问的高发地。

2016年最高人民法院第75号指导案例“中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）诉宁夏瑞泰科技股份有限公司（以下简称瑞泰公司）环境污染公益诉讼案”中，争议焦点是绿发会应否认定为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。该裁判要点对全国环境民事公益诉讼原告资格相关条件的认定具有指导意义。基于最高人民法院第75号指导案例所作的分析，本文就针对第75号指导案例中裁判要点之二“环境保护公益活动”的说明为分析对象，整理其认定思路，分析其细化标准，最后就第75号指导案例可能遗留问题与可完善的法空间提几点建议。

二、第75号指导案例的解析

（一）基本案情、裁判理由及裁判要点

2015年8月13日绿发会向中卫市中院起诉瑞泰公司造成腾格里沙漠严重污染。遂请求判令瑞泰公司承担相应责任。绿发会依据《解释》第8条第（三）项及其他规定向一审法院提交了相关材料：

1.证明要求（1）的基金会法人登记证书。

2.满足要求（3）的年检材料和无违法记录的声明。

3.章程宗旨和从事环境保护公益活动的证据材料，符合要求（2）与否，法院存疑。

原审法院的观点：

1.绿发会的宗旨和业务范围是维护社会公共利益。

2.章程未确定其具备《解释》第4条“从事环境保护公益活动”的要求。

3.其登记证书确定的业务范围没有从事环境保护的业务。遂以不具备“专门从事环境保护公益活动”的条件为由裁定不予受理。绿发会上诉至宁夏高院，裁定驳回上诉，维持原裁定。绿发会向最高院申请再审，最高院裁定原审法院法律适用错误，裁定由一审法院立案受理。

最高院的裁判要点针对《解释》第4条作进一步说明，主要围绕业务范围的明晰化：

1.工作内容属于保护环境要素及生态系统也属维护环境公共利益。

2.“环境保护公益活动”既包括直接改善生态环境的行为，也包括与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。

3.起诉事项与业务范围的关联性可依具体保护的生态环境的情况而定。

（二）本案的裁判思路

原审法院的裁定乃至本案争议焦点主要围绕绿发会是否“从事环境保护公益活动”展开，遂主要根据《解释》第四条的逻辑顺序：先对绿发会的宗旨进行审查，符合规定的“维护社会公共利益”，无可非议；再对主要业务范围与“从事环境保护公益活动”进行审查，尚有争议；最后判断绿发会“保护生物多样性”与“环境保护”的关系，裁定不予受理。笔者认为一审法院以《解释》第4条模糊表述的“从事环境保护公益活动”为裁定依据，说服力着实缺乏。

查阅绿发会的机构章程并对应争议焦点，其业务范围多表述为“保护生物多样性”而非“环境保护”的字眼和其他非直接保护环境的活动，结合原审法院的裁定，问题凸显：问题一，“生物多样性”是否应当列入“環境保护”的范畴中？言外之意，原审法院实际上并不赞同“保护生物多样性”是“环境保护”的重要组成部分，若非如此，最高院也不至于在再审裁定书中大篇幅旁征博引论证该观点。问题二，业务范围中的非直接保护环境的活动是不是“从事环境保护公益活动”？问题一、二若得以解决，一审法院的观点2、3就存在逻辑矛盾，适用法律错误，不予受理的裁定不攻自破。

最高院的裁定逻辑即对《解释》第4条的延伸和细化，对原审裁定的确定内容和争议问题都做了具体阐释。

第一，判断维护环境公共利益要文字表述和工作内容并重。绿发会的宗旨吻合与否一审裁定实予以认可，已无异议。结合绿发会的发展历史，对其保护生物多样性的工作内容援引现行法律和国际公约的规定证明其是维护环境保护公共利益的组成部分。问题一的答案是肯定的。

第二，与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动也是“环境保护公益活动”。绿发会提交的相关材料证明其自成立以来长期实际从事包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育、提起环境民事公益诉讼等环境保护活动，并且有5年以上的工作时间且无违法记录。下文会详细分析此要点，此处不占用篇幅。问题二的壁垒也被攻破。

第三方面，降低了社会组织提起诉讼的“关联性”标准。最高院从本案客体出发，考虑到腾格里沙漠的生态脆弱性，结合第一、二方面的论证，裁定绿发会是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织。

值得注意的是，问题一二已经解决的基础上，原审法院的裁定很容易被诟病，基本的再审问题也得以解决。另辟蹊径，本案增加了裁判要点之三对“关联性”的说明。从这一角度证明原审法院裁定有误，对原审法院认为绿发会“保护生物多样性”的业务范围和诉讼事由没有“关联性”的潜在问题进行解决。在生态文明建设、环境公益诉讼任重道远、社会组织起步发展的社会大背景下，最高院从生态脆弱性为出发点，具体说明“关联性”，降低了以往相应的严苛标准，对鼓励社会组织提起环境民事公益诉讼有很大的促进作用，司法层面环境保护的决心可见一斑。

综上所述，绿发会符合要求（1）（3），经再审裁定亦满足（2）的条件，故裁定绿发会具备提起环境民事公益诉讼的主体资格。

（三）本指导案例发布之前的相关案例主题总结

2015年1月1日至2016年12月31日，全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112件，审结54件。不禁疑问，在《解释》施行（2015年1月7日）后，本指导案例发布（2016年12月28日）之前，各法院认定社会组织是否具备起诉主体资格的标准如何？由于环境民事公益诉讼的特殊性，结合本文主题，对众多纷杂的案例一一解读确是天方夜谭。因此，对提起环境民事公益诉讼并予以受理的案件的典型社会组织的主体资格进行分析，可以达到异曲同工的效果。

本指导案例发布之前，最高院发布的案例以及各人民法院的审结案例中，裁判文书中对原告资格认定基本套用法律规定，类似本指导案例的详细解读少之又少。再加之起诉条件中“五年”的规定，符合条件的社会组织就凤毛麟角了 。环境民事公益诉讼多由中华环保联合会、重庆市绿色志愿者联合会、自然之友环境研究所等知名社会组织提起。从法律规定资格要求来看，共性可总结如下 ：

第一，要求（1）（3）是提起环境民事公益诉讼的硬性要求，可变通的空间较小，故在此不加赘述。第二，这些社会组织的宗旨基本都涉及维护社会公共利益，有“环境保护事业”等明确关乎环保的表述。第三，业务范围主要辐射直接的环境保护活动与环境宣传教育、环境法律服务等具体活动。

审视本指导案例的特殊性。其一，绿发会的章程和业务范围大面积涵盖“生物多样性”内容，并非类似上述组织“环境”、“环境保护”的措辞，因而最高院指明“保护生物多样性”也确属“环境保护”，并对原审法院词语对应嵌套的做法给出了改正方向。其二，在“保护生物多样性”行为定性清楚的情况下，就需明晰业务范围和“环境保护”的对应关系。绿发会的业务范围除章程表述保护环境和实际从事保护环境公益活动外，就最高院指出的非直接保护生态环境活动而言与上述社会组织的章程表述和实际活动也大同小异。

以上是不同社会组织间的横向比较，纵观同一组织在不同时间提出的环境民事公益诉讼的资格认定又有所不同。在本指导案例发布之前，绿发会曾提出多起环境民事公益诉讼并已受理 。这些案件又是如何认定“专门从事环境保护公益活动”的呢？最高院在此基础上作出的相应解释有何裨益呢？

三、“专门从事环境保护公益活动”的细化标准

“专门从事环境保护公益活动”是《环保法》第58条的规定，《解释》对此有所放宽，从宗旨和主要业务范围来体现“专门”，与否容易甄别。其中业务范围与“环境保护公益活动”联系紧密，则“环境保护公益活动”的判断标准就需明确。如前所述，本案的原审法院正是基于“保护生物多样性”和“环境保护”的模糊关系才产生了“业务范围没有从事环境保护业务”的裁定，最高院在此基础上进一步界定了“环境保护公益活动”。立足于整个环境民事公益诉讼中社会组织起诉资格认定的问题，最高院在第75号指导案例中给出的“环境保护公益活动”的定义其实是结合司法实践和社会组织发展现状对资格认定中“业务范围”的细化和补充。因此，具体分析最高院给出的定义，体会其内在逻辑和价值取向，对进一步开展环境民事公益诉讼具有很强的实务价值。

最高院将“环境保护公益活动”解释为：包括直接改善生态环境的行為和与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。

（一）何为“直接改善生态环境的行为”

最高院对本案的裁判理由之二中举例了“植树造林、濒危物种保护、节能减排、环境修复”等行为。本案原审法院对“保护生物多样性”的行为属性界定困难根源于其对“生态环境”的模糊理解。从语义常识判断，“环境”的内涵与外延自然是要大于“生态环境”的。我国《宪法》第26条提到了“生态环境”一词，并且与“生活环境”并列。由此，可看出《宪法》的表述大致秉承了“自然环境”与“人为环境”的分类思想。《环保法》第2条对“环境”采用了列举环境要素的定义方法，该条可以视为对《宪法》中“生活环境”和“生态环境”的细化，因而绿发会“保护生物多样性”的业务范围具体可以对应“野生生物”一项；且该法第30条也提及“保护生物多样性”，在命名为《环境保护法》的法律中规定此内容，可见立法者是认可“保护生物多样性”的“环境保护”意义的。从这个角度上来说，“保护生物多样性”确实是“环境保护”的重要组成部分，最高院从《生物多样性公约》中寻找“生物多样性”的具体解释，更加佐证了此观点。通过上述结合具体案例的分析，“直接保护生态环境的行为”标准重点在于“生态环境”的理解，从法律现有规定厘清“生态环境”的内涵是首要任务。

（二）最高院提出“与环境保护相关的有利于完善环境治理体系、提高环境治理能力、促进全社会形成环境保护广泛共识的活动”意欲何为

最高院总结了“宣传教育、研究培训、学术交流、法律援助、公益诉讼”五类活动。这五类基本囊括了社会组织业务范围内的除直接保护环境外的其他活动。最高院留下了三个层面的判断标准——三个“有利于”。其一，有利于完善环境治理体系。其二，有利于提高环境治理能力。其三，有利于促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。环境治理属行政管理范畴，国务院在《“十三五”生态环境保护规划》中要求“加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力现代化”，具体涉及“健全法治体系、实施全民行动、提升治理能力”等方面。笔者认为，最高院作此“有利于”的说明留给了地方各级法院很大的自由裁量权。这与前文所述的裁判要点之三相得益彰，在环境司法层面响应生态文明建设的号召。同时根据《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，避免“立案难”成为社会组织提起环境民事公益诉讼的掣肘。即该标准的认定要关注：除业务范围内实际从事直接改善生态环境的活动外，面对社会组织从事的前述五类活动遗漏或者业务范围有所扩大的情况，主要是价值层面的认可和鼓励性的认定，意在达到最高院指出的“有利于”。

综上所述，“专门从事环境保护公益活动”要从宗旨与业务范围判断“专门从事”，至于“环境保护公益活动”，结合“直接改善生态环境”的行为和三个“有利于”的价值取向方面来斟酌。

四、第75号指导案例可能遗留的问题

（一）限缩解释技术运用不当

最高院的裁定可能利用了限缩解释技术，在各资格千丝万缕的联系中，可能会增加地方各级法院的具体解释难度。例如，本案的裁判理由之一中“维护环境公共利益”与《解释》第4条中“维护社会公共利益”的表述不一。基于裁判文书的严谨性，此处是笔误还是有意而为之，最高院未予以解释。从这个问题上来说，这一表述可能与《解释》第4条从章程宗旨和业务范围判断“专门从事”以此降低社会组织举证责任鼓励其提起公益诉讼司法导向相悖。再若根据绿发会“保护生物多样性”的业务范围和原审法院词语对应嵌套的思路，“野生生物”位列其中，此对应也只能说明“保护生物多样性”是保护“环境”的行为，而非保护“生态环境”的行为，对“生态环境”与“环境”的关系进行留白处理，“直接改善生态环境的行为”的表述确实不太得当，引起歧义的可能性较大。

（二）特殊性与普遍性的关系处理

本案特殊的一点在于绿发会“保护生物多样性”的业务范围与“腾格里沙漠污染”专业不对口。笔者认为这也应该是原审法院观点3想表达的含义，而从原审法院和最高院公布的裁判文书和公报并未发现直接表明此含义的语句。最高院发布该指导案例结合前文的分析，裁判要点之三更多的是绿发会由于腾格里沙漠生态的特殊性而又无其他社会组织提起诉讼，遂绿发会具备了相应的资格。可是需要实际考证才会得知绿发会的“促进沙产业发展专项基金”正好契合沙漠污染的专业性，具备相应的诉讼能力。但是最高院的裁判理由之三“关联性”的解读和价值取向易让各级法院片面误解从宽鼓励社会组织提起公益诉讼而忽视社会组织是否具备相应的诉讼能力的事实，其中可能产生的不利后果也得重视。

（三）部分原因的点到为止

最高院对地方各级法院的机械解读提出了改正方向，然而上文重点从各个方面批驳一审法院的裁定，其是经不起推敲的，在苍白无力的一审裁定背后的深层次原因是何，并未挖掘。据绿发会对一审不予受理的解释：起诉至未作出不予受理裁定前，当地政府就获知了相关信息并多次要求其撤诉，称诉讼请求也基本得以实现。绿发会认为当地政府对司法的干涉才是法院不予受理的根源。司法体制改革的一项重要内容即为“司法独立”，而且在环境污染严重的县级以下地区，法院与政府关系更加紧密，影响政府绩效考核的环境公益诉讼开展也实在是举步维艰。最高院从“有利于”角度放宽了社会组织的起诉资格认定标准，侧面体现了对地方各级法院保证环境司法积极开展的要求。

五、可完善的法空间

（一）实践层面

在现行法律规定尚未改变的前提下，从司法实践角度探讨完善“专门从事环境保护公益活动”条件，对亟需发展的环境民事公益诉讼有更强的实践意义。

1.对实际难题答疑汇总。指导案例受具体案例特殊性的限制，案例实况分析也无法面面俱到。解决个性问题效果显著，仍有些问题旁敲侧击不到位。我国不是判例法国家，指导案例的学习与利用经验都不是很成熟。如前所述，环境民事公益诉讼中原告资格认定是实务难题，又是我国环境司法救济的关键一步。所以最高院不妨征求各地方法院、相關社会组织的具体疑惑，对共性问题集中进行解答，编制环境民事公益诉讼原告资格认定的实务指南。

2.对有起诉资格的社会组织进行定期名单化。由最高人民法院联合环保部和民政部对符合公益诉讼主体资格要求的社会组织每年定期名单化，年度更新，筛选符合条件的社会组织。降低地方各级法院审查原告资格的难度，鼓励符合条件的社会组织有更多精力提起更为广泛的环境民事公益诉讼。

3.社会组织之间的配合。2014年清镇市生态保护联合会诉清镇市铝矿厂的空气污染公益诉讼中，自然之友作为共同原告参加诉讼。若本案中绿发会不具备与沙漠污染对应的专业性，通过与有专业性组织进行配合，成为诉讼参加人也是很好的实践创新，另一层面松绑了“关联性”标准。

4.环境民事公益诉讼案件的管辖。确保司法独立，避免行政权对司法权的干扰。这涉及整个体制层面的诸多问题，短期内实现绝非易事。但考虑到环境公益诉讼的特殊性，可以创新具体司法制度来最大化地实现这一目的，如通过环保法庭实行环境案件异地或跨区管辖，尽量回避地方政府的干涉。

（二） 立法层面

前文基于现有法律规定，对争议较多的“专门环境保护公益活动”实务判断标准结合具体案例进行了剖析。但是，社会组织的起诉资格仍有很大的改进方向。

1.“五年”和“专门从事”条件适当放宽。条件（1）（3）是考虑到了社会组织的诉讼能力以及防止滥诉的问题存在，有积极意义。可是我国的社会组织发展起步晚，社会组织的管理水平和社会治理能力相对欠缺。“五年”的时间规定使不少刚刚成立的社会组织对公益诉讼望而却步。“专门从事”在《解释》第四条中从宗旨和业务范围判断，可见最高院制定《解释》对这一条件的斟酌也是犹豫不决，从而出现了实务中重复解释现象。在我国专门从事环境保护的社会组织可谓屈指可数，这一“专门”的限制又阻断了其他环保能力突出但非专门从事环保活动的社会组织的道路。《环保法》修订时是基于环境保护的专业性，但未免有未考虑我国社会组织发展现状和兼顾我国环境保护事业不周之嫌。

2.原告主体的扩张。我国环境权理论并未得到立法层面的认可，但是公民提起环境民事公益诉讼势在必行。环境污染往往“春江水暖鸭先知”，而社会组织也很难辐射到县级以下污染严重地区，此时若地方公民与社会组织合作进行诉讼，不仅对我国社会组织的社会治理能力提高和发展有促进作用，也更好更高效地达到三个“有利于”。

六、结语

环境民事公益诉讼中原告资格认定之“专门从事环境保护公益活动”的规定可谓所有资格中最具有主观性的条件，最高院在第75号指导案例中对“环境保护公益活动”的说明最大程度地赋予该条件客观性，其判断标准的细化从具体列举的活动到价值取向的判断，都反映了我国推进环境民事公益诉讼的决心和力度，从环境公益诉讼层面做到三个“有利于”，力求条件（2）明朗化，之后的司法实践也要进一步完善该条件。除此之外，条件（1）（3）也有很大考究空间，虽考虑到社会组织的诉讼能力，但也有过于严苛之嫌，这也是我国环境公益诉讼制度完善的方向。相应地，环境民事公益诉讼的法治理论与传统诉讼法理论也存在很大出入，推动法治实践乏力。我国的环境公益诉讼任重而道远。

注释：

（一）（二）部分内容系对第75号指导案例内容和最高人民法院关于本案的再审裁定书的整理分析，篇幅所限，未一一引用，详参：http：//www.court.gov.cn/shenpan-xiangqi ng-34322.html。

根据民政部所发布的2014年社会服务发展统计公报，截至2014年年底，全国共有社会团体31.0万个，其中生态环境类6964个；民办非企业单位29.2万个，其中生态环境类398个。（此处关注2015年1月-2016年12月31日的环境民事公益诉讼案件，结合“五年”的时间规定，所以数据截止到2014年年底。）

由于篇幅所限，此处不对各社会组织宗旨与业务范围一一列举。材料来源：http：//www.acef.com.cn/about/lhhzc/2013/1224/10514.html；http：//www.cbcgdf.org/NewsShow/ 4846/7.html；http：//www.cepf.org.cn/Introduction_1/Statutes/200907/t20090724_15 6725.ht m；http：//www.gepf.org.cn/index.aspx？lanmuid=67&sublanmuid=622等環保组织官网。

绿发会在本案一审、二审和再审期间提交了海南省海口市中级人民法院（2015）海中法环民初字第1号、青岛海事法院（2015）青海法海事初字第117号等七份立案受理通知书，显示其提起的多起环境民事公益诉讼已被立案受理。在最高院作出再审裁定（2016年1月22日）之前，绿发会曾提起我国首例保护濒危植物的环境公益诉讼（2015年9月）和首起人文遗迹（文物）保护公益诉讼（2015年10月），并已受理。自最高人民法院出台相关具有可操作性的司法解释后，中国绿发会作为原告起诉的环境民事公益诉讼案件已有22件，其中已明确受理的案件有6件。

参考文献：

[1]颜运秋、余彦.我国环境民事公益诉讼制度的亮点、不足及完善——2014年12月最高人民法院通过的“两解释”为分析重点.湘潭大学学报.2015（3）.

[2]杨严炎.我国环境诉讼的模式选择与制度重构.当代法学.2015（5）.

[3]段厚省.环境民事公益诉讼基本理论思考.中外法学.2016（4）.

[4]于晶晶.论司法实务中法律解释方法的选择.重庆：重庆大学.2016年4月.