环境公益诉讼制度刍议

摘 要 现阶段，我国经济飞速发展，工业建设和城市化发展在为人们提供舒适、便捷生活的同时，是对环境的不断破坏。随着环境污染日益严重，人们开始关注和反思环境问题。如何在法律层面实现对环境的保护是当前面临的主要问题，在这种背景下，环境公益诉讼逐渐进入人们的视野。《环境保护法》的修改、检察机关在公益诉讼中的实践和探索，为我国建立有效可行的环境公益诉讼制度提供了有力的支撑。

关键词 环境保护 环境公益 诉讼主体 举证责任 诉讼制度

作者简介：宋玉娜，山东省东营市东营区人民检察院，经济师，研究方向：法律。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.296

一、前言

由于没有将社会发展和环境保护很好地结合在一起，工业革命虽然带来了人类社会的高速发展，但在欧洲也导致了严重的环境问题，西方各国为解决这些环境问题付出了极大的代价。在我国，以高能耗、高污染为显著特点的粗放式经济增长方式带来的消极影响已逐渐显现，大气污染、水污染、土壤污染等环境问题日益严重，人们对环境的危机意识和保护意识越来越强烈。在新形势下，环境纠纷已不仅仅是局限在邻里之间的采光通风等问题上，而是跨越了传统的环境纠纷方式，朝着维护不特定多数人的社会公共利益等更加深厚的意义即环境公益诉讼发展。

二、我国的环境公益诉讼探索

当前我国环境公益诉讼制度的建立还面临着一些困境。比如在厦门，有公民向法院提起诉讼，公交车排放黑尾气，请求获得赔偿，但是法院作出了驳回起诉的裁定，驳回理由是，当事人提供的证据不能直接证明公交尾气排放超标以及对当事人自身的身体健康造成的伤害程度，不具有原告资格。从上述实例中能够看出，当前影响环境公益诉讼制度建立的根本问题是实现对原告和被告之间关系的界定。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中都规定了原告和被告之间必须存在直接的利害关系，并且能够提供相应的确定的证据，这样法院才能受理该案件。但是环境问题涉及广大公民的利益，环境问题的出现和影响也不是一蹴而就的，这就导致了在实际的诉讼中，不存在明确的材料来证明原告和被告之间直接的利害关系。法律规定与诉讼实践脱节，建立环境公益诉讼制度缺少法律依据和理论支撑。

近几年，我国在环境公益诉讼领域也进行了许多有益的探索。例如，2015年，《中华人民共和国环境保护法》施行，其中第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。为保障这一规定的顺利实施，最高人民法院公布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，各地也相继成立环境保护审判庭，开始了环境民事公益诉讼的有益探索。再如，检察机关从很早就开始了对公益诉讼的探索，十八届四中全会更是将检察机关提起公益诉讼写入全会报告，2015年，最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》并经中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过，在北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展改革试点，截至2017年3月，各试点地区检察机关对诉前程序没有取得效果的案件向法院提起环境公益诉讼475件，占全部公益诉讼案件的72.7%，公益诉讼试点取得了良好效果。2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，在《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”在《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行職责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”检察机关提起公益诉讼写入两部法律，符合整个社会对保护公共利益的关切和需要，也为建立中国特色社会主义的环境公益诉讼制度提供了法律依据。

三、其他国家的环境公益诉讼制度借鉴

环境公益诉讼制度的建立，主要是保证公民和环境公益社会团体对环境具有监督和诉讼权利，以及在一定基础上对政府在环境保护中的不作为进行有效的监督和管理，从而能够更进一步的保证政府作为。综合比较其他国家的环境公益诉讼制度，能够为我国环境公益诉讼之制度的建立提供一定的参考经验。

在英国，公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，一般由总检察长以自己的名义在公众利益受到侵害时向法院提起诉讼，即指总检察长在别人要求禁止令或宣告令等救济时，为组织某种违法而提起的诉讼。美国主要是依据当前的联邦地区民事诉讼规则，实行环境公益诉讼制度，在这一制度中，公民和环境保护的社会团体都可以依照《国家环境政策法》对政府的环境保护行为提出相应的司法审查。英美等国的传统环境公益诉讼中将对环境的破坏行为分成了两类，一类是公益妨害，而公益妨害的原告只能是相关官员和每一级的检察官；另一种是私益妨害，在这种情况中，原告在主体环境利益不能得到保障的基础上通过诉讼的形式实现对自身环境公益权利的实现。由于这样两种权利中原告主体不同，所以两种环境公益诉讼制度之间是不能进行互换的。当前，美国的环境公益诉讼制度将这一区分取消，并且进一步明确了个人可以对环境公益提出诉讼，英国也在原有基础上对环境公益提出了一些新的制度，首要的就是取消了“公益”和“私益”的区分，并明确规定，个人生活在大环境中，只要出现环境问题，都可以依照相应的环境公益管理制度提起诉讼。

在法国，环境公益诉讼制度是一种特别的越权制度，只要是当人们的环境利益受到了行政执法的侵害，就可以使用环境诉讼这一越权制度提起诉讼。对于检察机关的公益诉讼权利，在1976年法国修订的《民事诉讼法典》中也有规定。在该部法典中，赋予了检察院享有较广泛的民事诉权，对检察机关提起和参加民事诉讼的方式、途径、程序等内容作了更系统而详尽的规定，如第422条规定法律有特别规定的情形时，检察院依职权提起诉讼，再如第423条规定在事关公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼，即，检察院可以在环境公益等公共秩序受到侵害时为维护公共秩序进行诉讼。在行政公益诉讼方面，法国最高行政法院认为可以由维护该特定群体性利益的社团或机关担当原告。当共同体的群体性利益或者共同体全体成员的利益受到影响时，如果没有明确的个体成员受到侵害，应该由共同体的内部机关担当原告，内部机关可以是市镇长也可以是省长，还可以是中央政府的部长。

在日本，检察机关在民事诉讼中主要是作为公益代表人参加与公益密切相关的民事诉讼案件，在内容上比法国等国家的检察机关的职权范围要更加广泛、具体和详细。日本《行政案件诉讼法》将行政诉讼案件分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。前两种是以保护国民的个人利益为目的的主观诉讼，后两种是以维护客观的法秩序为目的的客观诉讼。

四、我国环境公益诉讼制度建立和完善

（一）环境公益诉讼中的诉讼主体探讨

在环境公益诉讼中，对环境主体的确认是保证环境公益诉讼制度建立的重要指标。这是因为，生态环境遭到破坏的原因并不是由一个因素引发的，而是由多种因素共同造成的，并且生态环境受到破坏的结果不会单单作用在一个人身上，这就导致了环境公益诉讼的诉讼主体不是一个单一的主体。但是就我国的法律形式和法律准则而言，环境公益诉讼制度的建立不可能是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程。《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律的修改，我国已确立了检察机关、部分环保社会团体的起诉资格，检察机关、环保团体作为环境公益诉讼的原告，在法律知识、证据取得、庭审经验等方面具有较大优势，将成为我国环境诉讼中最为重要的起诉力量。同时，随着人们对环境问题更多的关注，法律对公民的原告权利和资格也应进行一定的尝试，如：在宪法中明确公民的环保义务和环境权利，即公民的环境公益诉讼权利在宪法层面得到认可，同时对当前存在的社会性的环境权益进一步的确权，最后还要在法律上提供一定的法律援助。

（二）对举证行为进行合理的分配

这主要是指在证据列举方面，由于原告和被告在社会地位，经济实力等方面存着差异，导致在实际的举证中存在着漏洞和不足。所以在举证中，需要优先举证，如果一旦确认了这一事实，其他的补充举证就需要被告来补充。除非被告能够提供有力的证据证明自身不存在环境破坏的行为，否则将会承担相应的法律责任。

（三）对诉讼费用的规定

环境公益诉讼是针对整个环境问题提出的，在法学理论界，环境侵权在公益和众益之间左右摇摆，模棱两可。以王宗廷先生的论文《环境侵权的公益诉讼研究》为例。论文对“环境侵权”的定义包含两种损害，一种是“自然环境的污染和破坏”，另一种是“他人人身权、财产权、环境权益”。这一定义为王先生笔下的“环境公益诉讼”在公益诉讼和众益诉讼之间左右顾盼埋下伏笔。文章谈到的一些损害是私益损害，比如“超标排污造成养殖的鱼类死亡”、排放污染给“正常生活带来”的“不便”或“生命财产”、“損失”等。文章谈到的另外一些损害纳入公益损害更恰当，比如“破坏生态导致草原沙化而带来沙尘暴”、出于“行政行为”的“围湖造田、毁林开荒”等。环境问题的直接受害者是公民自己，所以在诉讼中应该减少相应的诉讼费用。环境公益诉讼中要对起诉材料以及在针对相关的还环境问题需要专业人士进行分析确认，这将增加环境公益诉讼的费用。所以在环境公益诉讼中，应该依照环境问题的不同制定不同的诉讼费用标准，在对被告的环境破坏行为确认事实之后承担一定的诉讼费用从而减少原告的诉讼费用。

五、结语

环境公益诉讼制度在制定中不但要确定相关政府部门在这一制度之下应该承担的相应的义务和权力，还要保证公民和环境社会保护团体的环境公共诉讼权利，以及对政府部门的环境管理行为进行监督，从而最大限度的保证环境公益诉讼制定的诉讼质量。当前我国也只积极建立和完善环境公益诉讼制度，相信工作的进一步推进，环境公益诉讼制度将起到重要的作用。

参考文献：

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