合作社社员投票权的标准

(上海工程技术大学，上海 201620)

合作社社员投票权的标准

李慧雯孟飞张爱聆

(上海工程技术大学，上海 201620)

《农民专业合作社法》实施近九年以来，我国合作社获得了快速的发展，但在实践中也出现了一些假的合作社，或者真假不分。因而，合作社的评价标准直接关系到合作社制度设计目的能否实现。综合合作社立法和相关立法来看，社员投票权是界定合作社的核心标准。而这个标准又是由社员投票权配置机制和投票权代理行使限制机制等构成。尽管各个国家立法对这两个法律要素的规定并不完全一致，但都对这些法律要素作出完整的界定，以强化社员的互助自治精神，弱化资本的影响。

合作社；投票权；立法

中国《农民专业合作社法》自2007年7月1日实施以来，合作社制度已经成为农业生产者的优先选择。到2015年12月底，全国登记注册的农民合作社达153.1万家，比上年底增长18.8%，实际入社农户10090万户，约占农户总数的42%，较上年提高6.5个百分点。“十二五”期间，合作社数量增长近3倍，农户入社率提高近31个百分点。[1]合作社已经显现出广阔的发展前景和旺盛的生命力。[2]从耕作者的视角来看，合作组织的优越性是很明显的，主要是因为它能使耕作者得获来自加工和销售的利润的一部分，而不是只看着它们完全流入企业或中介商之手。这是合作组织自发兴起的主要原因。[3]但是，在社会转型期下发展农民专业合作社是一项新生事物。在政府部门对合作社“指导、扶持、服务”的政策取向下，合作社实践中出现了“重数量、轻质量，重发展、轻规范”的新问题。在合作社实践中，核心社员很有可能假借合作社名义最大程度上的获取国家扶持政策，并尽可能的垄断本地农产品的原料来源，导致出现假的合作社，或者真假不分。由此引发了合作社的评价标准问题：符合什么法律标准的合作社才算是真的合作社？合作社是社员民主参与的互助性组织。社员民主参与的权利除了体现在一人一票的投票权配置上，还体现在社员投票权的亲自、直接行使上。也就是说，界定合作社互助性质的社员投票权标准由投票权配置机制和投票权行使机制。

一、投票权配置标准

社员投票权配置是指社员的投票权是按照一人一票进行配置，还是按照社员的出资比例进行分配。国际合作社联盟(ICA)和全球大多数国家确定了一人一票的基本准则和唯一标准，而不计社员的出资额。但是，现代合作社在资本结构上已经引入投资股等资本市场的融资工具，以缓解合作社融资短缺的紧张关系。因而，投资股社员享有的投票权成为解决投资股社员与资格股社员利益冲突的制衡点。

(一)投票权配置的基本原则：一人一票

经典意义上的合作社仍然坚持一人一票的基本准则，即使是新一代合作社也遵守一人一票的原则。加拿大萨斯喀彻温省《新一代合作社法》第3条在规定新一代合作社应当遵守的合作基础时明确指出：任何社员或者社员代表不得享有超过一个的投票权。一人一票的经济功能不仅在于促进社员积极参与合作社的业务管理活动，而且也是一种社员之间有效的监督机制。这是合作社的基本原则，也是经典意义上合作社首要的界定标准。

(二)加权投票制：社员民主参与的激励机制

一人一票的投票权配置机制在某种程度上助长了社员之间的搭便车行为，加大了社员集体行动的决策成本。因此，部分国家合作社立法在坚持一人一票原则的基础上，引入了加权投票制：根据社员对合作社的贡献赋予更多的投票权，从而激励社员积极的参与合作社的民主管理和交易业务的发展。

(三)投资股社员投票权的配置

合作社与股份制公司不同的是，社员股金不得自由转让，缺乏外部资本市场的融资机制。因此，合作社的资本金主要来自社员的股金和准备金。因此，北美和欧洲一些国家和地区的合作社立法引入公司股份的融资制度，允许合作社发行投资股。美国怀俄明州最早于2001年制定的《加工合作社法》中对投资股社员的资格和投票权利等进行规制，相似的法律规则也出现在明尼苏达州《合作社法》、得克萨斯州《加工合作社法》、爱荷华州《合作社法》和威斯康星州《合作社法》。美国统一州法全国委员会(The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws)在有关州立法的基础上于2008年制定了《统一有限合作社法》。尽管该部法案不具有法律效力，但是为各州的合作社立法提供了示范性法律文本。《统一有限合作社法》中对投资股做了更为详细的规定。欧盟《合作社指令》(第1435/2003号)第14条、第39条、第42条、第59条、第61条等详细的规定了非利用社员(投资股社员)资格取得、投资股社员担任监督部门成员的限制、投资股社员担任管理部门成员的限制、投资股社员的投票权限制、出席社员大会最低人数的要求。当然，欧盟《合作社指令》(第1435/2003号)中的投资股是指投资股持有人不利用、不享受合作社提供的服务的权利人，投资股持有人又称为投资股社员或者非利用社员。

从投票权配置机制的整体情况来看，现代合作社在坚持一人一票原则的基础上作出了一些灵活性的界定，以激励社员积极的参与合作社的发展。但是，资格股社员享有的加权投票制是以其对合作社的贡献，即交易量(额)为基础，而投资股社员享有的投票权尽管是以其出资额作为基础，但是其享有投票权的数量和投票事项范围受到严格的限制，以防止合作社成为谋求投资收益最大化的资本性企业。这是不同国家的法律制度并不完全一致的情况下的一个共同法律原则。

二、投票权行使标准

一人一票的投票权配置机制远没有解决社员投票权的所有问题。如果出现公司立法中投票权代理征集战的话，合作社的民主机制就无法获得保障。因此，与公司立法不同的是，合作社立法对社员投票权的代理行使作出非常严格的限制。从立法例来看，绝大多数国家和地区的合作社立法均禁止社员投票权的代理行使：投票权仅得由社员亲自、直接行使，如印度《联邦合作社法》、香港地区《合作社条例》、泰国《合作社法》、巴拿马《合作社法》、巴巴多斯《合作社法》、伯利兹《合作社法》、开曼群岛《合作社法》、多米尼加《合作社法》等。加拿大各省和美国各州的信用合作社立法中绝大多数也是禁止投票权代理行使的，并把禁止投票权代理制度作为合作社的基础之一。

但是，即使允许社员投票权代理行使的合作社立法，也采取了严格限制条件，集中体现在受托人的资格和代理行使的投票权的数量上：第一，社员只得委托其他社员或者近亲属代理投票，即受托人必须具有特定的资格。如果受托人是非社员的话，该受托人就会因个人的偏好进行投票，或者任意投票。因为非社员缺乏对合作社发展的积极参与，那么，社员委托非社员参加社员大会行使投票权会影响合作社的社员基础。对受托人必须具有社员资格的强制性要求是合作社立法的通例。

从社员投票权标准来看，国际合作社联盟(ICA)确定的一人一票的标准是在仅有资格股社员的条件下理想的制度设计。但在合作社资本结构创新的环境下，社员类型是多元化的，但是核心的制度精神是谋求合作社提供服务的资格股社员享有完整意义上的剩余索取权和剩余控制权，而投资股社员和优先股社员可以其出资获得资本收益，但对合作社的参与和控制程度应当受到严格的限制。更为重要的是，社员对合作社的民主参与应当是直接的，而不是间接代理制的。

三、我国现行社员投票权标准的规定

中国有关合作社的立法集中体现在《农民专业合作社法》上。另外，中国银监会于2007年1月发布的《农村资金互助社管理暂行规定》为新型农村合作金融组织——农村资金互助社提供了制度保障。更为重要的是，大多数农村资金互助社是在农民专业合作社的基础上组建的。中国银监会和农业部于2009年2月5日发布的《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》确定了“鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作”政策，这就使得对农民专业合作社的研究还须结合农村资金互助社的发展状况。《农民专业合作社法》和《农村资金互助社管理暂行规定》对社员投票权标准的规定如表1所示：

表1 我国现行立法有关社员投票权标准的比较

(一)投票权配置标准的现行规定

虽然两部文本都确立了一人一票的基本准则，但在配置附加表决权方面，《农民专业合作社法》确立了两个标准：出资额或者交易量(额)。如果根据出资额分配投票权的话，即使确立了总的附加表决权数量不得超过全体投票权数量的20%，但也会导致农民专业合作社的资本化倾向。《农村资金互助社管理暂行规定》比《农民专业合作社法》偏离合作社原则更远，确立了附加表决权的唯一依据：出资额。而在实践中，农村资金互助社的股金出现了社员资格股、社员投资股、股东投资股、国家社会公共股等，这些问题并没有在《农村资金互助社管理暂行规定》中有相应的反映。

从另外一个层面来说，《农民专业合作社法》和《农村资金互助社管理暂行规定》实际上是把对资格股社员配置的加权投票制度和对投资股社员配置的投票权制度混为一体。对资格股社员的加权投票是以交易量(额)为配置标准，而投资股社员投票权则是以出资额为基准的。而资格股和投资股另外一个重大区别是投资股社员不能获得合作社提供的服务。而我国现行制度混为一体的做法将导致农民专业合作社和农村资金互助社的资本化、商业化趋势加强，在“强者领办、弱者参与”的合作社现实情况下，合作社成为强势社员的合作社，真正需求服务的社员无法获得满意的服务。

(二)投票权行使标准的现行规定

《农民专业合作社法》没有对投票权代理进行任何的限制，对于这一私法制度而言，社员可以委托他人，包括社员和非社员，进行投票。这可能会出现投票权代理战争、内部人控制合作社的情况。而《农村资金互助社管理暂行规定》第23条确立了投票权代理制度，但仅作出两个限制：受托人只得是社员和采取书面形式，对受托人可以代理投票的数额没有作出任何的限制。另外一个问题是允许社员代表大会中的社员代表委托其他社员代表投票，与被代表的社员之间形成了多重委托代理关系。这导致社员参与合作社的积极性大大降低，与国外合作社立法把禁止投票权代理制度形成了鲜明的对比。

四、结论

真假合作社之所以成为一个问题在于政府部门为合作社提供了股份制公司所不享有的在税收减免、财政补贴、金融政策、反垄断豁免审查政策等方面的政策优惠。如果投资者所有的企业假借合作社之名行资本化、商业化之实时，国家立法和公共政策就会落空。这也会使得合作社这一为社会弱势群体提供自治互助救济的制度功能无以实现。从合作社立法和政策文本来看，我国现行制度已经对合作社的评价标准作出一些规定，但是存在着不足和缺陷：一方面，对合作社评价标准的界定不够全面，缺乏系统性的规定，不具有可操作性。另一方面，现行制度过于注重合作社中的资本因素，轻视或者忽视民间互助精神在合作社发展中的作用。我国现行制度的完善不仅在立法上依据社员投票权的评价标准对相关条款作出修改和补充，而且要在税法和反垄断法中确定合作社获得相应优惠政策时应当符合的合作社标准。更为重要的是，相关政府部门在为合作社提供扶持政策时应当审查合作社章程、社员大会会议记录、会议决议、财务账册等资料和数据，作为合作社评价标准的实现机制，以确保政府部门提供的扶持政策能够被真正的合作社所享有，合作社法为社会弱势群体赋权增能的制度价值才能得以真正实现。

[1] 秦志伟.我国登记注册的农民合作社达153.1万家[N].中国科学报，2016-03-23.

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