论我国环境立法的公众参与制度

2017-09-04杨玄宇李杰

法制与社会 2017年24期

杨玄宇　李杰

摘要在中国特色社会主义法治高度发达的今天，“公众参与”不仅是我们主人翁地位的体现，也蕴含着我国主权在民的人权理念。时代在发展，公民的权利意识也逐步增强。近几年的冬天雾霾笼罩，公民对环境质量的要求更是严格，公众参与环境法律及其相关政策制定的愿望也逐步增强。但由于我国公民素质相对较低，公众参与的意识以及参与度比较低，而且参与的方式单一并且缺乏实效性，更重要的是不能够全方面多方位的广泛参与。因此我们有必要借鉴美国、日本和加拿大等先进发达国家的制度，并在结合我国实际国情的基础上来逐步完善我国的环境立法的公众参与制度。

关键词环境立法公众参与信息公开听证制度

基金项目：2016年度河北省社科基金项目《设区的市立法权研究》（HB16FX003）阶段性成果。

作者简介：杨玄宇、李杰，河北大学政法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.297

卢梭认为：“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的” ，当然环境立法也不例外，尤其是近几年来环境状况恶化，肺病、呼吸病等状况骤然突增，人们迫切想参与到我国的环境立法进程中。随着2015年3月15日新《立法法》颁布实施以来，所有设区的市都获得了地方立法权，但仍仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域，这也就意味着能够进行环境立法的主体被放开了。由于环境问题是整个21世纪的热点问题，关于环境方面的立法规模也一定是空前的，公众参与到环境立法的过程是必要而且可行的。

一、公众参与环境立法的价值分析

（一）保障了作为基本人权的表达权

公民可以通过公众参与的方式充分地参与到环境立法的过程中来表达自己的价值判断，这是一种基本人权，即“表达权”。“表达权是将内在的精神自由通过某种途径和方式传达于外部的权利” ，表达权于公民而言是一种基本权利。“在西方法学理论和宪法学中，表达自由被看做公民‘最根本的权利或‘第一权利，是其他自由权利的‘源泉，又是其他自由的‘条件。” 公众只有拥有充分自由的表达权才有机会和可能去参与到国家经济文化事业和社会事务中去。马克思也曾指出：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。” 国家只有充分的保障公众的表达权并辅之以相应的权利保障，公众参与环境立法的权利也才有了保障。所以，我们应该试图丰富公众参与环境立法的途径和方式，并通过程序的设计让公民充分的、全方位的参与到环境立法过程当中。

（二）有利于破除思维限制保证立法的科学化民主化

环境问题具有公共性，因此环境立法的制定绝不仅仅只是制定机关的问题，而是应该在公众参与进行商讨的基础上作出。单一的立法主体往往导致结果不能充分考虑多方面因素，缺乏基本的立法评估，可能使结果有失偏颇。同时，仅靠單一的制定者可能难以充分地搜集与环境立法相关的重要信息，甚至抓不到关键信息，导致对环境问题的认识不够深入。公众参与环境立法的最大优势在于公众能够提供丰富的信息财富，科学的民主的法律必然需要更多的有价值的信息，而这些有价值的信息其提供者往往是公众，因为公众对于相关立法尤其是与自身生存环境息息相关的环境立法往往更具有洞察力也更加敏锐。有专家表示，政治文明的进步和民主政治的发展要求充分地尊重民意、广纳民意，这是保证立法科学化民主化的必然要求。

二、我国公众参与环境立法的现状

（一）公众的参与意识淡薄，且参与的程度和广度较低

我国的民主化进程虽然很快，但仍有许多的被污染区域的当地民众并不知道环境立法。更为甚者，乡镇的干部和乡村的企业主也存在一无所知的情况。因此，不难解释我国公众的环境意识淡薄，而参与到环境立法的意识微乎甚微，他们甚至认为法律的制定与他们毫不相干。我们大多数公众已经关注并且认识到环境保护的重要性，但是更多的人仅仅停留在关注上却未采取积极行动。这与我国公民的参与意识淡薄，参与的程度和广度较低有着密切关系。较多情况下，真切关注环境立法的公民少之又少，积极参与到环境立法当中的就更寥寥无几了。许多公民持“事不关己，高高挂起”的态度，认为环境立法与自己太遥远。然而，人民、公众才是立法意志的体现，我们只有在环境立法中引入公众参与机制，保证公众的充分参与才能保证公众表达利益的权利，进而才能从整体上保障环境立法的质量和实施效果。

（二）公众参与的方式单一缺乏实效性

根据《立法法》第5条的规定，我们应当坚持民主立法。然而，目前我国公众参与环境立法的途径较少，方式单一，主要是参加由社区或单位组织的环境保护行动或通过听证等信息公开的方式。随着近代生活方式的多样性，网络科技的发达，公众参与环境立法的方式也应该丰富多样，使公众能够通过各种途径参与进来。

当然，公众参与环境立法并不是举举牌、拍拍手、鼓鼓掌的问题，而是应该发挥实质性的民主作用。任何一项举措若被搁置或流于形式是断然不行的，因此，把公众参与环境立法落到实处并发挥公众的作用是我们的首要任务，否则架空了的公众参与，只走形式而不注重公众参与的结果是断然不行的。

（三）公众对环境立法缺乏源头性的参与

我国针对环境保护向来崇尚“预防为主，防治结合”，目前我国公众参与环境立法不外乎都是尾部参与、末端参与，也就是说相关部门和立法机关往往是在环境和生态遭到破坏之后才考虑到加入公众参与的因素。如1989年《环境保护法》第6条的规定即能从侧面反映这个问题。但我们知道立法是产生具有规范性、国家强制性的普遍行为的规则的活动，其是对巨大社会资源的第一次伟大分配。而且我们必须保证法律的相对稳定性，一旦法律被制定出来，在一定的合理时间内我们应该保证其充分发挥指引作用。因此一旦立法技术出现偏差将导致难以弥补的损害，因此公众对环境立法的源头性参与意义非凡。

三、域外环境立法中的公众参与制度

（一）美国

近现代以来，经济的发展导致了环境的恶化，尤其是非可持续性发展的企业产业，从而引发了一系列的群众性的环境保护运动。美国的人权保障是目前为止全世界的典范之一，美国非常重视环境立法中的公众参与的意义和价值。其理论基础源于美国1969年制定的《国家环境政策法》第101条中第（c）款规定。美国关于环境立法的公众参与有如下几个显著特点：

第一，“美国首开公众参与环境影响评价制度的先河。” 其中，美国《国家环境政策法》第102条就有关于“立法和行动之前的进行环境评价”的制度规定。由此可见，美国是一个非常重视环境保护的国家，并且致力于通过国家和全民的共同努力，营造一个舒适环境。

第二，美国通过立法的形式把公众参与环境立法的制度确立下来，并赋予了法律效力。如美国的“环境信息公开”制度，通过把专业的、被保密的与环境相关的系数、数据放到阳光下，供公众去了解、去参与，从而保障了公民的关于环境的基本知情权，如《紧急计划与社区知情权法》。

第三，美国赋予了其公民有针对环境污染的起诉权。即公民针对污染环境的犯罪分子在其违法行为范围之内提起诉讼，并制定了一系列保障公民起诉权得到保障的相关制度。其中，有规定“为了减轻原告的诉讼费用负担，鼓励公众对行政机关进行监督，《清洁空气法》规定法院可以决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。” 这意味着原告的诉讼费用可能由被告承担，这也大大地鼓舞了原告，为通过提起诉讼的方式来保护自己的环境权益提供了充分保障。

（二）日本

在日本，第一个充分考虑公众参与程序，并把其纳入到法律的是1993年的《环境基本法》，而且这部法律从头到尾在制定的过程中就真真切切、充分的体现了公众参与的价值。《环境保护法》的重大意义在于：首先，它明确规定了企业和国民进行环境保护的职责。其中，国民应当根据基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。其次，充分重视民间环保团体的作用。因为他们是社会中最为活跃的团体，他们的积极性往往更高，所以重视民间环保团体可以提高公众参与环境立法的意识。最后，日本还以环境基本法为指导，辅之许多单行法对公众参与进行了更为明确的具体的规定。

（三）加拿大

就保护环境，制定成文的《环境保护法》的前卫性而言，加拿大绝对是最前卫、最先进的代表国家之一。

其中最值得我们借鉴的就是公众参与环境立法的途径比较丰富，具体分为：“在参与环境法律法规的制定方面，规定设立网上环境登记处，提供环境信息、数据、状况，便于公众对环境有关的法律文件从草案提议到最终通过进行全程监督。” 当然在此过程中，公众在拥有知情权且获知更多环境信息的基础上，能够更加充分的参与到环境立法的工作中去。

在加拿大的环境立法方面，有三处亮点值得我们学习。第一，凡是涉及到具体的关于公众参与环境立法，加拿大的制度往往更为具体化，可操作性极强。这使得良好的制度能够运用到实践中，给公众参与环境立法留足了空间。第二，在参与环境诉讼方面，其通过设计诉讼程序来保障公众参与，同时也调动了公众的热情和积极性。第三，“在举报人的保护方面，保护举报人条款禁止披露举报人身份、解雇、骚扰、处罚举报人都是明文规定的违法行为。”

（四）域外公众参与环境立法的特点

第一，为保障公民参与环境立法的有效实施，美国、日本和加拿大不仅有基本法作为基础而且也规定了与参与机制相配套的其他制度，不仅可操作性强而且也充分地保障了公众参与的有效性。第二，通过多种渠道保障了公众的知情权，这是公众得以充分地参与环境立法的前提和保障。信息的对称性才能保证公众参与的实效性，通过信息的对称性让公众充分了解相关专业知识，保障其知情权。第三，均规定了公民诉讼制度，使公民在参与环境立法时免去一些后顾之忧。无救济即无权利，权利规定的再完美再丰富，倘若没有充分的有效的法律保障作为后盾，那么所有的权利将成为一纸空文。

四、完善我国环境立法的公众参与制度

（一）完善环境立法的信息公开制度

公众参与的保障程度与信息公开制度是呈正相关的，是密不可分的。即环境污染包括相关系数等专业性极强，且可能被某些企业以涉及到商业秘密为由不予公开，这使得公众更难以接触到相关信息。只有先保证了公众对环境污染的知情权，也才能保证公众真正的参与到环境立法的工作中去。当然由于环境立法的专业性，使得公众很少涉足这方面的领域，因此也只有保证信息的全面公开才能让公众充分地了解相关专业信息，才能保证公众有效的参与到环境立法的工作中来。“因此我们有必要建立体系性的‘环境信息公开制度，指定由专门的机构定期发布关于环境的相关专业信息，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等。”

立法工作是认真而且严谨的，因此应该保证信息公开制度得到全面落实。“立法信息的公开本身就是立法程序正义的内要要求，立法程序的每一个阶段所产生的问题、争议都通过立法信息公开的方式传达给民众，再借助于一定的信息反馈机制影响立法法案本身，这有助于实现立法的民主性，又可以增强立法本身的公正性与权威性。”

信息公开的方式有两种：主动公开和依申请公开。申请公开权是公众的一项重要权利，国家应保证公众的申请公开权并有效的监督环境立法的主动公开。当然完善环境立法的信息公开制度并非要求公开有关环境立法的所有的内容，由于较强的专业性，所以涉及到相关知识产权领域的商业秘密或者国家秘密的应当不公开。

（二）完善环境立法的听证制度

听证制度是我国公众有效参与环境立法的重要途径之一，因此我们应该逐步完善听证制度。第一，合理确定听证参加人。在听证参加人的结构上，我们的理想状态是让所有有利害关系的公众都参与进来。但在實际的操作过程中，由于目前我国人口的流动性较大，加之部门利益倾向等不利因素，事实上许多公众的听证权利是很难得到保证的。因此我们应该合理确定听证参加人，保证不同职业领域、不同年龄阶段的人都能够参与进来，当然也要优先考虑综合素质高、表达能力强的公众。第二，通过法律的形式落实公民的权利，如可以把“有要求召开环境立法听证的权利”纳入到宪法的规定之中。我国的立法听证基本上都是在政府的指导下操作的，即属于“政府倡导性听证”，这种模式难以调动公众参与环境立法的主动性、积极性。在实践中应当鼓励公众充分行使参与环境立法的权利并将这一权利予以制度化规范化。第三，明确界定听证的范围。我国目前对立法听证的范围表述为“重大的，与公民、法人和其他组织的权益关系密切的法律法规”，这种表述太过于范范、笼统，实际操作中更是很难把握。因此我们应该明确界定听证的范围，选择与公众切身利益相关的或有争议有分歧的问题进行讨论纳入听证范围。

（三）拓宽公众参与环境立法的渠道

实践中我们可以通过加强网络的互动与交流来拓展公众参与的途径。近几年来网络逐渐成为了公众参与的一个重要方式，政府和公民通过网络进行交流互动成为一个新的热点问题。与此同时，各级政府网站也在通过多种渠道和方式提供沟通渠道或交流平台，方便社会公众参与表达公众意愿。

除了网络平台以外，我们还可以通过论证会、听证会等等多种形式来使得公众参与环境立法的权利在实践中得以实现。也可以开展全民讨论，展开公民问卷调查，开辟网上公民论坛等方式。近期，河北省通过网络形式召开立法听证会，这是河北省首例网上听证。即把《河北省大气污染防治条例（草案）》信息挂在网上，主要围绕与当地居民切身利益息息相关的且为居民所关心的事项。如：垃圾焚烧厂的修建是否合理？污染严重的企业搬迁到城市建成区的方案是否妥当？关于餐饮行业的烧烤的规定是否可行？规定的法律责任又是否适当？这使得公众有顺畅的通道去了解相关内容，也为参与环境立法提供了最基本的信息基础。

再者，应该对公众参与环境立法的形式和途径通过列举的方式作出更为明确的可操作性的规定。比如，公民可以在法律的规定范围内自行成立社会团体或非政府组织等。当然如果规定了多种渠道可能会使立法制定主体在选择的时候陷入随意，因此我们有必要把各种渠道的有效性和方便操作性進行区分并进行顺序排列，仅在第一种实施无效或有其他困难的时候才能实施第二种，即进行优位排列，防止立法机关规避对其立法不利的公众参与渠道。

（四）完善公众全过程的参与环境立法制度

要完善公众全过程的参与环境立法需要我们建立和完善公民提案权制度、立法过程中的充分听证制度（此处不再赘述）和立法后的评估机制。

建立公民提案权制度。我国公众参与环境立法并没有从源头上赋予公民提案的权利而仅仅停留在听证和立法后的实施阶段，而这种末端的参与并不能够保证立法的科学化和民主化。我国《立法法》第13条有关于“提案”的规定，但是此项规定所界定的提案权的主体仅限于全国人大代表，必过没有赋予所有的公众。当然我们主张建立公民提案权制度并不是要任意扩大公民的提案权，而是赋予公民有提出建设性的观点、想法、议案且被纳入立法的权利。即人数达到规模的公民在某些条件得到满足的情况下可以向立法机关提出议案，如果能够得到立法机关的认可，则应将此提案列入立法计划。

建立立法后的评估机制。“立法后评估是法律实行一段时间后，由立法部门主持，通过效益分析、社会调查的方式，对法律的实施进行绩效分析，针对不足之处加以完善或者废止，实现环境法治的健康发展。” 公众往往在立法提案和听证的过程中积极性较高，然而立法制定之后几乎不再过问其参与制定的环境立法了，但往往评价一项环境立法的好坏往往体现在其实施的过程中，因此我们有必要建立立法后的评估机制，对立法进行实时跟进，保证其能够有效地发挥作用。

（五）明确公众参与环境立法的法律效力

把公众参与环境立法落到实处，并真正充分的发挥公众的价值是目前最为重要的任务。否则架空了公众参与，只走形式而不注重公众参与的结果是断然不行的。“据《羊城晚报》2002年10月22日报道：有62.5%的市民认为听证会对公民参与环境立法‘没有作用或‘作用不大，其中有15.5%的市民认为是‘形式主义” 。

由此可见，现实生活中，公众对参与环境立法不再抱有任何幻想，因此也终将导致参与立法的意义不复存在。

因此，为了把公众参与环境立法的法律效力确定下来，我们应该做到如下几点：第一，厘清立法听证的内容和范围，赋予听证结果以法律效力，保证公众参与的顺利进行。第二，在立法上明确环境立法制定之前应给予公众陈述意见的机会，公众有机会对环境立法提出相关问题。第三，法律在程序上明确规定必须在公众听证后方能进行环境立法，并且原则上必须以公开的听证会的形式组织公众有序参与，提出建议和意见。

注释：

[法]卢梭.社会契约论.北京：商务印书馆.1980.

杨添翼、宋宗宇、徐信贵.论生态危机视阈下的环境立法公众参与.生态经济.2013（2）.

张文显.二十世纪法哲学思潮研究.北京：法律出版社.1996.555.

马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集第11卷.北京：人民出版社.1995.573.

我国现行《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

我国1989年《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

美国1969年制定的《国家环境政策法》第101条中第（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。”

李艳芳.美国的环境影响评价公众参与制度.环境保护.2001（10）.

美国《国家环境政策法》第102条规定：“美国联邦政府的所有机构立法建议和其他重大联邦行动建议，在决策之前要进行环境影响评价，编制环境影响评价报告书，而且需要向公众公开，征求公众的意见。”

王曦.美国环境法概论.武汉：武汉大学出版社.1992.208.

那力.论环境事务中的公众权利.法制与社会发展.2002（2）.