村民自治困境的探析

张亚红

摘 要：村民自治是农村新的治理形式，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容。自从开展以来，虽然取得了巨大成绩，但在实行过程中也产生了很多问题。本文就几个突出问题进行分析并提出相应的对策。

关键词：村民自治 困境 对策

一、村民自治面临的现实困境

1.乡村关系，“两委”关系难以协调

根据《村组法》第4条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。然而，“指导”、“支持”和“帮助”这几个严格来说并不适合作为法律用语的词却很难把握具体操作的度。立法的粗放，容易造成实践中的走样乃至混乱。乡（镇）村之间围绕着法律规则展开领导和指导权的博弈。一方面，乡（镇）政府直接或间接地排斥指导关系尽可能建立领导关系。在税费改革和取消农业税的背景下，使得乡镇财政普遍困难，财政补贴根本不能满足乡镇政府的扩张性行政行为，他们当然不愿放弃村委会这个“小金库”，不少农村地区还实行“村财乡管”。乡镇政府为了便于自己的工作，将计划生育、合作医疗等具体工作推给村委会，把村委会当作自己的下属机构或派出机构，对村委会的自治权进行干涉和侵犯。由于“政绩考核”和工作评价以及村干部的去留受乡（镇）政府的影响，村委会成员基于自身利益的考虑，不得不做乡镇政府的一条腿，把主要精力放在乡镇政府摊派的政务上而不是村务上。另一方面，作为村民利益代表的村委会，在一定程度上又在利用《村组法》等制度供给来抵制乡镇政府的领导权，从而加强自身的自主性，但有些村委会以自治之名，不配合乡镇政府的工作，做“村寨主”，给自己谋取私利，不仅加剧了乡镇政府与农村之间的矛盾，使村民自治难以正常发展，更不利于农村的稳定。[1]

2.“村务公开”面临的困境

村民自治是农村社会治理的基本形式，也是村民基本的民主制度，而“村务公开”正是实现这种直接民主的具体制度之一，有人将这一制度称之为农村社会政治、经济、文化的“晴雨表”，它既能反映村委会工作的情况，又可以反映本村的发展状况。然而，“村务公开”在实施过程中却出现了很多问题。[2]

第一，“村务公开”不规范，尤其是财务收支项目笼统，内容不够明细具体。对于有些政策的公布不完整，公布的内容过于陈旧，村民无法看懂；第二，“村务公开”的程序不完整。在通常情况下，“村务公开”的项目实际由个别村干部说了算，村务公开后不听取村民们的意见，对村民不明白的事项也不作任何说明，更没有建立合理的监督机制，有些地方根本就不设村务监督小组，有些村设有，但监督小组成员的产生不民主，甚至出现监督小组成员就由村委会成员、村干部兼任小组长的情况；第三，干部群众认识不足。大多数村民认为“村务公开”只是形式，起不到任何作用，公开不公开无所谓，而村干部又害怕村民的民主，担心太民主给工作带来不便，不想公开。基于这样相反的两种认识，村务公开也就仅是形式而已。实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”来治理乡村，只是制度设计者追求乡村治理效率最大化的理性考虑，是从良好愿望出发的，而在实际的“乡土社会”，很难达到预想的效果。

3.村民自治发展动力资源的困境

（1）能够带动农村自治深入发展的后备人力资源不足

改革开放打开了我国的国门，我国从此由计划经济时代走向了市场经济时代。在经济利益的牵引下，市场经济体制下人口的流动更加频繁，当前农村青壮年，多数都在外打工，这些人关注的是如何多赚钱，如何让自己及其家人日子过的比别人好，自然而然的就漠视了本村公共事务的关注和参与，而这些人往往又是村民自治深入发展的主力军，他们思想和行动的不到位，对村民自治来说，是极大的损失。而留守在村里的老人、妇女、儿童和残疾人，很难撑起新农村建设的历史重任。其次，村里少数有头脑且身体健康者，基于经济利益（如误工补贴、工资待遇、福利待遇等）方面及其村委会处于乡镇与村民夹缝中的地位方面的考虑，也大多以农村为基地，从事农业之外的行业，对进入村委会，带领村民发展经济和建立健全村民自治没有兴趣。农村人口的大量外流不但削弱了村民对村务的参与和监督力量，而且造成村民自制的精英和骨干力量的流失。[3]

村民自治的主要力量是村委会，他们在村民自治的过程中发挥着举足轻重的作用。可在实际生活中我们常常看到，有些村干部缺乏民主管理和民主决策的观念，大权独揽，在自治过程中搞“家长制”、“一言堂”；有些村干部工作能力差，不具备带领村民致富的魄力，但官本位思想极为严重，给村民参与自治设置门槛，使有能力而且愿意為村民办事的人很难进入村委会，在很大程度上阻碍了村民自治的发展。[4]

3.村民自治的法律困境

（1）现有的法律条款太僵硬，缺乏具体性和程序性。首先，在制度上没有明确“乡村关系”和“两委关系”的职权，造成多种权力的冲突，增加了村民自治中的工作难度；其次，没有准确清晰的界定村民自治的主体，导致在理论上和实践中对村民自治的主体认识不明、轻视、甚至是错误的推断，直接影响了村民自治的自主性和独立性。[5]

（2）村民自治制度的程序设计上不完善。目前，《村组法》只在规范性方面作了界定，但与之配套的惩罚性制度却很稀缺、模糊，容易形成权责不对称的现象，弱化村民寻求保护和救济的能力。

二、摆脱村民自治困境的对策

1.破解“村务公开”的出路

“村务公开”面临的困境根源在于村委会与村民之间的矛盾和冲突，如果只试图着眼于对“村务公开”制度的修修补补，只能治标不能治本，只是权宜之策，而非长久之计。我们要从根本上治理，本着“民主、法治”的时代精神，采取“多头并举”的治理模式，实行民主自治。第一，《村组法》虽规定了村务公开制度，但没有制定村务公开办法，如制定专门的村务公开办法，就给村务公开提供了明确的法律依据，避免村务公开中村干部的“行政不作为”，使其更加程序化、规范化。第二，村委会不仅要对财务收支情况做详细、具体的说明，还要对村里重大事项和群众普遍关心的问题进行全面的公开，让村民一目了然，心中有数。村干部还应向村民议事会、村民代表会议汇报村务公开的项目及详细情况，由村民代表共同讨论公开的项目是否合理。第三，加强村民自治意识，开展多种形式的法治教育，如宣传《村组法》让他们认识到村务公开的重要性，积极参与和关心村级事务。同时要转变村干部的工作态度，树立服务村民的理念。第四，要健全村务公开的监督机制。每个村民都应把自己当做自治的主体，在法律的制度允许的范围内发挥主体性作用。通过村民议事会、村民代表会和专门的监督小组，对村务公开进行有效的监督，让村民自治在阳光下不断向前发展。

参考文献

[1]卢现祥.西方新制度经济学[M]中国发展出版社，1996.27

[2]潘嘉伟，周贤日.村民自治与行政权的冲突[M]：北京，中国人民大学出版社，2004.87-105，231-257

[3]吴重庆，贺雪峰.直选与自治[M]广州羊城晚报出版社，2003.

[4]张信民.村民自治的法律困境与理性思考[J]淮北煤炭师范学院学报.2006（4）

[5]查乔治.公共管理视角下村民自治制度的困境及反思[J]青年管理干部学院学报，2006.11endprint