基于委托代理理论的PPP模式效益及参与人行为分析

管海龙，章恒全

(河海大学 商学院，江苏 南京 021000)

基于委托代理理论的PPP模式效益及参与人行为分析

管海龙，章恒全

(河海大学 商学院，江苏 南京 021000)

基于委托代理理论实施PPP模式，没有改变公民在公共设施建造和运营中的弱势地位，但改变了其他参与人的讨价还价势力；同时，提高公共产品的质量,降低公共产品的造价及运营管理费用，提高管理水平。在PPP模式中,公民、政府部门、项目评审专家及企业这4个参与人都是理性人,以自己的利益最大化为目标。在没有监督机制的情况下，政府部门拥有强大的势力, 但由于没有对财政资金拥有剩余索取权和对风险的规避,会根据自身利益最大化选择自己的行为。企业为寻求利益最大化,会积极主动与政府部门、项目评审专家、其他企业合谋。

PPP模式；委托代理网络；合谋

从改革开放初期，1985年我国第一个具有现代意义的深圳沙角B电厂BOT项目[1]，到进入新常态后2015年12月16日国家发改委第二批的1 488个PPP推介项目[2]，PPP模式在中国基础设施建设中的作用日益重要。PPP模式的实施在一定程度上弥补了公共财政资金的短缺，提高了公共设施的运营服务质量，降低公民需求和公共设施供给之间不平衡性，并在一定程度上满足了公民参与社会治理的愿望。但同时也出现了一些问题，首先是“叫好不叫座”的现象，即企业参与度低，从发改委推介的第一批1 043个项目中可看出，截至2015年11月末已签约329个，签约率仅为31.5%[3]；其次是公众参与程度不高，公民弱势地位并没有改变，存在寻租和腐败等扭曲现象。

1 文献综述

国内学术界对PPP的研究多集中在风险识别[4-5]、风险分配[6-7]及实践问题研究[8-9]，而鲜有学者对PPP项目如何能达到3个目标和为什么出现参与度低、寻租、腐败等扭曲现象进行研究。仅有姚东旻等从成本、质量及期限等方面进行研究，发现PPP模式并没有在任何方面都优于传统模式，因此需要结合公共服务的特质及其他外部因素进行具体考量选择[10]。陈红等阐述了寻租和监管的制度背景，构建了PPP监管和寻租博弈模型对PPP项目的寻租进行分析[11]。

但是，上述两个文献一个是定性研究；另一个运用的是二人博弈模型，不符合实际情况。然而PPP项目主要涉及政府部门、企业、公民、项目评审专家多方参与者,相互之间既存在利益冲突而制衡，但又有共同利益而合谋,是一个典型的多人博弈,因此适合运用多人博弈来进行分析。笔者运用合作博弈联盟方法分析PPP项目中的行为扭曲过程，着重分析两个方面的问题:①运用委托代理网络理论分析公民参与的困境与PPP项目的效率机制；②分析PPP项目中参与人的联盟是如何形成的。

2 PPP模式与BOT模式的对比

按照发改委相关文件，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[12]。而BOT模式是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、运营、维护和服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。根据上述定义，总结出PPP模式和BOT模式的优缺点，如表1所示。

表1 PPP模式和BOT模式的优缺点

3 委托代理网络中参与人的势力度量

委托代理理论是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，委托人的目标经常靠代理人来实现。委托代理的表现形式有很多种，最基本的形态只有委托人和代理人两个人，如图1所示，其中箭尾为委托人，箭头为代理人；多层次委托代理关系如图2所示，其比基本的形态多了一个或一个以上的内部人。如果某节点既处于委托状态又处于代理状态,其就是一个“内部人”，如图2中的i即为内部人。多层次委托代理关系有许多变形，为叙述方便仅列出笔者研究所需要的变形，如图3和图4所示。

图1 基本的委托代理关系

图2 多层次委托代理关系

图3 多层次委托代理关系变形一

图4 多层次委托代理关系变形二

在图2所示的委托代理链条中,参与人i,x,y的势力为b={1/3,1/3,1/3},即势力均等分配。一般地,一个n人的单链委托代理关系中个人势力bi=1/n[13]。 如图4中所示的委托代理链条中,参与人x1,x2,x3,i，y的势力为b=1/9(1,1,1,3，3)。显然,多人委托提高了代理人势力。在委托代理网络中,参与人的势力决定了其讨价还价能力和行为。如果参与人的势力越大,其讨价还价能力越强,且要取得与势力相一致的收益[14]。

在公共设施建造和运营中，有两种模式，一种是传统模式，一定区域的公民将自己的权力委托给政府，政府再将公民委托的权力中有关公共设施建造的权力通过招标的方式授权给企业，建成后再组建一个新的国有企业或移交给原有国有企业进行运营。另一种是PPP模式，一定区域的公民将自己的权力委托给政府，政府再将公民委托的权力中有关PPP项目建设、运营的权力通过招标的方式授权给企业。

PPP模式可以化简为图3的模式，传统模式可以化简为图4的模式，但在分析公民的势力分配问题上，上述两个模型都可以简化为图3这一种模型，由此可以看出PPP模式并未改变公民在委托代理中的势力，公民作为委托人的势力远远低于政府作为代理人的势力。这个结果符合现实的状况，众多的公民作为委托人处于劣势地位，且PPP模式并未改变公民在委托代理中的势力。 这可能是由于以下几个方面的原因造成的：①这是由分散委托造成的，众多分散的公民将自己的权利集中授权给一个垄断的政府，这就造成了政府讨价还价的势力过大，尤其国人拥有浓厚的故土情怀和国家实施的户籍制，导致公民用脚投票的机制失灵，从而使地方政府间的竞争动力不足，政府在委托代理中处于绝对优势地位。②公民自身问题，一方面是公民参与的意识较差；另一方面是公民参与的客观能力不能满足现在参与的要求，虽然公民参与的客观能力近年来随着受教育年限的提高有所提高，但参与渠道少、参与经验少、信息不对称，与越来越复杂的现实问题的张力越来越大，导致公民参与的客观能力不能满足参与的要求。③政府方面的问题，一方面是官员的抵制，至少是不支持的态度；另一方面是政府的客观能力不足，包括参与渠道少、参与机制设置不合理和应对参与过程出现问题的能力不足。

4 PPP项目的效率分析及满足的条件

在传统公共设施营运中,由政府通过招标的形式来建造公共设施，建造完成后由政府指定或者成立企业来进行运营。传统公共设施建造运营可以简化为图4的模式, 多个公民将权力委托给政府，政府再将建造和运营的权力委托给一家企业，在这个过程中,各方的势力为:b=(1/9,1/9,1/9,1/3,1/3)。在公共设施建造运营中,政府和企业的数量远远少于公民。因此,相对于公民而言,政府和企业更具有讨价还价势力。政府的讨价还价能力越强,其提供的公共服务质量就越差,价格就越高,对提高公共服务数量和质量的意愿就越低。企业的势力越大，一方面其依靠自身对成本信息的优势，通过降低公共服务质量和夸大服务成本来实现自身利益最大化；另一方面，因企业是国有性质，其对经济剩余的分配权受法律法规限制，使其努力成本和激励收益之间不平衡，造成企业努力程度下降，这也是现在公共服务质量差和成本高的原因之一。

在PPP项目中,由政府通过招标来吸引更多的企业参与到公共设施的建造和运营，增加了企业的数目，由此形成了类似图3的模式。该模式改变了政府和企业的势力分布，由原来的b=(1/9,1/9,1/9,1/3,1/3)，变成b=(1/9,1/9,1/9,1/3,1/9,1/9,1/9)。可以看出实施PPP项目后,企业讨价还价势力的分散,相对增强了政府的讨价还价势力。当企业的数量增多至n个时,其拥有的讨价还价势力将进一步分散,而政府拥有的讨价还价势力逐步增强。此时,其势力分布为:b=(1/3n,1/3,1/3n)。可见参与人的“市场结构”决定了参与人的势力。此外，由于政府通过招标将权力授予给企业后，企业对经济剩余有了更大的分配权，从而减少了努力成本和激励收益之间的不平衡性，提高了企业的积极性。根据上述分析可以得出:PPP模式一方面分散了了企业的讨价还价势力；另一方面给予了企业更多的经济剩余分配权，从而激发了企业的经济性，企业努力提高公共设施的数量和质量,降低了其运营的成本，这是PPP项目高效率的表现。但同时也可以看出PPP模式并没有改善公民的势力，却将政府的势力地位大大提高。

随着政府势力地位的大幅提高，其在PPP模式中的作用越来越大，PPP项目的效率跟政府的效率关系也越来越大。如果政府是高效率的，那么公民可以得到服务质量更高、价格更低、数量更多的公共设施。但实际上,政府不是高效的，其效率受到政府公务人员道德风险影响,在实施PPP项目时,政府公务人员会尽可能使自身利益最大化,从而使政府不是那么的高效，从而使公民获得公共服务的数量不一定多，质量不一定高,价格不一定低。

5 PPP项目中行为扭曲的过程分析

从人民主权原则角度, 用代理职业的伦理规范来分析政治领域,在政治市场上,公民与政府之间是一种委托-代理的契约关系,公民是委托人, 政府及其公务人员是代理人[15]。但政府和公民之间委托代理又有其特殊性，政府代理具有强制性, 没有退出机制供选择, 降低了政府规避错误、提高效率的激励, 以致于政府往往损害个人的利益。政府具有非盈利性,加之公共商品利益的外溢性,政府机构的绩效难以衡量, 致使公共部门内部的收益与支出严重不对称, 不可能形成经济剩余。即使有剩余,由于公共产权由政府所有,公共产权的不可分割性要求除政府或国家整体外, 任何个体都不享有剩余索取权,也不应该允许政府机构获得分享剩余的激励。激励主导型机制对政府行为会产生误导效应[16]。

5.1 合谋条件

5.2PPP项目参与人的非正式合谋

为了降低政府的势力,抑制政府官员的道德风险,在PPP过程中引入专家评审制度,即增加一个参与人即专家。此时,PPP项目中公民、政府、专家及企业的势力分布为b=(1/4n,1/4,1/4n,1/4n)。随着公民、企业数量的增多,其讨价还价的势力越来越小。影响企业在公共设施建造和运营中讨价还价能力的因素有:①所选择的模式。当选择传统模式时,由于是由政府制定或者成立的国有企业，其具有垄断性，拥有强大的势力。当选择PPP模式时，由于实行政府招标，随着参与招标企业数量的增多,企业拥有讨价还价的势力不断削弱；②与其他参与人合谋，提高其讨价还价的势力。在非常复杂的网络结构下,企业会主动选择组织中的关键人合谋,实现自身利益最大化。

(1)企业与PPP项目评审专家的合谋。与PPP项目评审专家合谋，受多方面因素的影响。首先，与专家在招投标中势力有关，如果招投标中专家人数较少，且监督机制较少，专家的势力较大，企业就比较容易与专家合谋；如果招投标中专家人数较多，或者因其他原因造成专家的势力较少，企业与专家合谋，中标机会较少，因此与专家合谋机会不大。其次，不同的企业跟专家的沟通有不同成本。对于国有企业或一直从事基础设施建设的民营企业来说，与专家接触的机会较多，沟通成本较低，容易与专家合谋；对于其他民营企业来说，沟通成本较高，因此与专家合谋的机会不大。最后，与专家的道德水平有关，虽然专家的道德水平是一个不可控因素，但道德水平较高专家不易被俘获；反之则不然，因此专家道德水平也是一个重要因素。

(2)企业之间的合谋。政府拥有强大的讨价还价势力,企业尤其是民营企业为了实现自身利益最大化，可能会与其他民营企业合谋形成与政府对抗的讨价还价势力。事实上,PPP项目中，企业之间是否合谋取决于市场结构、企业所属的性质、企业之间的博弈次数等方面。

(3)企业与政府公务人员的合谋。在PPP项目中政府公务人员拥有很强的势力,容易成为企业俘获的对象。PPP项目大多是公共项目，其效益具有外部性，衡量比较困难，只能靠有效的激励来提高公务人员的积极性，但由于政府的公共性导致公务人员对经济剩余没有索取权，在没有剩余索取权激励的情况下，只能通过监督权来瓦解合谋的利润。但由于PPP项目的独特性，导致信息极度的不对称,监督成本随着监督密度的增大而成几何倍放大，导致监督是不完全的。因此在公民参与机制缺乏和政府的委托代理存在的情况下,产生政府公务人员和企业的合谋的可能性大大增大。

6 结论

笔者运用委托代理网络理论分析公共设施建造和运营的效率机制。实施PPP项目将提高政府势力，降低企业的势力,提高公共设施的服务质量,降低公共设施的运营成本，但并未改变公民的势力，公民依然处于弱势地位。

在公共设施建造和运营中,企业、专家、政府及公民这4个参与人都是理性的经济人,以自己的利益最大化为目标。实施PPP模式后,在没有监督的情况下，政府拥有更强大的势力,但由于对财政资金没有剩余索取权和对风险的规避,而会根据自身利益最大化选择自己的行为,从而出现扭曲现象。企业为寻求自身利益最大化,会积极主动与专家、政府公务人员和其他企业合谋。

[1] 陈志敏,张明,司丹.中国的PPP实践:发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论,2015(4):68-84.

[2] 国家发改委. 发改委第二批PPP项目库[EB/OL]. (2015-12-17). http://www.chinabidding.com.cn/zxzx/zhxx/CuNom.html.

[3] 王琰.PPP模式的政策协调[J].中国金融,2016(11):82-83.

[4] 亓霞,柯永建,王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学,2009(5):107-113.

[5] 张雯.PPP模式下我国廉租房建设中的风险分析与风险分担机制研究[D].西安：西安建筑科技大学,2011.

[6] 韩亚品,蒋根谋.基于合作博弈Shapley解的PPP项目风险分担定量研究[J].商场现代化,2008(11):39-39.

[7] 何涛,赵国杰.基于随机合作博弈模型的PPP项目风险分担[J].系统工程,2011(4):88-92.

[8] 胡汉宁,曹润林.中国PPP实践的若干思考[J].学术论坛,2015,38(11):69-73.

[9] 伍迪,王守清.PPP模式在中国的研究发展与趋势[J].工程管理学报,2014(6):75-80.

[10] 姚东旻,李军林.条件满足下的效率差异:PPP模式与传统模式比较[J].改革,2015(2):34-42.

[11] 陈红,黄晓玮,郭丹.政府与社会资本合作(PPP):寻租博弈及监管对策[J].财政研究,2014(10):20-24.

[12] 赵海立,刘维丹.政府和社会资本合作模式(PPP)会计处理分析[J].财会学习,2015(7):20-21.

[13] 谢识予.经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社,2002:23-26.

[14] 蒋天文.多人博弈中的策略选择与协调[D].武汉：华中科技大学,2003.

[15] 赵福军.政府采购过程中的行为分析[J].财贸经济,2007(9):38-41.

[16] 邓名奋.论公民与政府委托-代理关系的构建[J].国家行政学院学报,2007(5):39-42.

GUAN Hailong:Postgraduate; School of Business, Hohai University, Nanjing 211100, China.

Analysis of PPP Model Benefit and Participant Behavior Based on Principal-Agent Theory

GUANHailong,ZHANGHengquan

The implementation of PPP model based on principal - agent theory does not change the weak position of citizens in the construction and operation of public facilities, but change the bargaining power of other participants. At the same time, it improves the quality of public products, reduces the cost of public goods and operating management costs, improves management level. In the PPP model, citizens, government departments, project evaluation experts and enterprises of these four participants are rational people, to maximize their own interests as the goal. In the absence of supervision mechanism, government officials have a strong influence, but not because of financial capital have residual claim and risk aversion, to maximize their own interests to choose their own behavior. Enterprises will take the initiative with the government departments, project review experts, other enterprises conspiracy to seek the interests of maximizing.

PPP model; principal-agent network; collusion

2095-3852(2017)04-0464-05

A

2017-02-20.

管海龙(1991-)，男，河北邯郸人，河海大学商学院硕士研究生，主要研究方向为项目管理.

F810.45

10.3963/j.issn.2095-3852.2017.04.017