论“一带一路”倡议在中东的实施*

王 猛

论“一带一路”倡议在中东的实施*

王 猛

中东是实施“一带一路”倡议的重要地区，推动“一带一路”倡议在该地区的有效实施是中国各种行为体现阶段参与中东事务的主要内容。中国各种行为体应该结合自身情况以及地区和国际形势，确立参与目标，在全面参与的基础上做好做深对五个支点国家的有效参与，同时适当涵盖八个重要国家，以便从容构建中东外交的大局。其间，“一带一路”倡议的合作重点将是与中东各国发展战略的对接，按照参与中东事务的国别目标序列有针对性地确定具体推进路径，做深、做好每一个具体项目，扎实推进“一带一路”建设。在此基础上，中国可以整合有关零散参与中东事务的思路和事项，构筑多层次、有弹性的总体外交体制，以行为体的多层次性、广泛性建构必需的战略纵深和空间，由点及面地有效拓展在中东的影响力，推动与中东国家的命运共同体建设。

中国 “一带一路”倡议 中东外交 经济合作战略

[作者介绍] 王猛，西北大学中东研究所副研究员、博士，主要研究中东政治与国际关系。

“一带一路”倡议是推动全球开放合作、促进和平发展的中国方案，*高虎城：“促进全球发展合作的中国方案”，《人民日报》，2015年9月18日。是在统一规划下对不同区域实行不同经济合作的战略思想；中东事务有着“一带一路”沿线事务的主要特征，推动“一带一路”倡议在中东地区的有效实施是现阶段中国对中东外交的主要内容。自2013年9月以来，“一带一路”倡议在中东实施的路线图日益清晰：既有从《共建“一带一路”愿景与行动》(2015)到《中国对阿拉伯国家政策文件》(2016)的顶层制度设计，也有从国家主席到外长的高层高频出访，展现了提振中国与中东战略合作的强烈政治意愿。鉴于既往中国的中东事务在参与目标和路径选择两个层面都存在缺憾的事实，中国各类国际关系行为体需要以更审慎的眼光，考虑和安排自身对中东事务的参与，构筑更精细的中层参与战略，以便多层面提升参与中东事务的有效性，扎实推进“一带一路”倡议在中东的落地。

“一带一路”倡议在中东实施的目标选择

目前，关于如何推动“一带一路”倡议在中东的实施，尚无行之有效的多边框架。阿盟是中东最重要的地区组织，其宗旨是追求阿拉伯国家的共同利益，然而由于区域核心国家的缺失，各成员国的共同责任意识淡薄，该组织始终无法确定自身发展模式，没有健全的行动监管和落实机制，经常陷入“议而无决，决而难行，行而不力”的尴尬境地，几乎在所有重大问题上都没能发挥应有的作用。*陈万里、赵军：“浅析阿盟的功能演变及其发展前景”，《阿拉伯世界研究》，2006年第4期，第7页。中国通过阿盟框架参与中东事务更多具有政治和象征意义，代表着一种愿景，在现阶段很难解决任何实质性的重大问题。海合会是中东最具生命力的次区域组织，与中国在货物、商品生产上的比较优势差异明显，双方贸易自由化具有民意和物质的基础。但是，如果囿于世界经济大势，中海自贸区的建立不能必然推升海合会国家的油气产量，或者不能带来中国国内能源价格的下降，带给中国的收益将十分微小，甚至有可能成为惠及海合会单方面的货物贸易安排。*刘冬：“货物贸易视角下中海自贸区收益的实证分析”，《西亚非洲》，2014年第3期，第65页。实际上，中海双方经贸关系的迅猛发展并没有受到中海自贸区谈判进程滞后的影响，最近两年贸易额下降主因还是世界经济大势的疲软和调整。如果不能妥善解决前五轮谈判涉及的货物贸易、服务贸易、相互投资等领域诸多具体问题，不能以有效的协调机制化解利益集团和政治噪音的干扰，任何仓促达成的自贸协议或者徒具形式，或者是难以下咽的“夹生饭”。

既然多边框架不足以充当有效参与中东事务的区域合作平台，“一带一路”倡议在中东的有效实施就必须以双边关系为主轴，交好关键国家的实际效果远超于与所有国家的一般友好状态，有较高的收益/付出率，维持与沙特一国的贸易就可以与1/2的海合会国家、1/3的阿拉伯国家和1/4的大中东国家保持经济联系。同时，由于各个中东国家所拥有的实力和影响力不同，在“一带一路”倡议实施过程中的作用和着力点也有差异，中国的中东外交要谨防将国家主权平等观念泛化为对外交往的平均主义，需要有针对性地区分28个国家的重要程度，采取有区别的具体交往政策，充分挖掘地区大国的引领潜力，以带动其他国家，从根本上提高参与的有效性。同时，由于“一带一路”的推进不可能一蹴而就，中东国家的政治、经济形势不断变化，现阶段“一带一路”倡议在中东实施的国别应有目标次序，具体实施中依情况变化而相应作出调整。

“一带一路”倡议在中东实施的国别目标*本目标系列涵盖所有大中东国家，使用的支点国家、重要国家、次重要国家和一般国家概念，其外延范围仅限于本文界定的28个中东国家，具体分类仅适用于中国的中东外交。

处理好与沙特等五个支点国家的关系，既是“一带一路”倡议在中东有效实施的基本框架和发展路线图，也是中国作为世界大国的国际事务实践在中东的体现，是中国外交参与中东事务的基本途径，显示出中国外交应该和必须有的实力自信、内在定力。沙特拥有丰富的油气资源和优越的国际境遇，进入21世纪以来更试图通过与其他大国的密切联系平衡对美国的依赖。沙特是中国海外石油最大来源国，中国是沙特最大贸易伙伴，双方已经决定建立全面战略伙伴关系，双边互补性经贸联系应该提升为国家层面的多领域战略合作，可望推动沙特成为“一带一路”建设在中东实施的领头羊。沙特现存瓦哈比派宗教极端思想，中沙双方需要正视和保持接触以更好地管控其影响。巴基斯坦与中国是山水邻国，中国必须深化与巴的全天候战略合作伙伴关系，务实推进“中巴经济走廊”建设，构建以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为重点的“1+4”经济合作布局，不断深化中巴命运共同体内涵。中国不能承受巴这类近邻国家治理失败的溢出风险，需要与其合作维护稳定的周边秩序。伊朗有个性、有韧性，具备成为地区性大国的必要条件，是共建“一带一路”的天然伙伴，中国重视伊朗对外政策的“向东看”走向，愿意与之发展全面战略伙伴关系，但伊朗骨子里亲近西方，把中国当作接近西方的替补和平衡选择，对“一带一路”倡议与沿线国家发展战略对接持谨慎观望态度。*陆瑾：“历史与现实视域下的中伊合作：基于伊朗人对‘一带一路’认知的解读”，《西亚非洲》，2015年第6期，第59～60页。中国参与伊朗事务是中东外交成长的试金石，但中伊关系全面长期稳定的发展既有机遇又有挑战。埃及是中东和非洲有影响的大国，埃及的态度长期成为中国对相关中东问题所持态度的重要依据，中埃交往是中国与中东乃至整个发展中国家关系的缩影。中埃两国定位发展全面战略伙伴关系，重点推进的“新苏伊士运河”项目以及苏伊士经贸合作区就是中埃战略在“一带一路”倡议框架内的对接。土耳其是中东地区发展程度仅次于以色列的国家，且为北约成员国，占有重要的地缘政治位置。土境内有全球最大的维吾尔族侨民社区，对中国内部严重危害国家安全的“东突”分子有着历史和现实的双重感召，是“东突”势力的重要盘踞地。土耳其对华的态度骑墙、政策基本面摇摆反复，是中国中东外交必须正视的短板因素，必须积极预防其对“一带一路”倡议在中东实施的负面冲击。

有针对性地参与阿联酋等国家事务是“一带一路”倡议在中东实施的重要内容，也是中国的中东外交基本框架不可分割的组成部分。阿联酋是中国商品在海湾乃至中东的重要市场，其发展战略与中国现阶段参与中东事务的重点相契合，中国各种行为体应该注重产品升级换代并提升参与技巧，以更专业的市场化实现双赢。与阿尔及利亚的关系是中国发展转型过程中处理传统外交资源的典型个案，老朋友之间面临新问题，中国参与阿尔及利亚事务的程度和限度是中国的中东外交进步、成熟的标志。阿富汗是历史上埋葬帝国的“坟场”，苏联和美国对阿事务的侵略式参与留下了惨痛教训。中国应该以积极防御姿态参与阿事务，帮助阿政府维护稳定和建立秩序，缓解阿毒品和极端主义势力对毗邻的中国西部省区的渗透，以防阿不可控的形势危及中国的国家安全。科威特是中东主要的温和派国家之一，长期对华友好，是冷战期间对中国提供援助最多的海湾国家，积极参与科威特事务符合中国中东外交一以贯之的目标。伊拉克处于中东核心区，始于2003年的后发现代化之路正在艰难推进，政治权力框架的包容性和稳定性面临考验，中国不应回避伊拉克坎坷的政治转型和棘手的重建进程。以色列是特殊而重要的中东国家，许多发展经验值得借鉴，参与以色列事务是中国中东外交走向成熟的标志之一。中国一度在苏丹有最大的海外利益区，参与苏丹事务曾是中国新时期参与中东非洲事务的范例，后因苏丹南北分立而面临投资安全、国家交往定位等难题，必须务实因应。巴勒斯坦问题复杂难解，其重要性自1979年伊斯兰革命以来显著下降，在全球化时代更沦为“过程”远比“结果”重要的一般性中东议题，中国应该尊重国际社会关于该问题的政治解决思路，适度推动巴以和谈。

从长远看，只要做好对五个支点国家事务的有效参与，将“一带一路”倡议与其发展战略成功对接，适当涵盖八个重要国家，就可以确定中国中东外交的大局，中国与其他中东国家关系也会沿着预定轨道发展。事实上，现阶段的中国中东外交不需要、也没有办法深度介入，因为在国别目标序列中处于次重要和一般位置的中东国家，大多存在严重的先天性不足和难以弥补的缺憾。一是这些国家典型者如科摩罗、吉布提、巴林等，各方面体量都比较轻，尤其是经济体量比较小，对地区乃至国际事务影响不大，与中国投资合作规模有限，对中国更不会产生实质性影响。*中国确实与吉布提就建设海军后勤保障设施达成一致，相关基础工程建设已经启动。但此举实质意义有限，因为资源匮乏的吉布提外债超过GDP的60%，实际上更看重外国军事基地带来的经济收益和安全红利，而且已经有法美日德意等多家军事基地存在，中国只是开始弥补短板以及与他国的差距。二是一些国家如利比亚、叙利亚、也门、索马里、黎巴嫩、塞浦路斯等，内部矛盾纠结难解，中国与这些国家的投资合作条件不甚成熟，深度介入得不偿失，而应继续保持一定的“整体超脱”。三是独立或依附都是国家发展战略，一些国家从自身实际出发选择的对外依附战略，如卡塔尔和约旦就坚定地将美国视为重要盟友、阿曼与英美关系密切、突尼斯和摩洛哥与欧洲国家有着全方位紧密联系、塞浦路斯本身就是欧盟国家，这些都应该得到尊重。中国与这些国家在投资合作中会遇到“第三方因素”的干扰，中国外交没有必要改变既定政策，应该以一定的协助和包容姿态表示对相关国家的尊重。

“一带一路”倡议在中东实施的国别路径

“一带一路”倡议的背景和使命与汉初“凿空西域”类似，但关涉空间更宏大、联系程度更深入。为了继往开来，要有效推动“一带一路”倡议在中东的实施，中国外交需要在目标层面按照参与中东事务的国别目标序列，把发展经济、扩大就业、消除贫困、改善民生、保护环境放在开展国际合作的优先位置，还要将共建“一带一路”的愿景与行动同中东外交既往实际对接，将合作重点与中东区域及各具体国家情况相结合，确定具体的推进路径。

“一带一路”倡议的对外合作重点是“五通”建设，政策沟通是重要保证，设施联通是优先领域，贸易畅通是重点内容，资金融通是重要支撑，民心相通是社会根基。对中东国家而言，“一带一路”建设主要有两项内容。一是以能源合作为主轴，以基础设施建设、贸易和投资便利化为两翼，以核能、航天卫星、新能源三大高新领域为突破口，着眼战略，尊重市场，努力构建“1+2+3”合作格局，推动务实合作的升级换代，打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。二是以前瞻性眼光建立完善的安全形势和风险评估机制以管控危机，建立广泛的人文交流渠道，推进不同文明互鉴共荣，推动各国人民相知相交、和平友好。事实上，如果以“一带一路”倡议在中东实施的国别目标序列为经，以“一带一路”倡议的“五通”合作重点为纬，积极对接国别、区域发展战略和全球发展议程，“一带一路”倡议在中东实施的重点和路径就可底定。

沙特、巴基斯坦、伊朗、埃及和土耳其作为支点国家都应该开展“五通”全面合作，区别仅在于合作的侧重点不同。中沙是全面战略伙伴关系，“五通”合作次序是贸易、设施、政策、资金和民心，具体路径包括以延布炼厂等大项目为抓手，构筑中沙能源安全共同体；深化互补性优质产能转移合作，推进中海自由贸易区建设；可持续地参与交通、通信等基础设施建设，提升贸易投资便利化水平；增进政治互信与战略合作，打造金融合作新亮点；规范人文交流，促进民心相通。*陈沫：“沙特阿拉伯的经济调整与‘一带一路’的推进”，《西亚非洲》，2016年第2期，第44～47页。巴基斯坦是中国的全天候战略合作伙伴，“五通”合作次序为政策、设施、民心、贸易和资金，具体路径包括强化政治互信与战略合作，提升安全保障；加大资金融通力度，优先交通、通信等基础设施建设合作，打造中巴经济走廊旗舰项目；深化人文领域交流合作，巩固中巴传统友谊。中国与伊朗是全面战略伙伴关系，“五通”合作次序为政策、设施、贸易、民心和资金，具体路径包括通过安理会、伊核问题六方会谈等机制增进政治互信与战略合作；依托中伊经贸科技联委会和亚投行等平台，重点推动交通、能源、通信、旅游等领域基础设施的互联互通和升级换代，预防和规避双边贸易和投资风险；强化人文交流，增进相互理解等。中埃是全面战略伙伴关系，“五通”合作次序为政策、设施、贸易、民心和资金，推进路径包括深化对国际和地区事务的共识，强化政治互信与战略合作；以“新苏伊士运河”项目和苏伊士经贸合作区建设为抓手，深化两国互补性合作，参与埃及工业化进程；强化人文交流，增进相互理解。中土关系的定位是战略合作伙伴关系，“五通”合作次序为政策、贸易、设施、资金和民心，中国“一带一路”倡议可与土耳其“2023年百年愿景”对接，通过外长磋商机制加强政策沟通；以交通、电力、冶金、电信为重点稳步开展多元化经贸合作，联手开拓第三国市场；借助亚投行平台和互设银行开展资金融通；强化人文交流，增进相互理解。

阿联酋等八个重点国家是“一带一路”倡议在中东实施的重要节点，中国与其之间的“五通”合作应该各有侧重。中国和阿联酋在2012年确立战略伙伴关系，双方合作侧重于贸易、设施、资金和民心，具体路径是以龙城项目为平台深化两国贸易及转口贸易，提升贸易投资便利化水平；中国参与阿联酋基础设施建设，通过本币互换、设立投资基金等渠道深化金融合作；与时俱进强化领事保护，切实服务在阿联酋的数十万中国公民。中国和阿尔及利亚建立了全面战略伙伴关系，“五通”合作重点是在政策、设施、贸易和民心之通，具体路径有加强政府间合作，促进政治互信；参与阿基础设施建设，推动经贸往来，充实两国全面战略伙伴关系内容；扩大人文交流，增进相互理解。中国与阿富汗关系的定位是战略合作伙伴关系，着重强化政策、设施和民心三通，通过中阿巴(基斯坦)三方战略对话、安理会等机制平台维护阿富汗政治稳定，以基础设施互联互通为重点参与阿战后重建，稳健地实施埃纳克铜矿和阿姆河盆地油田项目建设，提高对阿富汗援助效率，帮助培训阿方专业技术人员。中国与以色列的合作重点是贸易、设施和民心三通，具体路径包括深化互补性经贸关系，在港口、铁路等基础设施领域开展互联互通，在农业、水资源利用等领域进行产能转移合作，落实2015年达成的系列人文交流协议。*肖宪：“‘一带一路’视角下的中国与以色列关系”，《西亚非洲》，2016年第2期，第91～108页。伊拉克是中国外交的战略伙伴，“五通”合作重在政策、设施和贸易之通，中国需要与伊加强政治磋商，深化合作共识，以体现大国担当；积极参与伊能源、电力、通讯等基础设施建设，促进双边经贸的可持续发展；强化领事保护，服务在伊中国公民。中国与苏丹关系是战略伙伴关系，合作重点为政策、设施、贸易和民心四通，具体路径包括构建多层次沟通交流机制，促进政治互信，做战略伙伴和紧密朋友；中国参与苏丹基础设施建设、多渠道发展两国经贸，对苏提供力所能及的援助，支持苏经济社会发展项目的建设，但应注重收益/成本比，及早制定撤出战略，寻求可持续的经济参与。中国与科威特的合作按照贸易畅通、设施联通和资金融通次序展开，既发展传统友好关系，又提升双边经贸水平，中国更要积极参与科能源、通讯和建筑工程等领域的设施联通，通过亚投行等平台推动两国资金融通。对于巴勒斯坦事务，中国应该尊重国际社会关于它的定位和解决思路，深化与相关国家的沟通交流，为巴勒斯坦提供力所能及的经济援助，通过文化教育合作推进民心相通。

卡塔尔等国是“一带一路”倡议在中东有效实施的重要补充。中国与卡塔尔是战略伙伴关系，双方合作重点是在贸易、资金和设施三通，具体路径为建立能源与替代能源领域长期全面的战略合作关系，设立共同投资基金和多哈人民币清算中心，积极参与卡塔尔市政、路桥、港口等基础设施建设的互联互通。中国与阿曼的“五通”合作重点在于贸易、政策和民心之通，双方应积极发展互补性的经贸，中国可以杜库姆经济特区及郑和纪念园区为抓手，多渠道参与阿曼能源、电信、港口、物流、商贸等行业的基础设施建设，深化双方人文交流，增进民心相通。对于利比亚，“五通”合作重点在于政策、贸易和民心三通，中国尊重利比亚民众的自主选择，在联合国的框架内积极参与利比亚重建，提供力所能及的援助，可持续地推动两国经贸。对于毛里塔尼亚，“五通”合作重点则为政策、贸易和民心之通，路径包括深化传统友好，增强合作共识；推动援助向生产转变，可持续发展双边经贸；扩大人文交流，推进民心相通。中国和摩洛哥是战略伙伴关系，合作重点在政策、民心、贸易和设施四通，具体路径包括强化政治沟通，展开人力资源开发合作，增进人文交流；对接摩洛哥跃进计划(Emergence Plan)，以产业转移为突破口开展项目合作，提升经贸层次，寻求可持续发展。与突尼斯的“五通”合作重点在于政策、民心和贸易之通，中突应在双边合作协定项下展开经济技术合作，深化人文交流增进相互了解，推动双边经贸健康发展。对于叙利亚，“五通”合作现阶段主要任务是政策和民心相通，中国应在联合国框架下稳健参与叙政治事务，探索中国特色的危机解决方案；提供适度援助以缓解叙人道主义危机，体现大国责任担当。与也门的“五通”合作主要在贸易、政策和民心三通，中国应尊重也门国家的地区定位和也门民众的自主选择，支持也门的政治过渡和经济重建，推动也门秩序重构；可持续地发展双边经贸，适度参与也门基础设施建设。

“一带一路”倡议在中东实施过程中，还应该兼顾约旦等一般国家。中国与约旦现为战略伙伴，“五通”合作重点在于政策、贸易和民心之通，具体路径包括密切各层次交往，加强沟通协调；提升经贸层次，以适当的“短平快”项目开展经贸合作和医疗健康合作；扩大人文交流，深化传统友好。对于索马里，中国外交侧重政策和民心之通，适当提供援助，缓解当地人道主义危机；持续开展文化教育合作，强化民心沟通。中国与黎巴嫩的合作重点是政策和贸易之通，中方应尊重黎国家的地区定位，在联合国框架下参与黎秩序重建，可持续地开展经贸和人文往来。中国与塞浦路斯的合作主要是政策沟通、贸易畅通和民心相通，中方应尊重塞国家的地区定位，稳步开展经贸合作，加强人文交流，增进民心相通。中国对于巴林的合作重点则在资金、贸易和民心之通，通过巴林平台进军海湾金融市场，积极发展互补性经贸，开展人文交流。中国与吉布提的合作是以援助带动基础设施建设，发展转口贸易，建设海军后勤保障设施，促进合作共识。中国对科摩罗的合作主要是政策沟通和民心相通，促进政治互信，提供适当援助，发展经贸往来，开展人文交流。

“一带一路”倡议在中东实施的可能举措

整体上看，“一带一路”倡议在中东的有效实施是一个艰难曲折的长期过程。其中主要有两方面的原因。一方面，中东长期属于“全球政治最黑暗的地方”，*牛新春：“中东仍然是2015年全球政治中最黑暗的地方”，《现代国际关系》，2015年第1期，第21页。20世纪世界大国从英、法到美、苏参与中东事务的有效性整体偏低，最终都难逃黯然退场或进退两难的宿命，即便对单个国家事务的参与也经常出现低效、反复和事与愿违的状况，如历史上的美国与伊朗、苏联与埃及两对关系。另一方面，共建“一带一路”的中东伙伴复杂多样，国情悬殊、诉求迥异，支持和参与“一带一路”建设的动机不同，对该倡议存在看法不一致、诉求不对称、表达不匹配等认知差异，在政策优先程度、政府执行力、支撑和保障力等方面存在行动差距。中国各种行为体缺乏长期深入的田野调查，缺乏与中东各方的非官方沟通渠道，参与中东事务始终面临系统性、长期性、网络状风险。正因为如此，“一带一路”倡议要想在中东有效实施，中国现阶段的中东外交除了需要前述合理的目标国家序列、针对性的推进路径，还应从行为体视角改进中国的参与模式，构建立体的、有弹性的总体外交体制，并让更多非国家行为体深入参与“一带一路”建设项目，从而提升双方投资合作的有效性与受益方的广泛性，切实增强共建效果，有效因应复杂多变的中东事务。

改革开放以来，由于社会性参与和部门间制衡不断增多、增强，中国外交决策进一步民主化，然而，较之于西方同行及其对外参与行为体的多样化和内涵的丰富性，中国的中东外交体制仍显单薄。一是外交机构独自因应对象国的八面来风，具体操作时难免被动失误。在中国，重要事情基本都由政府主导施为，众多非国家行为体的作用有限且不稳定。更重要的是，中国各方没有充分认清中东国家多元分立的社会现实，对一些国家部族分裂势力、地方割据政权和极端主义组织的影响力估计不足，将交往重心放在对象国政府身上，忽略了与其国内所有社会阶层的交好，对中东外交因而在参与主体和参与对象的选择上过于侧重国家路线。二是对中东外交在对外参与时侧重“整体考虑”越来越显露出消极后果，涉及经济问题政治化、政治问题经济化、战术问题战略化等方面，因而在思想层面干扰了对参与事项的重要性评估，又在操作层面自我压缩了策略空间，这涉及在中东核心问题上的认知和立场、关于援外项目和经济事务参与成本的模糊化核算、关于伊拉克战争和“阿拉伯之春”的认知和应对等问题。

以外交部门为主、重点突出经济内容的参与模式在中东局势稳定时期基本上通行无阻，但在中东动荡、变革时期存在缺失并面临风险。首先，官方主导的经济项目多集中在能源、基础设施等行业，涉及签约国的国家安全和民众就业，容易束缚中国外交和对外经济参与的自由度，仅限于大公司之间的经济合作也不能有效增进双方民众的相互理解。其次，对外援助过于侧重政府直接援助，在具体操作中重硬件轻软件、见物不见人，部分项目因细节不细而效果不彰甚至背离初衷。政府直接援助固然高效快捷、有助于减轻受援国政府的负担，但所产生的利益效应并不总是能够在不同阶层间公平分配，由此可能引发个体或群体利益受损者的不满进而借此攻击中国政府的态度和政策。再次，因为缺乏其他国际关系行为体的有机补充，外交机构的参与面太过宽泛，以至与他国非国家行为体之间的不对等交往、合作，难以精确、有效地因应，从长远看也不利于中国非国家行为体的成长。比如在对阿富汗、巴基斯坦和伊朗等国的灾害救援中，较少看到红十字会等慈善机构的身影，即使有一些非国家行为体的参与，但面对政府间庞大的救援规模也相形见绌。

中东国家现阶段的对外参与同样不够细致、深入和全面，但这不应该成为中国对中东外交不求与时俱进的理由。作为中东域外的世界级大国，中国中东外交不仅仅是与中东国家打交道，更要面对已在中东经营多年、外交参与缜密的欧美日等国的竞争，故中国中东外交既要结合中东地区的历史和现实，也要参照欧美日等国的中东外交战略战术。事实上，如果参与方更多、攸关方更多，中国在中东的“一带一路”建设项目就能更顺利推进，投资合作的效果就应该更好、更广泛。冷战期间，基于共同的历史遭遇和发展诉求，中国参与中东事务主要限于双方在政治领域的相互支持，少有经济领域的实质参与，传统的政府间外交足以解决大多数问题，把众多中东国家笼统看作第三世界并不妨碍对中东事务的有效参与，反而有助于与埃及、叙利亚、阿尔及利亚、伊拉克、也门和苏丹等革命性国家的合作。在全球化日益深入的后冷战时代，中国各种行为体对中东事务的参与日益广泛、深入，涉及实质性利益的交汇和冲突增多，中国的中东外交不能继续以宽泛的发展中国家视野笼统看待中东国家，也不能继续粗线条、单层面地参与中东事务，更不能以传统政治友好代替不均衡发展和变幻莫测的现实，而是必须以多元外交格局的合力形式整体因应中东事务，充实和深化与中东国家全方位、多层次、宽领域的合作，从而推进“一带一路”倡议的实施。

首先，通过创新构建多层次、有弹性的总体外交体制，其中包括区分对外参与中的“外交”互动和“外事”往来，以助于与对象国的相应行为体展开全方位、同级别整体互动，以行为体多层次的广泛性沟联创造必需的战略空间，以全方位的对外参与保障中东外交的丰富性和延续性。具体地说，中央级外交机构包括外交部等应该去繁就简、与时俱进，主导主权范围内的高端政治事项，专注国家机构间在政治、军事等领域的“外交”互动，确保国家主权、领土完整、安全；同时放手其他行为体根据自身特点和需求与对象国相应行为体自由开展“外事”往来，基本放手低端政治领域的经济、社会、文化、环保活动，在新的层面上达到“放权”与“集权”的动态平衡。所谓“放权”，就是突破将一切涉外活动视为外交行为的传统做法，专注于参与国对等国家级部门的外交往来，放手国内的行为体去对等因应非外交部门的外事行为，下放本就应该属于非国家行为体的外事参与权力。所谓“集权”，就是指外交部门积极整合国内行为体对中东事务的参与，强化各行为体的参与规范和参与安全，主导国家间外交互动的参与之权，对各类非国家行为体参与活动集中进行仲裁、组织和协调，为低端政治领域众多行为体充当裁判员和护航员。

其次，在技术层面创造性地发展“不干涉内政”原则。随着中国在中东的经济、政治利益不断拓展，中国已经不能自外于特定国家的特定事务，如沙特、苏丹、南苏丹、伊拉克等与中国利益攸关国家的一些事务可能关乎全球能源供应和安全局势等。在操作层面，中国各种行为体应该及早划定参与红线，强化安全保障，在考虑成本/收益率的基础上针对具体事务制定“撤出战略”，以参与实效为重，如将中国与沙特的能源合作转变为一种地缘战略协议，推动苏丹等国在平等基础上建立权力共享的民族团结政府，寻求与美、欧、俄以及相关地区势力建立有效的对话渠道以稳定中东形势等。*Emanuele Scimia, “Heavily Invested, China Cannot Escape the Iraq Powder Keg”, World Politics Review, July 8, 2014.在政策层面，中国各种行为体需要与国际社会共享预防和解决冲突的经验教训，将因应策略从短期被动地解决危机转向积极主动地管理和预防冲突，适当表明自己的态度、决心和力量，以创造性的有效实践继承和发展“不干涉他国内政”政策，以丰富和发展新时期的中国外交。

总而言之，中国的经济崛起牵动了国际格局的深层次变革，国内外诸多因素都在推动中国深度参与中东等地区事务和全球事务。2016年末，英国媒体刊文断言：西方长达500年的优势地位和美国主导的世纪正在终结，西方的反建制派潮流以及亚洲的复兴共同将中国推向全球领袖的地位，世界开始进入中国时代，中国正在将其经济力量转换为在中东等地的地缘政治权力。*KadiraPethiyagoda,“WeAreNowEnteringtheEraofChineseInfluence”,TheIndependent，January29,2017.一个多世纪以来国家秩序和国际秩序的变动进程仍在继续，英美霸权更替虽然相对和平但曾引发空前惨烈的两次世界大战，然而，中国的工业化水平目前尚处于全球第三梯队且短时间内难以根本改观，也没有其他国家能够规避西方主导的国际体系而达到现代化目标。这一切意味着，中国要想在现存国际格局中找到与自身经济崛起和国家综合实力相适应的位置，世界要想确保和平发展，都还有很长的路要走。“许多按不同方向活动的愿望及其对外部世界的各种各样作用的合力就是历史”，历史的“最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的。”*《马克思恩格斯选集》(第4卷)，人民出版社，1995年，第248、697页。作为“一带一路”倡议的中层战略之一，中国的中东外交需要精准的身份建构、心态调适、战术实施和效果预期，由此才能扩大对外合作，服务于国内发展。参与中东事务的中国各种行为体，应该在对外事务的参与中厘清各自的身份和利益诉求，务实精进，以量促质变，有效推动“一带一路”建设在中东的生根开花结果，进而成长为中国特色的国际公共产品，带动中国外交成长和国家发展。○

(责任编辑：黄昭宇)

* 本文系陕西省社会科学基金项目“丝绸之路经济带之能源合作研究”(13SC013)、国家社科基金一般项目“苏丹国家治理现代化的历史考察”(15BSS013)的阶段性研究成果。