我国城市工业园区土地再开发问题研究——基于土地发展权的视角

李艳荣，刘金灿

(海南大学 土木建筑工程学院， 海南 海口 570228)

我国城市工业园区土地再开发问题研究
——基于土地发展权的视角

李艳荣，刘金灿

(海南大学 土木建筑工程学院， 海南 海口 570228)

针对我国城市工业园区土地闲置或低效利用问题，基于土地发展权的视角，利用演化博弈理论，探析了不同情形下园区管委会和用地低效企业的演化稳定策略，并结合研究结论，分别从园区管委会反哺用地低效企业、诱导机制与逼迫机制相结合、土地使用权流转等方面提出政策建议。为了推动园区用地低效企业主动开展土地的再开发工作，政府需要加大制度创新力度，调动企业产权转型升级的主动性和积极性，放开园区土地二级市场，盘活存量闲置土地，诱导和逼迫低效企业开展土地再开发，提高我国城市工业园区土地再开发的效率。

工业园区；工业用地；土地发展权；土地再开发

改革开放以来，城市工业园区成为我国地方经济发展的主要载体，地方政府争相划出一定范围的土地来设立工业园区，并将产业布局大规模向园区聚集，以期推动本地区经济快速发展。但由于地区之间存在激烈的招商引资竞争，为了在竞争中占得先机，各地政府积极营造政策洼地，放宽土地使用门槛，造成了工业园区土地的低成本快速扩张。在工业用地出让时，不同类型企业却经常获得相同的土地使用年限，即法定最高年期50年。当用地企业的生命周期小于法定最高年期时，企业衰落后剩余年期的土地使用权仍为这些企业所持有。由于建设用地使用权的用益物权属性，使地方政府在工业园区土地再开发过程中失去了主动性，增加了其根据园区发展规划灵活调整产业用地结构的难度。相反，用地企业却凭借这类用益物权所有者身份在土地再开发过程中成为关键主体。我国许多早期设立的工业园区，经过多年的招商引资，园区现存增量土地已非常有限，难以满足欲入驻企业的用地需求；而同时园区存量土地闲置或低效利用现象却较为普遍，如果不能及时有效地完成这部分土地的再开发，势必会影响园区产业转型升级，降低土地产出效率，致使经营环境恶化乃至整个园区衰落。为了盘活闲置或低效利用的存量土地，本文将从土地发展权的视角，利用演化博弈理论来探析我国工业园区土地再开发的一般规律。

一、 基于发展权视角的我国城市工业用地再开发解释

从产权视角看，土地发展权即发展土地的权利，是一种可以与土地所有权或土地使用权相分离而单独存在的财产权*成桂歆：《我国土地发展权配置与流转制度研究》，中国地质大学硕士学位论文，2010年第5页。。根据对土地发展权利本质和用途管制方面的考察，可以将其分为基本土地发展权、超额土地发展权等*张鹏：《规划管制与土地发展权关系研究评述》，《中国土地科学》2010年第10期，第74-79页。。所谓基本发展权，是政府给土地施加一个管制强度，赋予每一块土地一个基本的发展权利，它规定了政府和土地使用者(或所有者)双方的权利界限；而所谓超额土地发展权是土地使用者(或土地所有者)在基本发展权基础上，向政府申请变更管制强度，所索取的新的土地开发权利。

我国对城市土地的使用限制主要是通过规划制度来实现的。政府作为土地所有权行使主体，以规划为手段来控制、分配和调整土地用途和开发参数等土地开发内容，成为事实上土地发展权的所有者。在工业园区土地出让时，政府依据控制性详细规划，在土地出让合同中明确出让地块的区位、四至、使用性质、开发强度等规划条件。政府通过出让方式转移产业用地一定年期的使用权，并以建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等政府行政许可方式向建设单位赋予特定用途一定开发容量的土地基本发展权。工业用地使用权人如果想在既有土地发展权的基础上予以突破，除了需要经政府同意外，若变更涉及控制性详细规划的，还须依照相应的程序进行报批，甚至重新通过“招拍挂”才能再次获得改变用途的土地使用权。当前，在我国城市工业园区土地再开发实践中，所涉及的土地发展权主要有以下两类：

(1)改变土地用途。工业园区内除了生产类第二产业用地外，还需要一些其他辅助类第三产业用地(如会展中心、酒店、职工公寓)。地方政府可以通过调整产业园区的详细规划，将原第二产业用地调整为第三产业用地，通过改变土地用途来增加用地企业的预期收益，提高其实施土地再开发的积极性(在我国现行制度环境下，改变土地用途需要重新履行“招拍挂”程序，这显然会降低原土地使用权人的积极性，本文暂不考虑此类规制约束)。地方政府从中不仅可以获得土地用途转变所产生的地价差额，而且可以提高土地的综合产出效益，优化园区的经营环境。

(2)提高土地利用强度。建筑密度和容积率等指标是反映土地利用强度的主要指标，用地企业在经地方政府批准同意的条件下，通过调整其用地强度指标，来完成产业的转型升级。这不仅可以提高土地利用的集约水平，改善用地企业的产业效能，而且地方政府还可以获得更高的土地综合产出效益。

二、 关于土地再开发的演化博弈分析

在我国，每个城市一般都设立多个工业园区，每个工业园区都设立园区管委会或管理办公室之类的行政组织，代表政府行使行政管理职能*园区管委会是各级政府的代表，因此本文认为其具有赋予土地发展权的职能。。近几年，各地政府出台多种举措来力推工业园区土地再开发，并由各园区管委会来具体负责再开发实施工作。但由于土地再开发过程可能涉及城市规划的调整、土地整理和物业改造等内容，其实施的复杂性使得园区管委会和用地低效企业均缺乏足够的预见性，导致在该阶段双方的理性存在局限性。因此，可以将园区管委会和用地低效企业视为两个有差别的有限理性博弈方群体，并利用非对称的演化博弈模型来研究双方在土地再开发过程中的行为特征。

演化博弈将博弈和动态演化过程相结合，参与者通常是通过某种传递机制而非理性选择获得策略，其中复制动态方程的运用最为广泛*Taylor P. D. and Jonker L. B., “Evolutionarily Stable Strategy and Game Dynamics”，Math Bioscience, Vol.40，No.1, 1978, pp.145-156.，其表达式为公式(1)。Friedman进一步研究指出，复制者动态方程可以保证演化稳定策略为演化均衡*Friedman D., “On Economic Applications of Evolutionary Game Theory”，Journal of Evolutionary Economics, Vol.40, No.1, 1998, pp.15-43.。

(1)

其中x表示博弈方选择策略s的概率，t表示时间，U(s)为采用策略s获得的期望收益，E(S)为采用策略组合S所获得的平均收益。

近年来，学者们成功地将复制动态方程运用于社会经济问题研究。如胡静峰针对中国现阶段发展的实际状况，运用演化博弈的研究方法考察了地方政府和企业的互动机制*胡静峰：《建设低碳经济的演化博弈分析：地方政府和企业互动角度》，《经济问题》2011年第4期，第53-56页。。马志强等通过校企协同的演化博弈分析，探寻了双方最优博弈状态的实现条件*马志强：《基于校企协同创新博弈分析的高校服务价值提升研究》，《科技进步与对策》2012年第22期，第30-35页。。施建刚在有限理性框架下构建了监管部门和承包商群体之间的演化博弈模型，分析了群体策略的动态演化*施建刚：《基于有限理性的工程质量监督管理》，《同济大学学报》(自然科学版)2014年第8期，第1273-1279页。。刘德海将演化博弈模型与不同情景预设相结合,研究城市拆迁突发事件中博弈冲突多种情景下各种演化结果*刘德海：《城市拆迁群体性事件演化机理的多情景演化博弈分析》，《运筹与管理》2016年第1期，第76-84页。。本文将借鉴上述研究思路和研究方法，基于复制动态方程，利用演化博弈理论来研究地方政府与用地低效企业之间关于土地再开发的策略选择问题。

(一)演化博弈模型的基本假设

工业园区管委会和用地低效企业为参与园区土地再开发的两类主体，管委会的策略选择为“赋予土地发展权”(简称“赋权”)和“不赋予土地发展权”(简称“不赋权”)两种，用地低效企业的策略选择为“实施土地再开发”(简称“实施”)和“不实施土地再开发”(简称“不实施”)两种。并由此建立如下假设：

对于园区管委会而言，A1代表其选择“赋权”策略，在其整个群体中所占的比例为P；A2代表其选择“不赋权”策略，所占的比例为1-p。对于用地低效企业而言，B1代表其选择“实施”策略，在其整个群体中所占的比例为q；B2代表其选择“不实施”策略，所占的比例为1-q。

基于以上假设，园区管委会与用地低效企业双方博弈的收益矩阵如表1所示：

表1 园区管委会与用地企业的收益矩阵

(二)博弈双方的复制动态

复制动态实质上描述的是某一特定策略在一个种群中被采用的比例或频率的动态微分方程，可用来反映博弈方学习的速度和方向。对于一个城市内所有工业园区的管委会而言，选择“赋权”策略(A1)和选择“不赋权”策略(A2)的平均收益分别为：

那么，园区管委会以p和(1-p)的概率进行策略选择的平均收益为：

E(A)=pE(A1)+(1-p)E(A2) 。

同理，对于用地低效企业来说，选择“实施”策略(B1)和选择“不实施”策略(B2)的平均收益分别为：

那么，用地低效企业群体的平均收益为：

E(B)=qE(B1)+(1-q)E(B2) 。

整合上述方程，代入复制动态方程公式，分别得到园区管委会和用地低效企业之间关于土地再开发利益博弈的复制动态方程为：

=p(1-p)(qG1+G2) ，

=q(1-q)(pG3+G4)，

(三)双方的演化稳定策略分析

由此可以得到4个均衡点E1(0,0)，E2(0,1)，E3(1,0)，E4(1,1)以及可能的第5个均衡点E5(p0,q0)。根据Friedman关于均衡点性质的分析方法，首先得到该演化博弈模型的雅克比矩阵为：

将上述5个均衡点分别代入雅克比矩阵，计算其行列式det(J)和迹rt(J)的值，检验det(J)的符号和tr(J)的符号。若det(J)为正，且tr(J)为负，则对应均衡点渐进稳定；若det(J)为正，且tr(J)为正，则对应均衡点不稳定；若det(J)为负，则对应均衡点为鞍点。

表2 均衡点稳定性分析结果1

表3 均衡点稳定性分析结果2

图1 动态演化路径1 图2 动态演化路径2

由表3可知，该博弈系统只有一个演化稳定策略(ESS)，对应的策略组合为(A2,B2)，即园区管委会选择“不赋权”策略和用地低效企业选择“不实施”策略；同时存在一个不稳定点和两个鞍点，由此得到该博弈系统的动态演化路径如图2所示。在图2中，园区管委会和用地低效企业在区域I中的博弈策略，最终的博弈结果都将收敛于(不赋权，不实施)的稳定策略组合。从演化路径可知，尽管园区管委会实施土地再开发的愿望比较强烈，但用地低效企业由于无好的转型项目或产业升级的预期前景不明而继续选择“不实施”策略时，园区管委会考虑到自身利益的最大化，也最终不得不放弃“赋权”策略，最终导致土地再开发将无法实施。

表4 均衡点稳定性分析结果3

由表4可知，该博弈系统只有一个演化稳定策略(ESS)，对应的策略组合为(A1，B1)，即园区管委会选择“赋权”策略和用地低效企业选择“实施”策略；同时存在两个不稳定点和一个鞍点，由此得到该博弈系统的动态演化路径如图3所示。在图3中，园区管委会和用地低效企业在区域I中的博弈策略，最终的博弈结果都将收敛于(赋权，实施)的稳定策略组合。从演化路径可知，由于园区管委会和用地低效企业都可以通过土地再开发获得更高的收益，双方都会向实现自身利益最大化的策略行进，最终导致土地的再开发能够得以实现。

三、结论及政策建议

我国城市工业园区土地再开发的实施是一项涉及双方当事人多项利益考量的博弈活动。研究表明，当用地低效企业在“不实施”策略下所获得的收益比通过实施土地再开发所带来的收益更高时，用地低效企业将会认为选择实施土地再开发策略对其不利，其最佳策略选择只能是“不实施土地再开发”。因此，园区管委会无论做出怎样的努力，都将无法推动土地的再开发工作。只有当用地低效企业实施土地再开发所获得的收益大于其选择“不实施”策略下的收益时，土地的再开发工作才可能得以推进。当事双方所获得的预期收益越多，实施土地再开发的驱动力就越强。

根据上述研究结论，为了推动用地低效企业主动地开展土地再开发工作，现给出以下政策建议：

(一)园区管委会在工业园区土地再开发中所获得的利益是多重的，通过用地低效企业的产业转型升级，不仅可以增强地区经济的活力，获得包括税收、就业和环境等在内的良好的经济、社会和环境等综合效益，还可以通过产业的集聚效应，实现产业发展和土地资产价值增值的良性互动。因此，政府需要通过制度创新，一方面允许企业在土地使用权期限内可以自行进行产业转型升级；另一方面在允许改变土地用途时，赋予原土地使用权人获得改变用途土地使用权的优先权，充分调动一切积极因素，来推进用地低效企业开展土地的再开发工作。

(二)诱导机制与逼迫机制相辅相成，共同形成推力与拉力协同作用的合力机制，可以有效地促进用地低效企业土地再开发工作的开展。基于土地发展权的诱导机制固然可以提高用地低效企业的预期收益，但土地再开发工作的开展主要取决于用地低效企业选择“实施”与“不实施”两种策略收益的对比关系。因此，设定土地产出效益指标的控制值，并将其作为政府的最低要求，未能达到该控制值的企业需要补齐差额费用，以此形成对用地低效企业的逼迫机制，降低用地企业“不实施”策略的收益，扩大两种策略间的收益之差，从而增强用地低效企业实施土地再开发的驱动力。

(三)有条件地放开工业园区土地的二级市场，盘活园区存量闲置土地。在需要实施土地再开发的用地企业中，大多属于产能较为落后或不符合园区产业发展导向的企业，因此，园区管委会通常也不会允许此类企业在原有基础上提高土地使用强度。但园区管委会可以有条件地放开土地的二级市场，允许用地低效企业将土地及其上物业出租给符合园区产业发展要求的企业，同时允许新的用地企业提高土地的利用强度，提高其对土地租金的支付意愿。通过改善用地低效企业的预期收益，来提高其实施土地再开发的积极性，这对于闲置土地的利用将会起到一定的推动作用。

(四)园区管委会通过牵线搭桥，积极推动园区内优质企业与产能落后企业的合作。对于一些效益较好而又需要空间扩张的企业，园区管委会可以鼓励产能落后的用地企业在新的土地利用强度下对原有厂房等物业进行改造，并将其出租给这些优质企业，以获得较好的预期收益。用地低效企业也可以将其所拥有的土地等物业作价入股给优质企业，从中获得优于“不实施”策略收益的股权收益；优质企业也可以从中获得一定的土地利用强度发展权，在获得经济利益的同时，促进园区土地的高效利用。

(五)设立产业园区产业发展基金，助力用地低效企业开展土地再开发。为了实现产业园区的良性发展，园区管委会可以每年从园区税收增值中拿出一定比例，设立支持园区土地再开发的发展基金，如对于用地低效企业转型升级所涉及的土地整理和物业改造等项目，相关企业可以向园区管委会申请发展基金的资助，以降低土地再开发的实施成本，提高园区企业转型升级的能力，园区管委会也可以从园区产业更新改造中获得税收增加等综合性的价值补偿。

[责任编辑：靳香玲]

Re-exploitationofLandResourcesinChina’sUrbanIndustrialDistrictsfromthePerspectiveofLandDevelopmentRights

LIYan-rong,LIUJin-can

(CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,HainanUniversity,Haikou570228,China)

For the issues of idle land or inefficient use of land in China’s urban industrial districts, the paper, from the perspective of land development rights, adopts the evolutionary game theory to explore the evolutionary stable strategies between the industrial district management committee and the enterprises with inefficient use of land. According to the research results, some policy suggestions are put forward from the perspectives of subsidizing the enterprises of inefficient land use by the industrial district management committee, the combination of induction and enforcement mechanism, and the transaction of land use rights. In order to promote the active land re-exploitation by those enterprises, the government is suggested to increase the system innovation, arouse the enterprises’ initiative and enthusiasm for the transformation and upgrade of property rights, decontrol the secondary market within the industrial districts, revitalize the idle land in stock and induce and enforce the low efficient enterprises to re-exploit the land resources so as to improve the efficiency of land re-exploitation in China’s urban industrial districts.

industrial district; industrial land; land development right; land re-exploitation

2016-12-31

海南省自然科学基金面上项目(20167251)

李艳荣(1967-)，男，广东信宜人，海南大学土木建筑工程学院讲师，主要从事房地产开发与管理研究。

刘金灿(1977-)，男，河南鹤壁人，海南大学土木建筑工程学院讲师，博士，主要从事房地产开发与管理研究。

F 127.9

A

1004-1710(2017)04-0060-07